生态补偿视角下美国湿地补偿银行制度研究

李亚维

(山东科技大学 文法学院,山东 青岛 266000)

湿地由于自身的公共物品属性而具有开放性和非竞争性。经济发展带来的湿地大规模围垦、过度开发,使湿地生态系统受到一定程度破坏,并对社会经济造成负面影响,其价值日益凸显,基于此,各国皆对湿地保护提出相应对策。美国自20世纪70年代着力于湿地保护工作,颁布了一系列政策法令:1988年,老布什在总统竞选时承诺将确保湿地的“零净损失”(Not Net Loss);四年后,克林顿在竞选时重申这一承诺,然后颁布了《政府湿地计划联邦指导》;2002年,小布什提出了超越湿地“零净损失”的政策目标。[1]尽管各届政府一再致力于湿地保护工作,但由于资本的逐利性,湿地面积在追求经济效益的步伐中不断萎缩。在此背景下,为了缓解湿地保护与经济发展两者的冲突,美国国家环保局(EPA)与美国陆军工程兵团(USACE)提出了一系列的政策措施,并且建立起一种旨在以最低的经济和政治成本对湿地进行保护的市场机制——湿地补偿银行制度(Wetland Mitigation Bank)。

1 美国湿地银行制度的形成

1.1 《清洁水法》

美国《清洁水法》(Clean Water Act)第三百三十一条规定:禁止任何人员对任何污染物的排放且禁止任何人填塞湿地。《清洁水法》第四百零四条(a)款对此作出例外规定:授权陆军工程兵团“在指定的处置地点,为在美国可航行水域排放疏浚或填土物料发出许可证”。这便是著名的“404许可证”制度。《清洁水法》第四百零四条(b)(1)款进一步规定:美国环保局必须颁布实质性许可标准,并且陆军工程兵团在批准许可证时必须依循。根据上述规定,开发者在开发湿地前,需要先向陆军工程兵团申请许可,在陆军工程兵团根据环保局制定的统一标准进行审查和核准并颁发许可证后,才能进行开发活动。这一规则已经成为美国湿地保护工作进行的基础。[4]此外,《清洁水法》第四百零四条(b)(1)款还规定“湿地开发者需提供等价的替代湿地补偿受损湿地,以维持全国湿地的总量和功能”[5],确立了湿地补偿制度。

1.2 《湿地缓解管理准则》

根据陆军工程兵团1990年颁布的《湿地缓解管理准则》之规定,对“404许可证”的申请一般使用避免—减少—补偿的排序方法进行审查:首先,申请人应避免填塞湿地资源;其次,应尽量减少因无法合理避免而对湿地产生的不利影响;最后,应对所有最小化措施都已行使之后仍然存在的不可避免的不利影响提供补偿缓解措施。这确立了湿地补偿的具体类型以及补偿标准,并且推动了异地湿地补偿制度的发展。

在这一准则下,开发者有义务对其所开发的湿地进行相应的生态补偿,但在进行具体补偿的过程中,由于受自身的技术和专业水平限制,常常达不到应有的补偿标准。同时,由于监测和执行机构资源的有限性以及运行的不成熟,其监测和执行工作也不能达到标准,最终这种补偿方式并未能取得预期的效果。鉴于这些问题,在20世纪80年代后期,美国陆军工程兵团和美国国家环保局开始将市场交易机制引入湿地补偿活动,从而产生了一种在经济效率和生态完整性方面皆有利的湿地保护市场交易制度——湿地补偿银行制度。

1.3 《联邦湿地补偿银行指导准则》

美国陆军工程兵团和美国国家环保局在1995年颁布的《联邦湿地补偿银行指导准则》中,正式认可了湿地补偿银行的做法,提出了在“404许可证”下建立和应用湿地补偿银行的条件标准以及审查程序。在此基础上,美国湿地补偿银行迅速发展。

