检察建议制度的发展路径探析——以提升“检察建议刚性”为核心点

刘亦峰，冯 琪

(四川大学，四川 成都 610000)

引 言

党的十九届四中全会明确要求加强对法律实施的监督。法律的生命力在于严格执行和全面遵守，检察机关作为宪法确定的法律监督机关，通过检察建议督促有关部门依法履职，推动相关单位和企业堵漏建制，促进行政执法机关严格监管执法，是人民检察院依法履行法律监督职责、参与社会治理、维护司法公正、促进依法行政、预防和减少违法犯罪、保护国家利益和社会公共利益、维护个人和组织合法权益、保障法律统一正确实施的重要方式。依据《人民检察院检察建议工作规定》(以下简称《检察建议规定》)第2条，检察建议是检察机关履行法律监督职能、参与社会治理的重要手段。从检察建议的类型上看，主要可以分为再审检察建议、公益诉讼检察建议、纠正违法检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议。前两类检察建议因依附于诉讼程序，拥有较为完善的刚性督促措施；纠正违法检察建议、社会治理检察建议则存在配套督促措施不足的问题，实践中监督对象不配合、不履行检察建议内容的情况时有发生，导致检察建议“刚性不足”，难以切实有效发挥法律所赋予的监督、参与社会治理的作用，亟需必要的程序手段加以弥补。本文以此类检察建议的刚性提升路径为论述核心点，考察实务之现状，对当前检察建议制度存在的问题进行重点分析，旨在探索合理有效的解决方案。

一、检察建议制度的历史渊源与现实需求

(一)检察建议的历史沿革

检察建议制度自创立起便被赋予了重要的法律监督功能。20世纪50年代，源于司法实践的检察建议随着一般监督制度的确立被广泛应用，以维护国家法律统一正确实施[1]。1954年最高检下发的《关于各地人民检察院试行一般监督制度的情况和意见》正式将检察建议列为人民检察院行使法律监督权的重要方式，并明确规定将建议书作为检察机关纠正和预防违法的形式之一[2]。20世纪90年代后，检察建议适用范围逐步扩大至刑事申诉、民事行政申诉领域，成为抗诉的一种替代方式，以履行检察机关法律监督职能；20世纪80年代至21世纪初，检察建议逐步凸显社会治理与预防犯罪功能价值。在1991年发布的《最高人民检察院关于贯彻落实中共中央、国务院及全国人大常委会〈关于加强社会治安综合治理的决定〉的通知》中，最高检明确指出，“检察院参加社治安综合治理，需抓好检察建议，尤其是办理职务犯罪案件”。同时，检察建议广泛应用于玩忽职守、重大责任事故、卖淫嫖娼、拐卖绑架妇女儿童、涉税、金融证券等案件办理中，发挥了完善社会治理与预防违法犯罪之功能。1996年最高检《检察工作“九五”计划和2010年远景目标纲要》指出，要“积极开展预防犯罪和社会治安综合治理工作，发挥检察建议的作用，推动有关部门堵塞漏洞，加强管理，健全监督约束机制。不断探索预防犯罪的新途径”。

回溯历史可知，检察建议依附于法律监督职能与社会综合治理职能。作为检察机关在法律监督实践中摸索、创造出来的一项重要的法律监督方式，检察建议从最初的参与社会治安综合治理措施，逐步发展到具备纠正违法、启动再审功能和作为行政公益诉讼的前置程序。检察建议承载了检察机关提升监督质效、参与社会综合治理等期盼，在法治社会建设中发挥着越来越重要的作用，提升检察建议刚性以强化检察监督职能的呼声越来越高。

