构建与城镇化相适应的兵团社区治理体系

柯 伟

(新疆生产建设兵团党委党校，新疆 五家渠 831300)

城镇化、新型工业化、农业现代化和信息化是兵团体制与我国社会主义市场经济体制接轨的根本途径，也是兵团实现现代化、全面建成小康社会和实现中国梦的必然选择。社区是兵团屯垦戍边事业的社会基础，社区治理体系是兵团社会治理体系的重要组成部分，是提高兵团各级干部社会治理水平的前提。兵团城镇化的快速推进，对健全和完善兵团社区治理体系提出了新的更高的要求，建立与兵团城镇化相适应的社区治理体系，是创新兵团社会治理体制的基本目标和有效途径，也是推进兵团社会治理体系和治理能力现代化的一项重要任务。

从兵团城镇化发展起步较晚、起点较高、速度加快、力度加强、成效显著的阶段性特征出发，结合兵团党政军企合一体制，以及兵团基层政权建设特点，当前和今后一个时期，构建兵团社区治理体系可以考虑从以下方面进行突破：建立兵团社区治理的基本保障体系、建立兵团社区治理的制度运行体系、 建立兵团社区治理的结构功能体系、建立兵团社区治理的方式方法体系、建立兵团社区治理的风险防范体系，从而为兵团治理体系和治理能力的现代化筑牢坚实的社会根基，为兵团更好地发挥维稳戍边作用打下良好基础。

1 构建与兵团城镇化相适应的社区治理基本保障体系

基于城镇化的兵团社区治理需要基本的保障体系为支撑，这一体系解决的是兵团社区的物质载体和基本发展问题，主要包括兵团社区治理的物质保障体系、组织保障体系和价值保障体系。

物质保障体系为兵团社区治理提供基本的经费支持、社区办公场所和社区活动场所，确保兵团不同类型社区能够维持正常的公共秩序和保持优美整洁的生活环境，为社区治理提供有形的物质实体。长期以来，兵团社区硬件服务投入少、基础设施条件滞后。近年来，兵团党政着力推进社区建设，在国家的支持下，在对口援建省市的帮助下，兵团、各师团共投入1.8亿元，建设65个社区综合服务中心(站)、7个社区居家养老服务站，使兵团新增社区工作和公益性服务用房面积有了较快增长。兵团党委将团场社区建设项目纳入为职工群众办“十件实事”的“民生工程”中，投入5 760万元，建设团场社区服务中心31个。同时，各师团、企业又通过划拨、租借、整合资源等有效办法，将各类服务资源整合到社区，基本形成了多层次、广覆盖的社区服务网络，基本改变了社区居委会无办公用房、居民活动无场地的落后面貌。目前，兵团872个社区工作和公益性服务用房面积达到了10.3万m2，平均每个社区118m2，与“十一五”末期(2010年)相比，社区数增加了180个，社区工作和公益性服务用房面积增加了5.5万m2，平均每个社区增加了48m2。

组织保障体系为兵团社区治理提供组织资源和人力支持。目前，兵团在兵师团都已成立专门机构、配备了专职干部，同时建立了社区专职工作者、社区兼职工作者和社区志愿者三支队伍。2004年，兵团成立了兵、师、团三级社区建设指导委员会及其办公室，下达了319个编制，切实加强了对兵团社区建设的组织领导。近年来，兵团社区通过公开招聘、民主选举、组织调任等多种途径，配备了社区居委会专职工作人员3 611人，聘用兼职人员2 064人，全兵团已成立各类志愿者组织2 201个，志愿者超过7万人①。

价值保障体系是兵团社区治理的观念层面，社会主义核心价值观和兵团精神是兵团社区治理的根本宗旨，兵团社区治理要以社会主义先进文化为引领，全面推进社会主义主流文化和兵团文化进社区。在社区治理中，坚持倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观。以社区各民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”为主题，努力构建以平等、团结、互助、和谐为特征的民族关系。大力弘扬以“热爱祖国、无私奉献、艰苦创业、开拓进取”为主要内涵的兵团精神，不断强化兵团屯垦戍边的核心价值观与精神动力。

