法律实施视角下学校体育法规完善对策

◇肇庆学院体育与健康学院 吴 亮 孙 飞

本文采用文献资料法、逻辑分析等研究方法从法律实施视角对学校体育法规完善对策进行研究。在对我国现行学校体育法规执行过程中存在的问题进行分析的基础上，认为学校体育法规执行困难既有相关法律关系主体对学校体育工作不重视、法律素养有待提高等主观方面的原因，也有学校体育场地设施不足、体育法规配套制度不完善等客观方面的问题。针对以上问题，对现行学校体育法规完善与执行提出了相关的建议。

1 前言

学校体育是学校教育的重要组成部分，对于提升青少年体育素养、培养终身体育意识和能力具有重要价值，受到国家、社会、家庭等多方面的高度关注。随着人们的生活水平越来越高、健康意识越来越强烈，在肯定学校体育取得重大成绩的同时，青少年学生体质持续下降引起广泛的关注。学校体育工作质量下降，已经成为学校教育发展的严重阻碍，其中很重要的原因就是国家和地方有关的学校体育法律法规在执行过程中被阻滞，甚至存在有法不依、执法不严的现象，从而导致学校体育法律法规不能发挥应有的法律效力[1]。习总书记强调：人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量[2]。法律实施效果一定程度反馈了立法质量，在我国学校体育法规体系初步形成的前提下，从法律实施视角对其存在的问题进行研究，对学校体育法规完善具有重要的参考价值。

2 学校体育法规实施面临的主要问题

2.1 学校体育法规与实施概况

新中国成立以来，我国学校体育法律法规经历了初创（1949-1965）、停滞（1966-1976）、恢复（1977-1994）和发展（1995至今）四个阶段[3]。目前形成了以《宪法》《教育法》《体育法》等法律为统领，以《学校体育工作条例》《学生体质健康标准》《学生伤害事故处理办法》等行政法规和部门规章为主体的完整体系。同时，各省、市、自治区及具有立法权的地级市在符合中央立法的同时，也结合所在地学校体育发展的特点制订了相关的学校体育地方性法规，例如《内蒙古自治区学校体育工作条例实施办法》等。以上中央和地方性法律法规配合相关的学校体育政策，成为引领、规制学校体育有序开展的完整法规体系。

学校体育工作，从内容看来主要包括体育（与健康）课程、课外体育活动、业余训练与竞赛三个方面，它们也是实现学校体育工作目标的主要手段和方式。围绕以上核心工作，需要有场地、资金、师资、制度等方面的保障。现有学校体育法规对于“每周不能少于2次体育课”、“每天必须保障1小时的课外体育活动”等主要学校体育工作评价指标都进行了明确的量化规定。在“健康第一”成为学校体育指导思想的背景下，学生体质状况持续下降一定程度反映了学校体育法规在实施过程中效果不佳。目前对于学校体育存在的主要问题已经引起了广泛关注与研究，较为突出的问题主要体现为学校体育法律法规执行不力、监管不到位；体育课缩水，每天锻炼1小时得不到保障；体育师资缺乏、工作超负荷；学校体育场地器材匮乏；学生体质监测乱象丛生等方面[4]。

2.2 阻滞学校体育法规实施的原因

以上学校体育法规实施过程中体现的问题是一种整体视角，不可否认有不少地区在贯彻落实学校体育相关法定要求时是严格执行并且成就显著的。笔者认为，目前学校体育法规实施状况整体上阻滞不前的原因既有实施主体方面的主观原因，也存在外在条件不足导致的客观原因。

主观方面原因主要体现在两个方面。首先，对学校体育工作不够重视。为了在各种考试、特别是升学考试中取得优异成绩，体育、艺术类课程往往处于边缘地带，体育中考“考什么项目就练什么项目”的现象依旧普遍存在。不少师生、家长乃至体育教师对于体育的学科价值主观认识不深，致使学生主动参与体育活动不足、很多法律法规的具体要求无法落到实处。其次，学校体育工作者法律素养有待提高。学校和体育教师作为学校体育法规的主要执行主体之一，他们对于有关学校体育法律法规的认知率低、法律意识不强是目前影响学校体育法规严格实施的重要原因。有研究对我国31省市的1082名职业体育工作者进行调查研究，通过调查问卷和详细数据得出结论，认为我国职业体育工作者基本法律常识的掌握水平较好、法律意识一般、法律行为缺失、整体法律行为现状不容乐观[5]。笔者采取调查问卷对某市（包括区县、乡镇和农村）中小学体育教师进行法律素养调查，获得有效问卷196份，调查数据显示：98.7%的被调查者认为体育、教育政策法规与自身的工作密切相关，但对于学校体育相关法律法规的知晓率却不容乐观，被调查者对于《中小学体育设施技术规程》的知晓率仅为32.3%，对于《国家学校体育卫生条件试行基本标准》的知晓率仅为29.6%。在体育教师对相关法律法规的知晓率如此低的情况下，很难要求他们能够按照相关法定要求开展学校体育工作并据此维护学校体育工作的正常开展。以上相关调查数据表明学校体育工作者的法律素养还不能够满足学校体育工作依法开展的需求。