(二)提升检察建议“刚性”之现实需求分析

“刚性”可以解释为 “坚硬不易变化的或不能通融的”，与“柔性”相对。但“刚性”并不等于“强制性”。张军检察长认为：“检察建议质量提高，被建议方提不出异议，就是做成刚性；通过协调、落实，达到了监督目的，就是做到刚性”。即建议的方式虽略显柔性，但应达到“刚性监督”的效果。比如一份事实清晰、于法有据、言之有理的再审检察建议，亦能达到与抗诉相当的法律效果，使再审程序得以启动。所以，“刚性”更多地体现在检察建议的效力上，以相对柔性的方式尽可能达到“刚性监督”所能产生的效果。笔者认为，“刚性”应理解为博采众长优化建议内容，提升质量；以案件化办理方式，规范收集证据以查明事实；构建科学完备的流程，规范制发检察建议，完善异议申辩机制，加强回访督促。尤其需要注意的是，应着重提升法律监督职能型检察建议的刚性，而对于社会治理型检察建议则不宜一味强调刚性。再审检察建议、纠正违法检察建议与公益诉讼检察建议紧密依托检察机关的法律监督职能，具有公权力属性，且有较坚实的法律依据以及保障手段；社会治理型检察建议则属于检察机关履行综合治理职能之范畴，服务于优化社会治理和预防犯罪，具有权利属性[3]。显然，法律监督职能型检察建议相较于社会治理型检察建议，具有较多的后备手段与保障措施，但整体而言二者均没有强制性，较为依赖于被建议单位的协商配合。

同时，检察建议的柔性有其自身独特优势，如灵活便捷、效率高、成本低，减少对抗更易实现合作共赢。对检察机关整个法律监督体系而言，检察建议与抗诉、纠正违法通知、检察意见等刚性或相对刚性的监督形式相得益彰，形成检察监督能进能退、能伸能缩、刚柔并济、张弛有度的新局面[4]。提升检察建议刚性与完善检察建议制度符合全面推进依法治国之战略部署，符合建设法治政府之潮流。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中，阐述了探索建立检察机关提起公益诉讼制度，检察机关督促行政机关纠正违法行使职权行为或者不行使职权行为的重要性，而检察建议正是检察机关依法履行监督职能的主要方式之一。其次，提升检察建议的刚性，能够能更好地履行法律监督职能、扩大监督效果。检察机关在办理案件过程中对类案、要案注重总结，并对执法、司法、审判中的不正当行为提出检察建议，可以达到“办理一案，辐射一片”之效果。复次，提升检察建议的刚性，有利于优化社会治理，实现法律监督者与被监督者的共赢。检察建议能够促使相关单位引起重视并及早解决倾向性、苗头性问题，消除潜在隐患，体现了“治于未病”的社会治理智慧[5]。最后，提升检察建议的刚性，有利于更好地保护国家、集体利益及广大人民群众的利益。尤其是在公益诉讼诉前程序中，检察建议围绕生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英雄烈士权益保护等领域提出，可以提高行政机关自我纠错、主动履职的自觉性，平衡检察权、审判权以及行政权之间的关系，有效保护绿水青山、保护民众切身利益，维护国家利益与社会公众利益不受侵害。

二、检察建议在司法实务运行中存在的问题

依据2018年数据，全国各地检察机关共提出检察建议252966件，相关单位已采纳208438件，采纳率82.40%[6]。2019年1月至2020年6月，全国检察机关共制发检察建议277482份，已收到回复192939份，占比69.53%；已收到的回复中采纳检察建议的186544份，采纳率为96.69%[7]；另有10754份虽未按期回复，但经督查，被建议单位在实际工作中已采纳检察建议[8]。2018年以来最高检发出的4份检察建议以及入选2019年度全国社会治理类优秀检察建议的12份检察建议，为做好检察建议工作提供了示范引领。就内容而言，上述建议的共性在于能够精准抓住所涉关键问题的症结，并能提出于法有据、切实可行的解决建议与方案。不可否认，检察建议在服务党和国家大局、规范司法行为、提升执法文明度与社会治理水平、保障民生福祉等方面发挥了重要作用，但在实务运行中，检察建议的回复率、采纳率依然存在上升空间，检察建议的质量仍有提升空间。

(一)检察建议书的内容质量不高

调研发现，实践中检察建议书主要包括情况介绍、违法现象分析以及对策建议部分，建议内容存在泛泛而谈、虚化、对策可行性低、针对性不强等问题。具体而言，可以分为以下两个方面：