2 构建与兵团城镇化相适应的社区治理制度运行体系

制度建设是完善兵团社区治理体系的重要内容。自2004年以来，兵团相继制定出台了《关于推进兵团社区建设的意见》《关于加强兵团屯垦戍边新型团场社区建设的意见》《兵团社区管理办法》《加强和改进兵团社区党的建设工作的意见》《兵团社区居民委员会换届选举的指导意见》等多部重要政策文件，为兵团社区治理与发展提供了强有力的政策支持。经过10多年的发展，兵团社区形成了党政领导、民政牵头、部门协作、社会参与、制度保障的社区服务与管理工作体制和运行机制，为兵团更好地发挥自身作用打下了良好的基础。

在兵团城镇化快速推进的过程中，大量的流动人口进入城镇，其中多数人都生活在社区。流动人口的进入，一方面为兵团城镇经济社会发展提供劳动力，另一方面也形成了部分团场和建制镇外来流动人口多于本地常住人口的“人口倒挂”现象，给兵团社会稳定带来压力。从加强流动人口和出租房屋管理的角度来看，需要在合理引导和加强监管方面建立与兵团城镇化相适应的制度。

在兵团社区治理的运行过程中，通常强调的“权随责转、费随事走”的基本规则，由于兵团与地方管辖区域和行政体制的分割而难以实现，往往形成治理的真空地带。在管理体制方面，由于兵团长期以来以党委和行政主导社会治理，导致体制外民间社会组织难以与工会、共青团、妇联、残联等体制内群众组织享有同等的公共资源，进而造成兵团社区民间组织发育迟缓、活力不足。建立健全兵团与地方相融合的社区治理体制机制，适度发展兵团社会组织成为当务之急。

3 构建与兵团城镇化相适应的社区治理结构功能体系

目前，兵团已建社区居委会872个，其中城市社区112个，师直师部社区43个，企业社区60个，团场城镇社区340个，连队社区306个(社区居委会在连队挂牌子)，农村社区11个(兵团29个村中11个开展了农村社区的试点)，服务与管理居民超过219万人，覆盖居民占兵团总人口的84%(比“十一五”末增加了36%)。

兵团社区治理的结构决定了兵团社区治理的功能，兵团社区治理的功能又为形成新的兵团社区治理结构提供内在动力。近年来，兵团社区的权力结构、阶层结构、民族结构、文化结构等都发生了显著的变化，对兵团社区的基本功能带来了深刻的影响。其中比较突出的现象就是兵团多民族聚居社区的逐步形成和发展，并改变了兵团社区以往比较单一的居住格局，客观上要求加强社区民族工作。

兵团社区具有维稳戍边的政治功能、基本公共服务功能、社会事务管理功能、区域文化传承功能和社区居民自治功能，这些基本功能是兵团社区显著的特点。兵团社区的基本功能依赖于兵团社区的治理结构。在计划经济时期，兵团形成了单一的以单位制度为主要内容的总体性社会结构，在国家和地方帮助下，保持了兵团长期的稳定。进入建立社会主义市场经济体制时期，市场因素的引入改变了兵团党政主导型的单中心治理模式开始向一主多辅(以党委为核心，行政或政府、企事业单位、社会组织和社区居民为中心)的多中心治理模式转变。只有建立起社区治理中各主体之间良好的伙伴关系，才能形成新的社区治理权力运行结构、利益分配结构、阶层融合结构和文化交往结构。

4 构建与兵团城镇化相适应的社区治理方式方法体系

在多年的社区治理实践中，兵团各级党政积极探索特殊体制下多样化的社区服务的方式方法。如在城市建立了规范的“街居制”，在团场城镇建立了“社区指导办—居委会”服务管理形式，在连队探索“连队与社区居委会合二为一、连队领导与社区领导双向交叉任职”的模式，在师部师直以“社区服务管理中心—社区工作站”为主要形式，在企业开展“行政领导下的社区居委会或社区服务管理中心”的建设，在农村推行“村居制+社区公共服务工作站”的发展模式。兵团社区治理模式的多样化，健全兵团社区治理的方式方法。