1.4 《水域资源损害补偿最终规则》

在确立了湿地补偿银行的补偿方式之后,2008年,美国陆军工程兵团与美国国家环保局颁布了《水域资源损害补偿最终规则》,系统地规定了湿地补偿的三种方法,即建立湿地补偿银行、湿地开发许可证持有者自行补偿(Permittee-responsible Mitigation)、湿地替代费补偿(In-lieu Fee Mitigation)。[6]其中,湿地补偿银行引入第三方及市场交易机制,实行事前补偿;湿地开发许可证持有者自行补偿是在补偿的计划草案被批准之后进行的自行恢复及补偿;湿地替代费补偿是湿地开发者支付费用到第三方账户,由第三方主体替代湿地开发者进行湿地补偿,是一种事后的湿地补偿机制。这三种湿地补偿机制相辅相成,共同致力于湿地的恢复与保护工作。其中,湿地补偿银行制度在美国乃至世界湿地保护的发展进程中具有重要意义。

2 美国湿地补偿银行的内容

建立湿地补偿银行必须遵循明确的联邦指导方针,设立中的湿地补偿银行必须向美国陆军工程兵团提交申请,由湿地补偿银行审查小组审查,审查小组和湿地补偿银行就湿地补偿银行目标、所有权、运营和执行的所有细节进行谈判,再将被提议的湿地补偿银行向公众告知并征求意见。[7]除了这些联邦指导方针外,许多州还制定了湿地补偿银行的法定或监管框架,以确保符合州湿地保护法律的要求。

湿地补偿银行制度运行过程中的主要监管机构为美国国家环保局和美国陆军工程兵团,由美国国家环保局制定许可标准,美国陆军工程兵团在此标准下授予许可、批准并进行监督。一方面,监管机构经过授权、批准等程序使开发者持有湿地开发许可证;另一方面,在其监管下,银行发起人将其新建、恢复的湿地量化为“信用点”(Credit)并进行出售。湿地开发者在湿地开发之前,根据其湿地开发计划,将对湿地开发带来的不可避免的影响,通过湿地补偿银行以市场价格购买相应的“信用点”来补偿损失,承担生态补偿责任,将生态补偿的具体工作移转给湿地补偿银行,湿地补偿银行再持续进行湿地新建、恢复的工作,以维护湿地在总量和功能上的可持续平衡,最终形成长效的湿地生态补偿机制。[8]下文主要从湿地补偿银行这一主体的角度对该制度进行分析。

2.1 湿地补偿银行的类型

美国陆军工程兵团的研究报告显示[9],在美国湿地补偿银行的实践中,现有的银行在其具体目标、赞助类型和客户以及经营模式等方面存在很大差异。其变化程度远远大于制度设立初期的规划和预期,且变化的范围极广,甚至可以合法地质疑这些发生在边缘的变化状态,其不实际使用“湿地补偿银行”一词,却行其事,这类银行不在本文讨论范围之内,此处仅列举在制度设立时预期范围内的湿地补偿银行类型。[10]

2.1.1 湿地补偿银行陈述的目标和运作模式分类

2.1.1.1 借方银行(Debit Banks)

借方银行的目的是事先生产湿地信用并维持因为补偿湿地损失而逐渐减少的“信用点”之动态平衡。因为这类湿地补偿银行符合湿地补偿银行制度最初定义的“信用点”概念,并且与预期的“信用点”使用方式最为契合,因此成为最典型的且存在数量最多的湿地补偿银行类型。

2.1.1.2 零余额银行(Zero-Balance Banks)

零余额银行通过与借方银行同样的方式生产“信用点”,用“按照使用量来支付”的模式补偿湿地损失。这种模式的初始目的是按照湿地的实际损失来对湿地进行补偿,且这些补偿通常发生在分离的区域内。此类银行中,没有提前产生在整块区域内建设好的用以补偿湿地损失的“信用点”,因此,这种信贷方式不同于最初意图下的湿地补偿银行“信用点”使用方式。但在具体操作中可能会出现所存储的“信用点”超过即时缓解需求的情况,这会导致积极的“信用点”结余,这些“信用点”的结余随后被用于补偿未来的湿地损失,从而形成符合湿地补偿银行制度设立规划预期中的“信用点”使用模式。

2.1.1.3 会计系统(Accounting Systems)

该系统的基本目标是维持在经济发展和农业活动下的湿地损失与湿地存储和建设项目下的湿地盈余间的账户相对平衡运转,这些湿地一般分散在各处,并且通常是在全州范围内。

2.1.2 根据湿地补偿银行给予赞助的性质以及客户的类型分类

2.1.2.1 单一客户的银行(Single-client Banks)

