农村土地承包经营权权属证明的演变——以四川省射洪市为例

董世峰 肖志强 曹云杰

农村土地承包经营权权属证明详细记载了农户承包土地的地块名称、四至、等级、承包面积、承包期限等信息，作为农户承包农村集体经济组织土地的证明文书，可以依法确认农民对承包土地占有、使用、收益的权利，有效避免因权属不清产生的土地承包纠纷，维护农民承包权益。从1982年第一次颁发农业包干合同书到农村土地承包经营权纳入不动产登记体系，四川省射洪市共颁发了六次“土地承包经营权权属证明”，从中可以窥见农村土地承包政策的变化过程。

1982年，颁发农业包干合同书。监制机构为各区公所，颁证机关为生产队，登记内容为手工填写，本质上是农业承包合同的证书化。主要内容有：社员守则，承包农户的家庭人口个数，劳动力个数，承包地总面积、分布和附属物，应上交的粮棉油任务，应交的税金、公积金、公益金、折旧基金、管理费、技术指导费等任务及完成记录，以及应完成的农副产品（鸡蛋、肥猪）交售任务及完成记录，合同附则等。

1983年，颁发农业包干合同书。此次颁证属于1982 年农业承包合同的延续和完善，监制机构为射洪县人民政府，颁证机关为生产队，鉴证机构为射洪县××人民公社革命委员会，登记内容为手工填写，承包合同有效期三年（1983 年—1985年），主要内容有：承包农户的家庭人口个数、劳动力个数、承包田土登记明细表、农业种植生产计划表、包产和包干上交产品表、产值包干上交表、计划生育合同表、工副业承包合同表等。

1991年，颁发农业（土地）承包合同书。颁发监制机构为射洪县农业局，颁证机构为××乡××村××社，鉴证机构为射洪县××乡农业承包合同管理委员会，登记内容为手工填写，承包期限为长期。主要内容有：承包农户人口数，劳动力个数，承包土地总面积，承包地内集体林、果、山场面积，应完成国家和集体的任务（包括粮棉油、肥猪、农业税、公积金、公益金、管理费、乡统筹费、生产费统筹、应投集体的基建工、义务工等）。颁证的政策依据为《四川省农业承包合同管理办法（试行草案）》和《遂宁市农业合作社章程（试行草案）》，这也是射洪县农业承包合同由政策性走向法制化轨道的开端。

1999年，颁发射洪县农村土地承包经营权证书。印制机构为射洪县人民政府，颁证机构为射洪县××乡（镇）人民政府，鉴证机构为射洪县××乡（镇）农业承包合同管理委员会，登记内容为手工填写，承包期为1999年11月1日至2029年11月1日（各镇村社到期日期不完全一致）。主要内容有：承包农户姓名、家庭人口总数、承包土地总面积及承包土地明细登记表。此次颁证是第二轮承包期起始的原始颁证，政策依据为《四川省农业承包合同管理条例》和第二轮农村土地承包合同。

2004年，颁发农村土地承包经营权证。证书有封面和封底，颁证机构为射洪县人民政府，审核机构为射洪县农业局，印有射洪县人民政府土地承包经营权证专用章，由农业部监制，登记内容为手工填写。主要内容有：承包户主及家庭成员姓名、承包劳动力个数、承包地总面积及承包地块登记明细表。颁证的依据为《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权证管理办法》。

2015年，颁发农村土地承包经营权证。颁证机构为射洪县人民政府，监制机构为农业部，审核机构为射洪县农业局，登记内容为电脑打印。证书有封面和封底，主要内容有：承包户主及共有权人姓名、承包劳动力个数、承包地总面积及承包地块登记明细表、地块示意图等。颁证依据为《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权证管理办法》。

从射洪市的六次颁证来看，农村土地承包经营制度呈现出一个法制化、规范化的过程。同时，每次颁证的背景和内容侧重点也有所不同。

颁证的政策背景不同。在第一轮承包期内共颁发3次权属证明，其中，1982年颁证是对“土地包干”的合同化表达；1983年颁证是对1982年合同的完善，依据是当时的中央农村土地政策。在第二轮承包期内共颁发3次权属证明，即1999年、2004年、2015年。1999年颁证是第二轮承包期起始的原始颁证；2004年颁证是在1999年颁证基础上，扣除退耕换林地块、灭失地块、征占用地、农户建房地块及互换后地块后进行的重新核实颁证；2015年颁证是在2004年颁证基础上，再次核实承包地块及面积等信息后，按程序颁发的证书。另外，必须注意的是1982年、1983年、1991年颁发的权属证明是合同书，不是承包经营权证书，但是因为在制作上与承包经营权证书基本一致，过去农户也将合同书当作承包经营权证书一样看待。

登记内容逐渐聚焦于承包地。从登记内容演变来看，随着时间的推移，权属证明登记内容越来越集中于记录承包总面积及承包地明细。如：1982年的合同书除将承包地块进行详细登记外，还把应该完成的各项税金、公积金公益金、管理费等作为了登记内容，把应完成的粮棉油等订购任务记录进来。随着国家陆续出台了相关的法律法规和政策，1991年以后的证书中，就没有记载这些内容了。如1991年10月1日开始实施的《四川省农民负担管理条例》，对承包农户每年应缴纳的各种税费负担、劳动积累工义务工等任务，以专门的农民负担监督管理卡的形式通知到户，订购粮油也以粮油订购通知书等形式下达各农户。这些内容自然也就从农民的土地权属证明中去除。