山东章丘 试水“一员三权、多证合一”改革

江世青 任庆菊 展俊东

2021年，山东省济南市章丘区被农业农村部确定为全国第一个农村集体经济组织成员证书发放试点改革单位。章丘区紧抓改革试点的机遇，整合农村土地承包经营权、宅基地资格权和使用权、集体收益分配权，试点“一员三权、多证合一”改革。2021年7月，圣井街道甄上村颁发了全国第一本集体经济组织成员证书，并作为百年三农成果在全国农业展览馆展出。截至2021年10月，承担试点改革任务的明水街道、圣井街道、白云湖街道顺利完成了改革任务，甄上村、杲家坡村、杨南村873本集体经济组织成员证书全部发放到位，发证率100%，百姓幸福感和满意感显著提升。

提高政治站位，在改革内容上做到靶向精准

组织领导到位。区委区政府高度重视改革工作，实施“一把手”工程，成立了由区委书记、区长任组长，主管区长任副组长，相关部门和试点镇（街）主要领导为成员的农村“一员三权、多证合一”试点改革领导小组，办公室设在区农业农村局，全面负责成员证书发放工作的推进落实，各镇（街）也成立了相应的组织领导机构，协调改革相关事宜，建立“双组长主抓、多部门协作、区镇（街）村联动”的工作推进机制。

工作部署到位。召开全区“一员三权、多证合一”试点改革工作会议，并将“一员三权”改革列为全区重点推进工作。区政府印发《济南市章丘区农村集体经济组织成员证书发放改革试点方案》。区委常委会、政府常务会先后多次专题研究改革工作，明确工作任务，细化工作措施，确定时间节点，实行挂图作战。

推进措施到位。章丘区实行区级领导责任负责制，结合具体分工，靠上指挥，协调推进，负责试点镇（街）改革工作推进落实。

经费保障到位。在财政资金紧张的情况下，安排专项经费和资金，全力保障农村集体产权制度改革工作有序推进。发放群众明白纸1万余份，印发改革专题卡片，通过报纸、新闻、视频等多形式、多层次、全方位、高频次宣传改革政策，让改革内容家喻户晓，营造浓厚的改革氛围。

坚持系统思维，在改革措施上做到落点精确

精选改革试点，标准化推进。农村“一员三权、多证合一”试点改革工作政策性、业务性强，涉及承包地、宅基地和集体收益等财产利益，百姓关注度高，推进难度大。为确保稳慎推进，章丘区统筹考虑镇街经济发展程度、改革创新氛围、村庄布局、村“两委”班子等情况，确定了明水街道杲家坡村、圣井街道甄上村、白云湖街道杨南村进行先行试点，以点带面，整体推进。区改革领导小组办公室靠上指导，根据实施方案的要求，细化了改革推进的36个子步骤，在尊重基层创新精神的基础上实施标准化推进、流程化操作、精细化考核，确保改革质量。

精确统计数据，全流程规范。一是全面摸清农村承包地确权信息。参照全国农村承包地确权登记信息系统，结合本村实际，全面摸清农村承包地确权信息，以户为单位填写承包地确权面积、四至、承包年限、流转合同、承包户成员等信息。二是全面梳理农村宅基地统计数据。依托农村宅基地相关数据系统，以户为单位，梳理宅基地宗地面积、相邻权信息、共用宗地面积、宅基地流转等信息，涉及宅基地权属纠纷的暂缓统计，待纠纷妥善解决后再行确认。三是全面核实集体组织成员股权信息。对照山东省农村集体产权制度改革管理系统，对集体经济组织成员的股权信息进行核实，对股权变动情况及时更新，明确集体经济组织成员的份额（股份）数，实现确权到户，量化到人。

精准证书发放，公开化操作。农村集体经济组织在全面摸清农村承包地、宅基地和股权信息基础上，及时召开集体经济组织成员（代表）大会，对统计数据进行研究讨论，无异议后进行公示，公示期不得少于五天。对公示结果无异议后，按照农业农村部统一设计的成员证书样式进行数据填报，录入证书打印系统进行证书打印。

尊重农民意愿，在改革推进上做到稳慎有序

坚持改革程序的民主性。改革方案制定过程中，多次召开由村组干部、党员代表、村民代表参加的意见征求会，反复讨论、完善方案，最后提交村民大会表决通过。信息摸排时，坚持上门核实、户代表签字，对群众有异议的重新登记核实，重新进行公示，直至群众满意。

坚持权利确认的公开性。章丘区在推进“一员三权、多证合一”试点改革过程中，注重程序合法规范，改革的关键环节都实行“三榜公示”制度，充分保障百姓的知情权和监督权。在推进改革进程中，探索出了“六亮工作法”（亮班子、亮程序、亮措施、亮报告、亮家底、亮责任），让群众全程参与改革过程，知晓改革内容，成为改革的参与者和受益者。

坚持化解历史遗留问题的科学性。“一员三权、多证合一”试点改革的难点是宅基地资格权和使用权的确认。为妥善化解宅基地确权纠纷，试点镇街坚持以人民为中心的思想，创新工作思路，按照“尊重历史、照顾现实、百姓认可、程序合法”的原则，多措并举，千方百计解决群众难题，顺利完成改革任务，创造了“零上访”的可喜业绩，充分保障了百姓权益，区农业农村局委托第三方问卷调查，试点村村民对改革的满意度达到100%。

坚持改革联动，在强村富民上做到共同富裕

通过“一员三权、多证合一”试点改革，更加直观具体地明确了农民的财产权利，让农民共享改革发展成果，获得实实在在的收获感；通过深化改革，可以让百姓在自愿有偿的基础上，能够自由选择退出三项基本财产权利的一项或者多项，同时在成员证书上及时变更，消除群众的顾虑和担忧，有助于加快城市化进程；农民收到集三项权利为一体的证书，关注集体经济发展的积极性显著提升，由过去的旁观者变为直接参与者，有助于村集体经济发展壮大。