在单一客户的银行里,银行发起人也是主要的“信用点”使用者或客户。最典型的例子是国家交通部门、公路部门或港口商以补偿因自己的建设活动而造成的湿地损失为主要目的而设立的相关银行。虽然按照定义,这样的银行通常涉及单一用户,但有时多余的“信用点”可以供他人使用。

2.1.2.2 联合项目银行(Joint Project Banks)

联合项目银行的目标是补偿由于两个以上的机构(包括数个公共机构或公共机构与私营机构之间)共同造成的湿地损失。在此类银行下,数个机构汇集起来的资源能够使“信用点”的产出更有效率,也使湿地管理工作能够更好地与地方和区域土地利用计划相协调。

2.1.2.3 公共商业(一般用途)银行(Public Commercial/General use Banks)

这类湿地补偿银行的目标,通常按照一般的发展计划补偿某一特定地区内发生的因范围广泛的建筑活动所造成的湿地损失,该特定地区通常位于城市,且通常由公共实体赞助,以补偿公共工程项目和私人发展所造成的湿地损失。

2.1.2.4 私人商业(创业)银行(Private Commercial/Entrepreneurial Banks)

这些湿地补偿银行由私营企业家即私人资本赞助,目的是在公开市场上将补偿性“信用点”进行出售获益,通常面向的市场(客户)既包含公共机关,也包含私人企业。尽管上述湿地补偿银行类型差异校大,但通常有着以下相同的基本角色:发起人、客户、监管机构。他们也同样承担着以下责任:保持长期获利、生产“信用点”并维持“信用点”平衡、信贷和借贷评估、维持银行运营。由于各银行类型之间的不同,对于上述基本角色和责任承担有着不同的侧重。

2.2 湿地补偿银行运行中的基本角色

如上所述,湿地补偿银行运行中涉及发起人、客户、监管机构三个基本角色,当被置入市场交易环境中,这三个角色之间具有连锁关系,这三个角色在湿地补偿银行实践中的具体作用,如图1所示:开发者取得美国陆军工程兵团的许可证,开发并补偿相应面积的湿地(可能大于开发面积)。不过,开发者并不自行进行补偿,而是就所需补偿的湿地,向已获美国陆军工程兵团批准的湿地补偿银行购买“信用点”。简单地说,湿地补偿银行可以被描述为一种市场交易,自由创业的湿地补偿银行向获得“404许可证”的开发者提供和出售作为“信用点”的场外湿地。

图1 湿地补偿银行运行机制[12]

在市场交易环境中,为了确保上述机制的运行,存在一些需要满足的需求条件和供给条件。基本的需求条件包括:首先,对于不可避免产生湿地损失影响的建设开发活动给予许可;其次,对产生的不可避免的湿地损失不可以进行现场补偿;最后,监管机构对于不可避免的湿地损失规定了异地补偿的规则。基本的供给条件包括:其一,存在可选择的异地补偿的湿地场所;其二,存在可供恢复、建设的湿地资源;其三,拥有相关专业知识的人员、相关专业技术及充足的资金。在这些条件下,发起人、客户、监管机构的角色实质上已经被定义下来,下文将具体分析各角色在实践中的发展。[13]

2.2.1 发起人

湿地补偿银行发起人是湿地补偿银行制度的主要实践者,以各种方式促进该交易市场的发展,将银行的最初构想转变为客观运营现实,并承担主要责任。在实践中,一些湿地补偿银行发起人即为从事建设活动的企业本身,通过这样的方式,一方面可以建设并开发银行“信用点”维持银行运行以获利,另一方面也可通过使用其中部分“信用点”承担其开发活动相应的湿地补偿责任。在这类银行中,发起人的利益严格取决于“信用点”的生产和销售。这样的发起人实际上是将湿地补偿银行作为一个新的利润来源方式,在盈利之余也满足了其湿地补偿需求。而对于市场及湿地补偿银行建立的初衷而言,只有那些公开发售于市场的“信用点”具有流通意义。在这种特殊的例子之外,实践中更普遍的是由第三方主体充当湿地补偿银行发起人的角色,并以其他客户(公共或私人)作为服务对象,提供“信用点”出售服务,积极参与湿地的恢复和建立工作,吸引客户,并对湿地补偿银行进行维护和运营。