在社会治理中，强调党委政府、企事业单位、社会组织、民间团体和社区居民的合作治理，强调不同社会治理主体之间的伙伴关系，以往党政主导的全能型社会管理模式受到相当大的冲击。职工队伍来源的多样化、兵团与地方的交流交往交融、大量流动人口进入兵团城镇，使得兵团社区治理方式和治理方法面临不断创新的新形势，以适应兵团快速城镇化对社区治理体系提出的新要求。

兵团以往的社会治理，以自上而下的命令式和行政手段为主，强调下级服从上级、强调统一思想统一行动，因此基层社会治理选择的空间并不大，由此也造成上级制定的一些政策由于基层情况千差万别而难以执行或执行不到位的现象。单位制度的演进和全能型管理模式的变迁，使得兵团社区治理方式方法的多样性、人性化成为不可逆转的趋势。在今后的社区治理中，需要更多地运用社会的、法治的、心理的手段，采用协商、民主、共同合作、理性妥协的方式，以建构兵团各级领导干部与广大职工尤其是社区居民之间良好的干群关系。

5 构建与兵团城镇化相适应的社区治理风险预警体系

对社会突发事件、群体事件和暴力事件的治理，是兵团维护新疆稳定的重要内容，当前的应急管理是对事件本身的治理，是一种事后治理。形势的发展要求关口前移，把对社会风险的防范作为应急管理的关键因素。因此，建立与兵团城镇化相适应的社会风险预警体系，最大限度地降低社会紧急事件对社会的危害，显得尤为重要。

近年来，一些地方在大型项目前期论证、大型社会活动举办之前都开始进行社会稳定风险评估，与环境影响评价一样，“风评”成为与“环评”同等重要的热点进入公众视野。社会稳定风险评估机制的引入为兵团社区治理风险预警体系的建立提供了很好的注脚，也是兵团不断创新社会治理体制、提高社会治理水平的必然选择。

构建与兵团城镇化相适应的社区治理风险预警体系，至少涵盖以下方面：①社会治理风险监测体系；②社会治理风险告知体系；③社会治理风险阻隔体系。为此，要充分发挥兵团各级广播电台、电视台、报社、杂志社、各类公共网络等新闻传媒的作用，实时关注现实社会和虚拟社区中的社会动态，提高对社会舆论的监测能力，牢牢把握新闻传播主动权，加强兵团干部群众媒介素养教育，建立社区居民与兵团基层领导干部的良性沟通机制。对兵团社会中的热点难点问题和有风险倾向的苗头问题，要及时通过特定的传播渠道告知公众，以免引起不必要的社会恐慌。在社会风险向社会突发事件转变的重大关口，要及时启动社会风险应急管理机制，尽可能把风险控制在影响最弱、危害最轻、波及范围最小的限度内，维护兵团社区稳定。

加快兵团设市建镇进程，从传统社会转型为现代社会、从农业文明转型为工商文明、从屯垦戍边转型为建城戍边，全力推进兵团城镇化、新型工业化、农业现代化和信息化建设，是2010年中央新疆工作座谈会以来，兵团党委确定的兵团在新的历史时期的重大发展目标，也是兵团维护新疆稳定和实现长治久安的战略选择，兵团的城镇化已经以不可逆转的方式不断推进，决定了兵团社区治理体系今后的发展方向，兵团的城镇化需要兵团社区治理体系以社会化的力量参与其中，兵团社区治理体系同样需要城镇化提供转型的内在动力。

兵团社会治理体制的创新和社会治理能力的提升，需要走出以往政权机关不健全、政府职能不完备、政策执行不到位的体制困境。从更广泛的意义上而言，兵团社区治理体系既要适应城镇化快速发展带来的经济结构、社会结构、利益结构尤其是阶层结构的变化，也要适应维稳戍边新形势下社区居民日益增长的精神文化需求和社区自治主体性的合理诉求。兵团的体制决定了兵团社区治理体系的基本内涵，也是兵团社区治理能力的基础，只有不断健全和完善与兵团城镇化发展阶段相适应的社区治理体系，才能全面深化社会领域改革，创新兵团社会治理体制，切实提高兵团各级党政的社区治理能力。

[注 释]

① 文中引用的兵团社区建设基本情况的数据和资料，均来源于兵团民政局网站，由兵团民政局政权处发布，兵团民政局办公室编辑，发布时间为2013年4月16日。