税收视角看巴彦淖尔市现代化奶业振兴

张 薇

(内蒙古自治区税务局 税收科学研究所，内蒙古 呼和浩特 010012)

2018年，国办印发《关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》，从国家层面明确了奶业振兴的总体要求和具体措施。近两年，内蒙古接连出台了一系列推进奶业振兴发展政策，不断加强优质奶源基地建设，打造加工企业集群，发挥奶农和企业主体作用，提高奶业现代化水平。巴彦淖尔地处内蒙古西部河套平原，奶业发展具有自然环境优越、饲草饲料资源丰富、奶牛养殖基础较好等得天独厚的优势。

1 巴彦淖尔市奶业发展现状

巴彦淖尔地处北纬40度农作物种植黄金带上，农牧业资源得天独厚，是国家重要的粮油生产基地、全国最大的有机原奶加工基地。截至2019年底，巴彦淖尔市有规模化乳品企业8家，年产鲜奶64万t，其中有机原奶产量38万t，从而带动了相关行业的发展，全市种植优质牧草近6.7万hm2，有牧场77处，奶牛存栏14.4万头。奶业涉及的产业链长，横跨一、二、三产业，对种植、养殖、生产、研发、流通、消费、服务等各个行业都有明显的带动作用。奶产业从源头到生产销售，涉及最明显的行业就是牧草种植、奶牛养殖、乳制品制造。

1.1 产业链企业数量逐年增加，发展势头良好

近几年来，巴彦淖尔市奶产业发展形势良好，以玉米及牧草种植、奶牛养殖、乳制品制造为代表，企业数量呈逐年稳步增加趋势，截至2020年底，企业户数共计1 359户，比2015年的496户增长174%，年均增长22.3%。6年间，玉米及牧草种植业纳税人，由233户增加至705户，累计增长202.6%，年均增速为24.8%。奶牛养殖业纳税人，由250户增加至622户，累计增长148.8%，年均增速为20%。乳制品制造业纳税人，由13户增加至32户，累计增长146.2%，年均增速为19.7%。3个行业年均增速均接近或超过20%，可见近年来奶业在巴彦淖尔市呈蓬勃发展的趋势。

1.2 销售收入逐年增长，生产经营情况总体向好

2015年～2020年，奶产业总体销售收入由62.8亿元增加至114.2亿元，增长81.7%，年均增速为12.7%，年均增速高于同期GDP增速，生产经营状况总体较好。占奶产业销售收入3%的玉米及牧草种植企业销售收入由3 214万元增加至3.58亿元，累计增长1 014.3%，年均增速62%，是三行业中增速最快的；占奶行业整体收入35%的奶牛养殖业发展态势良好，6年间销售收入一直呈增长态势，由24.61亿元增加至41.68亿元，累计增长69.3%，年均增速为11.1%；作为产业链终端的乳制品制造业销售收入约占奶行业整体收入的62%，销售收入由37.93亿元增加至68.97亿元，累计增长81.8%，年均增速达12.7%。

1.3 不同行业间税收收入不均衡，税收年贡献率逐年降低

2015年～2020年，奶产业累计上缴税收3.52亿元，税收年贡献率逐年降低，2015年为1.02%，到2020年则降为0.57%。对全市税收的年均贡献率约为0.51%。玉米及牧草种植业作为奶产业源头，产品为玉米牧草等免税初级农产品，六年间累计上缴税收474万元，占奶产业总税收的1.4%；奶牛养殖业6年间完成税收5 491万元，占奶产业总税收的15.6%；乳制品制造业作为奶产业的终端及主要税收来源，6年间完成税收29 261万元，占整个奶产业税收的83%。2017年，随着企业生产工艺升级、生产成本增加以及生产规模扩大，固定资产投入后抵扣税额增加，企业利润逐步下降，加之减税降费力度不断加大，导致税收逐年下降，2020年企业进项税金逐步抵顶完毕，税收涵养期基本结束，税收又呈现增长态势。

1.4 税收减免力度大，税收负担大幅减轻

2015年～2020年，奶产业累计减免税款近25亿元，减税额是纳税额的7倍。奶产业总体税负由2015年的1.02%降低至2020年的0.57%，总体处于非常低的状态。分行业看，玉米及牧草种植业六年间平均税负为1.36%，奶牛养殖业六年间平均税负为0.28%，乳制品制造业六年间平均税负为1.14%，但总体上看3个行业税负整体呈现逐年下降态势。可以看出，国家在扶持奶产业上，颁布了很多税收优惠及减免政策，且力度非常大，这极大地促进了全市奶产业的发展，大幅度降低了企业的税负，使企业充分享受到税收红利，从而将更多资金放在科研及提升产能、升级产品上。

2 巴彦淖尔市奶业发展存在的问题和不足

2.1 从奶产业本身看，创新机制不足，适应市场能力还需加强

牧草种植方面，种植结构不合理，牧草种植面积及比例较小。按照巴彦淖尔市养殖业发展规划，到2022年全市牲畜饲养量将达到2 500万头(只)左右，饲草需求量625万t左右。目前，全市优质饲草产量不足需求量的30%，且以传统粗放型种植为主，科学种植意识和技术都有待提升，远远不能满足饲养需求。随着养殖业由数量增长向高质量发展转型，对营养价值高的专用饲草需求将逐步增加。奶牛养殖方面，截至2019年底全市有牧场77处，但除圣牧高科有机牧场以及正开工建设的杭锦后旗10万头奶牛生态乳业园区外，其他大多是以合作社方式养殖，饲草料配置、环境卫生防疫、良种培育等方面都有很大提升空间，奶牛养殖标准化、规模化程度仍然较低；另外，龙头企业反哺奶农的力度不够，对原奶的定价制度不明确，缺乏透明合理的价格机制，生鲜乳定价权及质量认定标准几乎完全掌握在乳制品加工企业中，奶农缺乏定价话语权，导致乳企与奶农联合利益关系脆弱，影响奶产业的统筹协调发展。乳制品制造方面，蒙牛乳业(磴口巴彦高勒)有限责任公司、内蒙古蒙牛圣牧高科奶业有限公司以及巴彦淖尔伊利乳业有限责任公司，3家公司均为全区知名乳企伊利和蒙牛下设的分公司，销售额占全市乳制品业的99.8%，品牌影响力强。但相对于其他分公司，产品结构较为单一，创新能力不足，大多都以液态奶生产为主，基本上为初加工产品，奶类深加工制品比例很小，产品附加值较低。