2.2.2 客户

客户是最终使用湿地补偿银行的主体,由他们具体使用湿地补偿银行所生产的“信用点”,具体表现为在获得“404许可证”之后,进行建设开发活动之前,根据其建设开发活动将对湿地造成的不可避免的影响购买相应的“信用点”,转移补偿责任。客户一般只需支付对价购买“信用点”,不必参与湿地补偿银行具体恢复和建设湿地的实际工作,只有在以下例外情况下才需要牵涉湿地补偿银行的具体工作:第一,他们属于上文提及的自身即为湿地补偿银行发起人的情况;第二,他们是行政部门文件要求的必须对银行运行及补偿进程进行监督的主体,例如加利福尼亚州阿纳海姆湾的长滩港案例中港口的建设者。

2.2.3 监管机构

湿地补偿银行的监管机构主要为美国陆军工程兵团,但必须指出的是,监管是一项共同的责任,并不独属于陆军工程兵团,美国国家海洋渔业局(NMFS)、美国国家环保局和其他资源部门也担负着这项责任。监管工作涉及湿地补偿银行的建立和运行、湿地开发活动的审核及许可、补偿湿地的运作等。首先,美国国家环保局在制定开发活动审核标准时,已经开始了监管的第一步。其次,美国陆军工程兵团在审核和批准湿地补偿银行提交的设立申请文件并授予许可时,也对湿地补偿银行进行了设立阶段的监管。最后,银行的“信用点”是否是特定湿地损失的可接受形式的补偿,需要监管机构对受损害的湿地区域和在银行恢复、新建或保留的湿地进行比较。根据比较的结果,监管机构可以增加限制的形式对其补偿施加其他条件,例如用以补偿的湿地之性质、具体的补偿率等,这是在补偿具体实施阶段进行的监管。总之,监管机构是确保整个湿地补偿银行机制规范运行的重要角色。

2.3 湿地补偿银行的责任及功能

2.3.1 拥有可掌控的土地及管控其用途

各个湿地补偿银行拥有可掌控土地及管控土地的方式各有不同。大多数的湿地补偿银行通过付费(如签订长期租赁协议)的方式进行,它们之中存在大量的银行发起人与公共机构共同合作进行长期租赁或者获取地役权的情况。例如,实践中有几家湿地补偿银行位于州和联邦的野生动物保护区、军事保留区内。此外,限制性协议(Restrictive Covenant)、地役权保护、撤销条款在湿地补偿银行业务中也经常使用。掌控土地的不同方式对湿地补偿银行制度的推行提供基础保障,换言之,湿地补偿银行的长期运行依仗这些土地资源。

2.3.2 “信用点”的生产与维护

湿地补偿银行的根本目的是补偿湿地丧失的面积或功能,对湿地进行管理,主要通过以下四种方式进行:(1)恢复受损或者以前存在的湿地;(2)提高现有湿地的质量;(3)在非湿地区域创造新的湿地;(4)保护现有受到破坏或与遭受损失的湿地相比具有特别高价值的湿地。这些湿地补偿银行的湿地管理及长期维护,都需要专业人士的专业技术知识支持。实践中,私人出资设立的湿地补偿银行,通常通过契约的方式雇佣专业人士,而公共实体赞助的湿地补偿银行,则拥有更多的途径可以联系湿地管理机构以及履行公职的专业人士。[14]

2.3.3 进行“信用点”的借贷及评估

“信用点”是对在上述各种湿地管理方法下产生的湿地进行量化的标准计量单位,通常涉及面积和功能两方面的净收益。在交易中,“信用点”的借贷相当于在普通银行中货币的借贷。目前,在湿地补偿银行业中,由于无法正确评估其他湿地功能,大多数功能性信用额度都以栖息地为单位。反之,如果湿地评价能够将其他公认的湿地功能纳入考量,那么湿地补偿的效果可能会更好实现。由于对“信用点”的评估可能会很大程度影响湿地补偿银行的运营以及客户的选择,因此,评估工作通常交由许可机构之一或外部第三方(如另一资源机构或湿地独立组织)进行,确保其公信力。