在承认学校体育工作的相关主体存在主观方面的问题导致学校体育法律法规难以执行的同时，客观方面的原因也是不容忽视的。首先，学校体育场地设施不足。根据教育部发布的《2019年全国教育事业发展统计公报》相关数据显示：我国普通小学体育运动场（馆）面积达标学校90.22%，体育器械配备达标学校95.38%；初中学校体育运动场（馆）面积达标学校93.54%，体育器械配备达标学校96.56%；普通高中体育运动场（馆）面积达标学校91.62%，体育器械配备达标学校94.20%。可以想象，中西部地区、农村及偏远地区的学校体育场地设施缺乏问题更为严重。笔者走访了不少广东西部山区地区的学校，中小学校园仅有一片空旷地、附带1个沙坑的学校不在少数。当开展学校体育的基本体育场地设施都不能得到满足时，即使体育教师主观上努力，很多学校的体育课和课外体育活动依旧难以保障。其次，缺乏有力的保障制度。例如，《学校体育工作条例》规定各级人民政府在安排年度学校教育经费时，应安排一定数额的体育经费，以保证学校体育工作的开展[6]。但是对于该类较为模糊的条款，学校作为被管理机构只能申明而不能对体育经费的实际拨付产生任何决策性影响。又如，为了解决学校体育运动伤害导致的相关隐忧，教育部2015年颁行了《学校体育运动风险防控暂行办法》，对体育场地设施器材、保险等方面提出了相关原则性要求，但是实现这些要求的经费、责任主体却并没有明确规定。由于缺乏相关的地方配套法律规范，在学校教育经费特别是体育专项经费不足的条件下，很多法定要求也难以执行到位。

通过以上分析可以看到，阻滞学校体育法规实施的主客观原因是交叉存在、相互制约与影响的。学校体育法规的内容与学校体育发展的客观实际存在一定程度脱节也是客观事实。从学校体育法规制定者的层面而言，其注重的是学生全面素质的培养，因此标准严格且规整，但也忽视了诸多执行中的现实因素[7]。因此，从法律法规实施的视角对学校体育法规进行完善是完善学校体育法规立法的可行途径。

3 学校体育法规完善建议与实施对策

3.1 学校体育法规完善建议

高质量的学校体育法规是执行的前提和基础。从学校体育法规执行的视角看，现行学校体育法规可以从以下方面加以完善。首先，注重学校体育法规的可操作性。学校体育工作内容和目标相对明确，因此学校体育法规应该强调可执行、可操作。有关体育课、学校体育经费、体育场地设施与器材等方面的法定条文应该更加科学合理。如前文所述，场地设施与器材各学段都没有100%达标的情况，法律作为最为基本的社会规范，这种情况一定程度说明有些法律条文要求是超越目前（部分）学校体育发展实际情况的。其次，进一步重视地方立法。我国幅员辽阔，地区差异、城乡差别比较明显。应该更加重视学校体育地方性法规。在符合学校体育立法基本要求的前提下，各地方应当确立不同的地区标准，这也符合实事求是、因地制宜的原则。再次，注重立法后评估。法律法规制定以后应当按照《立法法》的要求适时进行评估、调整。对于其中科学性不足、可操作不强的条文应修改或删除，对于学校体育工作开展中遇到的新问题、突出问题、老大难问题应该做出相应的法律回应，同时配合其它管理手段、措施共同加以解决。

3.2 学校体育法规实施对策

法律的生命力在于实施，在强调学校体育法规立法质量的同时，在现有法规背景下，学校体育法规实施也还大有可为。首先，明确法律关系主体、落实法律责任。针对学校体育经费、场地设施、体育课及课外体育活动保障等方面在落实法定要求过程中遇到的问题，应该发挥第三方或者学校体育行政管理部门的主导作用，依照法定要求形成相应的实施细则、保障学校体育工作的正常有序开展。其次，执法必严、违法必究。要以立法后评估、第三方评估等手段强化学校体育法规的执法。对不落实法定要求的教育行政管理部门、学校或者体育教师等依法追究相应的法律责任，强化学校体育法规的权威。再次，提升体育工作者的法律素养。对于体育教师、学校领导、学生及其家长等相关主体应该加强体育法规的宣讲与教育，使之明确依法开展学校体育工作既是大家的义务也是大家的基本权利，形成学校体育法规实施的良好氛围。

4 结语

学校体育法规真正实施才能为学校体育工作提供强有力的制度保障。学校体育法规实施目前遇到困难，既有法律法规质量方面的原因，也有相关主体执行不力的问题。从法律实施的角度看，学校体育法规应该尊重学校体育发展的客观实际与地区差异，立法强调可操作性同时更加注重学校体育的地方立法质量。在具体实施对策方面，细化相关法律关系主体的权利义务、强化执法必严、提升法律素养也是推动学校体育法规执行的重要手段。