2.2 从政府扶持上看，战略推进较慢，财政引导和扶持力度不足

近两年，国家和自治区相继出台了多部支持奶业振兴发展的文件，巴彦淖尔市同步制定出台了《奶业振兴实施方案》，列出时间表、任务书、责任清单，挂图作战，为全市奶业振兴注入了强大的动力。但由于巴彦淖尔经济总量小，财政收支矛盾突出，“三保”压力较大，势必会影响对奶产业的资金投入和扶持力度，与奶业资金扶持力度大的地区相比处于劣势。尤其是旗县层面创新发展动力不足、产业结构不优、企业主体实力不强、有效投资接续不足等问题更为突出，导致旗县级财政收支情况更为紧张，一些奶产业扶持资金不能按时到位，影响企业发展。另外，部分牧场资金周转困难，缺少有效的抵押资产，无法取得贷款，有的即使取得了有限贷款，也是额度少、期限短、利息高，给企业带来了较大的资金压力，严重制约企业的发展。

2.3 从税收政策上看，优惠涉及面窄，税收优惠政策缺乏系统性

一直以来，国家都非常重视奶产业发展，对国内乳品生产、加工等相关链条都给予了各种税收优惠政策。但税收优惠政策缺乏系统性，优惠力度偏小。我国对乳业的税收优惠政策主要以养殖业及农产品生产和初加工环节等方面为主，缺乏对投资环节的鼓励支持，且优惠税种范围狭窄，凸显不出税收优惠政策对我国乳业的扶持力度。最后，税收优惠政策产生一些套取国家补助的皮包养殖专业合作社，通过关联交易等行为转移企业利润，从而规避税收，这不仅造成了国家整体税收流失，还扰乱了市场正常运行。

3 促进巴彦淖尔市奶业振兴发展的对策建议

3.1 政府部门要加大扶持，营造奶业发展良好“外环境”

2019年以来，巴彦淖尔市根据未来奶业发展规划制定出台了《奶业振兴实施方案》，计划用3年～5年的时间实现优质牧草种植20万hm2，牧场达到近120处，奶牛存栏40万头，年产鲜奶200万t以上，规模类乳品企业达到10家。要实现这样的规划目标，需要综合施策，精准发力。从财政角度来讲，奶牛产业是一项高投入、高产出的长效发展项目，是资金密集型产业，从奶牛养殖户、奶牛养殖企业到原料鲜奶的贮运、加工等全产业链都需要投入大量资金。疫情期间，企业为维持奶源投入大量资金稳定牧场，短期内企业经营压力增大，后续也存在一定的资金链风险。为帮助奶业企业缓解资金压力，建议由政府牵头设立奶业发展基金，适时出台临时性奶品目标价格补贴政策、机械采购补贴，鼓励金融机构对中小牧场给予农业贷款倾斜，从根本上解决制约奶牛产业发展的融资难融资贵问题。聚焦“天赋河套”品牌建设，推动乳品企业技改升级，发挥龙头企业技术优势，打造当地品牌奶业，探索出一条生态优先、绿色发展的现代化奶业振兴之路。

3.2 税务部门要完善税收政策，当好奶业发展“助推器”

当前，“种好草、养好牛、卖好奶”已成为巴彦淖尔市推动高质量发展重要的经济产业、发展现代农牧业的有力抓手。目前对促进奶牛产业发展的税收政策欠缺系统性和整体性，所以要从整体上进行制度架构和设计，从细节上进行补充和完善，形成完整的税收政策优惠目录，以促进奶产业的全面持续发展。将饲草种植、奶牛养殖、奶类初加工等纳入其中，目录范围内产品享受增值税和企业所得税、个人所得税减免优惠，同时推动以降低全链条税负为目标，将增值税减免改为“即征即退”，或允许生产企业根据采购商品或服务计算抵扣进项税。还可制定鼓励精深加工的优惠政策，如鲜奶精深加工的各种奶制品：酸奶、奶酪、奶油等。

3.3 企业主体须自我革新，增强奶业发展“内动力”

从财税政策和金融服务出发，鼓励企业加大研发投入，提升自主创新能力，建立以企业为创新主体、市场为目标导向、产学研多方结合的技术创新体系，优化企业提高核心竞争力的发展路径。探索模式创新，鼓励企业积极争取承担国家及地方重大科技项目，聚力产业链终端，推动建设最先进的高端有机智能乳品加工厂；加快培育开发民族特色奶食品，扶持中小企业走“专精特新”发展道路。加强企业与科研机构和高等院校合作，鼓励高校面向企业开放共享科技资源，科研人员带技术和产品走进企业开展多元化创新创业服务。同时，企业应投入资金鼓励奶业从业人员主动参加职业技能培训，提升畜牧业、奶牛饲养和奶制品加工等专业知识和专业技能。加强企业研发条件和人才队伍建设，在全市具备条件的企业建立重点实验室、工程中心等基地，引进高层次人才，实现奶产业的科技振兴、技术振兴。