2.3.4 维持湿地补偿银行运行

湿地补偿银行的最后一项责任即维持“信用点”生产并维护贷方账户,以维持银行的运行。在单客户银行中,此功能很大程度上与许可流程本身是分不开的。而在一些较为复杂的情况下,“信用点”由多方共同生产并由多方进行购买,会将这个工作委派给独立的第三方实体,美国陆军工程兵团也并没有将这一责任明确地加于银行发起人。

3 实践评析

由于效率更高,规模效应更大,场外湿地补偿银行比现场或近现场补偿获得更多的关注,并迅速发展,但其中仍有一些问题存在。本部分将探讨湿地补偿银行是否可以符合预期,即湿地补偿银行是否能够实际达到湿地的保护和湿地“零净损失”的目标。通过关注交易是否交换了同等价值的湿地以及如何对湿地进行交易以确保等值,探讨湿地补偿银行实践中应当注意的问题。

3.1 价值衡量标准的确定

在普通的银行和交易中,货币作为一般等价物衡量着价值。在湿地补偿银行的交易市场中,也存在决定性的交易指标,衡量着即将失去的湿地和用于补偿的湿地所提供的重要价值,为了确保等值的湿地交易,衡量价值的计量单位变得尤为重要。如果这个计量单位不能正确地进行衡量,最终会偏离目标陷入错误的交易。

那么价值衡量标准如何确定?如果对湿地保护的所有关注点都在于面积,以湿地面积作为价值衡量的计量单位,补偿工作则只需要简单地去识别损失的和恢复的湿地之面积,并计算面积上的净收益或损失。这样的计算方式,可能会使价值衡量变得容易,但效果并不能达到预期,因为并非所有湿地的价值都是同等的,湿地的类型、位置和所提供的服务不同,每块湿地都具有其独特性,这向湿地补偿银行的异地补偿模式发出极大的挑战。

从湿地补偿银行设立的目标来看,是为了实现湿地的“零净损失”。理想状态下,被衡量的应当是湿地所提供的一切价值,即湿地的生态价值、社会价值。生态价值包括蓄水、防洪、抗旱、气候调节、维系生物多样性、维持生态平衡等;社会价值包括旅游观光、科研实验、教育科普、提供工作岗位等,并且每块湿地由于地理位置的不同,其在所在环境整体的系统性也具有不同的功能。要实现湿地的“零净损失”,就是对湿地的上述价值损失进行完全补偿。实践中,在湿地补偿银行采取异地补偿的方式下,许多不宜被估量的价值存在于湿地交易中,是否能够充足地将上述所有价值纳入价值衡量标准进行考量有待研究。

如果简单的计量单位不能直接地考量所有需要评测的价值,就需要进一步考虑交易的等价物。因此,评估湿地补偿银行的成功与否,必须首先审查银行和政府使用的湿地评估方法,价值衡量方法及其计量单位必须包括对将要丧失的湿地和用于补偿的湿地的价值进行总体的评估计量。如果湿地价值因湿地功能总体差异、湿地类型等差异而不同,那么将其总体价值以固定的单位量化,便能予以对应补偿。在当前湿地补偿银行的实践中,计量单位被称为“信用点”。为了对湿地功能价值进行可靠衡量,湿地补偿银行提供了这种灵活的机制,以在最低成本下实现湿地保护目标。下一步应当被讨论的问题便是在上述价值衡量的基础上,如何使用“信用点”对湿地进行评估,确保等值交易。[15]

3.2 对湿地价值的评估

衡量价值的计量单位被确定后,需要对计量单位“信用点”进行评估以确保等值交易,进而确保湿地补偿目标的实现,采用何种评估方法显得尤为重要。

从生态补偿的角度来看,生态补偿的标准在理论上应当与生态受损者、生态建设者的损失一致。但在现实中,生态补偿的标准还受补偿者的经济状况、物价水平、消费水平的影响,加之生态效益和丧失发展机会的损失测算技术不成熟。目前,生态补偿的标准应以生态建设的成本与费用、生态建设中丧失发展机会的成本作为补偿标准,计算的方法有恢复工程费用法、市场价值法、损失折算法等。[16]

自1985年湿地补偿银行出现以来,对湿地价值评估方法之理论和实践进行回顾,将湿地价值评估方法分为三大类:第一,以快速且容易观察到的湿地特征为内容,形成一个简单的指数,作为一个或多个生态功能的替代指标,如水生植被覆盖率等;第二,通过详细的程序,将关注点集中在特定的湿地价值上,直接测量有限范围内的湿地价值,以形成一个狭义的衡量系统,如动物的栖息率等;第三,形成量身定制的系统检视,评估大范围内一系列湿地的价值,尽量全面涵盖可观察到的特征。[9]

在上述湿地价值评估方法中,简单的指数方法,如计算面积,使湿地补偿银行的运行更容易、成本更低,但其往往是最无效的湿地价值衡量方式。而且,大多数简单的指数不会考虑规模效应。显然,依靠简单的指数方法将生态系统价值评估纳入湿地补偿方案是困难的。同样,关注有限范围内的湿地价值的方法,例如试图评估生境值的方法,通常集中在特定的生境类型或物种上,从而可能引导湿地补偿银行建立有偏向性的物种栖息地类型,打破平衡状态。因此,这种狭义的方法无法产生一种能够在不可替代的评估特性中使用的货币,意味着这些方法在实践中不能达到预期效果,如果目标是产生一种可以适用于评估不可替代的生态、经济和社会因素的货币,则需要对所有的价值进行评估。然而最后一种更加广泛的评估方法往往成本很高,为了便于湿地价值比较,湿地补偿银行往往会减少量化标准,并产生大量固定的量化范围,只有少数湿地补偿银行会采用量身定制的方法。

总体而言,湿地补偿银行所使用的湿地评估方法从银行实践之初至今,几乎没有进展,简单的货币方法一直占据着主导地位。湿地补偿银行似乎着力使用相关监管机构批准的最简单、最快捷的评估方法以降低成本。迄今为止,大多数监管机构似乎不倾向于鼓励更复杂、更全面的评估方法,全面的评估方法因为成本过高而难以被使用。因此,湿地价值评估没有制定出完善的评估方法,而是在以面积为基础的简单指数方法中停滞不前,导致湿地补偿市场交易因相对粗糙的评估方法,难以真正达到湿地补偿目标。

以简单的指标方式进行评估补偿,只能保障湿地面积总量上的平衡,湿地开发产生的除湿地面积之外的损失,没有直接现实的补偿。好在处于这种情况至少保证了湿地环境整体数量不会不断减少,稳定了湿地面积总量。由于经济发展的需要,不可能在同时同地进行补偿,因而这是目前兼顾经济效益与生态效益的有效解决途径之一。短时间内若不考虑生态系统性的影响,这无疑可以为湿地保护作出一定贡献。在不断实践中,湿地补偿中补偿的湿地和被破坏湿地之间生态效益的匹配是否相当、如何更加精准地匹配,是应该被持续考虑的问题。对于不易被评估的价值,当前情况下,只能依靠科技的进步进行完善,或者探求与其他的补偿手段结合达到目标。

4 经验借鉴

4.1 我国湿地保护现状

我国的湿地保护及湿地补偿表现为政府主导模式,多通过行政手段来规制,市场参与度不高。根据相关规定,国家对湿地实行“全面保护、科学修复、合理利用、持续发展”的方针。对湿地保护的相关规制主要集中于其他环境单行法律法规(《水污染防治法》《自然保护区条例》《野生动物保护法》等)、行政规章(《湿地保护管理规定》等)及地方性法规(我国27个省份出台的省级湿地保护立法等)中,尚未形成专门保护湿地的单行立法。[17]在我国现实国情下,湿地保护工作还需要结合就业、贫困等问题进行考虑。

目前,我国湿地保护制度主要有:湿地保护公众参与制度、湿地保护区制度、湿地面积补偿制度等。首先,关于湿地保护区制度。根据2017年新修订的《湿地保护管理规定》(以下简称《规定》)第十一条及第十九条,国家提倡通过建立湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区等形式完善湿地保护体系,建立湿地保护区制度。目前,我国已建立16个正式授牌的国家湿地公园,各地方也积极响应制定省内湿地自然保护区条例,这一湿地保护措施具有明显的政府主导性。其次,关于湿地保护公众参与制度。根据《规定》第六条:“县级以上人民政府林业主管部门应当鼓励和支持公民、法人以及其他组织,以志愿服务、捐赠等形式参与湿地保护。”表明我国的湿地保护公众参与现阶段仅局限于公益倡导,其并不能切实有效地激起社会公众参与湿地保护事业的积极性。此外,《规定》第十六条对于湿地保护信息公开进行的概括规定,对于公开方式、公开范围、公开程序、监督机制都未作详细的说明。缺少可实行的信息公开配套规定,以便社会公众了解湿地保护工作的进程和现状。最后,关于湿地面积补偿制度,《规定》第二十五条及第三十条规定了湿地补偿制度,其中第三十条新规定“先补后占、占补平衡”的湿地面积补偿制度。这一规定体现了事先预防的观念,能够在总量上保证湿地面积的相对平衡,各地方对此积极落实,福建、浙江、贵州、宁夏等地已取得一定进展,但仍有结合市场机制进一步发展的可能。

总之,我国湿地保护及生态补偿工作呈现显著的政府主导性强、市场参与度低的特性。

4.2 可借鉴之处

湿地补偿银行制度可以在我国政府为主导、市场为辅助的湿地生态补偿机制下,作为市场交易补偿模式之一,为我国湿地保护事业提供参考。

4.2.1 完善法规,制定统一的标准体系

美国湿地补偿制度的快速发展,离不开其明确的法律规范及具有高度可操作性的实施细则支撑,从其产生历史来看,美国湿地保护发展进程伴随着接连不断地颁布规范文件。我国目前在湿地保护方面的法规建设不足,效力层级不高,各地方颁布的地方性法规缺少统一的标准。就湿地补偿而言,2017年新修订的《湿地保护管理规定》中设立的一项新制度:湿地面积补偿制度,即“……用地单位应当按照‘先补后占、占补平衡’的原则,依法办理相关手续”。该条文已经显示出 “先补后占、占补平衡”的事前补偿机制,也规定了需要办理相关手续,具有一定进步性,但缺少具体的实施细则。因此,可借鉴美国的实践经验,制定适合我国湿地保护工作情况的、具有较高效力层级的法律规范,制定统一的开发审核标准、补偿标准等,为湿地开发和保护提供行为模式。

4.2.2 借鉴“许可证”制度,设置统一的监管机构

美国《清洁水法》规定的“404许可证”规则,为美国湿地保护工作及湿地补偿银行制度的发展奠定了基础,开发者只有在获得许可证之后才可进行开发,并由美国国家环保局和美国陆军工程兵团等进行统一监管。就我国而言,虽然存在一些在开发前的事前批准程序,但未明确规定适用于全国范围内的湿地开发工作的开发许可证;虽然存在国家林草局负责对湿地保护工作进行指导、协调、监督,但并未强有力地发挥其效用。因此,可借鉴美国的开发许可证制度,并设置、增加统一的监管机构,同时提高其监管能力。

4.2.3 发展可靠的市场机制

湿地补偿银行制度最大的特点即为其市场机制的创新,使第三方主体参与到湿地保护工作中,具有优越性:首先,它是一种事前补偿机制,具有补偿的及时性和预防性;其次,市场机制在效率和灵活性上具有很大优势,并且可以使市场的技术优势和专业优势充分发挥,同时也能解决湿地保护公众参与度低的问题;再次,激励私人资本投入湿地保护,可以减轻政府的生态补偿压力;再次,第三方参与的机制可以便利湿地开发者,减少其在程序、时间、技术上的成本投入;最后,还可以带动就业、扶贫等发展问题的解决。因此,可以发展可靠的市场机制,利用市场的活力解决我国目前湿地保护工作中存在的系列问题。但仍需注意,涉及市场机制的改变需要谨慎,不可操之过急,应在我国土地公有制的前提下寻找适宜的方式进行。

总之,湿地补偿银行制度是一项具有进步性的创新制度,事实上也推进了湿地保护事业的发展,我国的湿地保护可以从中吸取经验。同时,也不能忽视该制度在发展之中存在的一些问题,需要在实践中探索解决。