第一，发现问题的敏锐度不够，针对性不强。实践中有些检察机关存在为应付内部考核片面追求检察建议的数量、忽视质效，对问题不加甄别地制发检察建议，无视大问题、猛揪小问题的本末倒置现象。笔者在12309中国检察网上以“检察建议”“垃圾”为关键词进行检索，发现针对垃圾处理问题全国各地检察机关在一年内(2019年10月-2020年10月)共发出148份检察建议。检察院重视人民生活环境、守护绿水青山的积极性值得肯定，但案例中某县人民检察院就垃圾问题以辖区内下辖各镇人民政府、各街道办事处、农业农村局、县住房和城乡建设局为对象一共制发了11份检察建议，未免过于草率。垃圾处理问题易显现检察建议成效，且针对辖区内各单位分别制发检察建议从数据上看成果满满，但仅仅抓住垃圾处理问题制发建议，在一定程度上表明了检察机关视野狭窄、查找问题敏锐度不够的弱点，同时存在片面追求数量、虚刷考核指标之嫌。

第二，检察建议依据不足，专业度、中肯度、可行性不够。在部分专业领域，检察官不可避免地被认为是“外行人”，所提建议可能脱离实际、想要达到的目标过于高远，导致检察建议成为难以落实的一纸空谈，甚至引发诉讼。例如某区检察院针对固体危险废物堆放问题向区环保局制发检察建议，建议内容为“环保局及时按规定处理涉案废油渣”。该建议内容看似符合规定，但由于内容笼统含混、依据不明，导致双方对于该建议内容存在理解上的分歧：环保局依据《固体废物污染环境防治法》第55条，委托并积极督促具有处理危险固体废物资质的某民营公司处理危险固体废物；检察机关认为“环保局应亲自处理固体废物”，并在后续以“环保局未充分履责”为由提起公益诉讼，暴露了检察机关对环保领域问题建议的不专业及对《固体废物污染环境防治法》的错误解读。

(二)检察机关制发检察建议固守“办事”思维

长期以来，检察机关实际上以行政化的方式行使法律监督权尤其是侦查监督权，以“办事”而不是“办案”的方式来办理法律监督业务，从而造成检察机关在法律监督事项上行权方式的行政化[9]，带来以下问题或弊端：

其一，检察建议线索多头受理，部门移送不畅。检察机关大部分内设部门具有法律监督职能，便于在日常办案中发现监督线索及接受人民群众的举报，但也导致了线索多头受理，容易出现遗漏监督线索或重复监督的情况。

其二，检察建议制发规范性有待提高。在推行重大监督事项案件化办理的过程中，对监督案件办理案卷化及流程程序化贯彻较好，主要原因在于2019《检察建议规定》对检察建议的文书制作做了明确要求。但是，实践中办理监督案件时对调查结果的证据化、宣告仪式化则有所不足，易导致检察建议证据不充分、说理不清晰，书面送达方式也会减损检察建议的权威性与公开性。

其三，以“办事”思维制发检察建议，无法彰显法律监督的制裁性和权威性，减损检察机关法律监督的刚性和执行力943。尤其是对天生刚性不足的检察建议而言，不经调查取证、核实程序，不遵守程序规定、不注重证据收集运用，就会导致建议提出具有随意性，对检察监督的权威性和公正性造成损害。

(三)部分被建议单位配合度较低，导致检察建议约束力不强

实践中，有时会出现被建议对象对检察机关提出的检察建议不回复、不理睬或拒不整改、整改不到位的尴尬现象。由于检察建议自身刚性不足，加之被建议单位的排斥、忽略，导致检察建议难以产生实效。具体体现为以下几个方面：

第一，对检察建议法律依据的认识存在误区。有观点认为，《人民检察院组织法》第21条仅适用于检察院内部而不适用于其他国家机关，且该条文并未规定违反配合义务的法律后果，出现不配合、不落实现象也难以追究法律责任。部分被建议单位以此为由，对检察建议不重视、不配合、不整改。

第二，实践中部分被建议单位对“配合义务”的理解有偏差，认为“配合义务”仅限于形式性回复，只需在形式上按时回复是否收到与遵照整改，对于是否真正落实整改以及整改成效则不予重视。

第三，检察机关后续监督、参与不够。检察建议本身并无强制性，依赖于被建议单位的配合。检察机关受制于案多人少及办案压力沉重的现状，在后续回访、督促落实上力有不逮；被建议单位考虑被追责会影响政绩，整改难度大、成本高等现实因素，往往怠于整改或敷衍了事。

检察建议虽然被明确定位为检察机关行使法律监督职责的方式，但是其本身并无强制力，检察机关主要采取引导、协调、沟通、督促等柔性手段，落实程度依赖于被建议单位的配合程度以及人大、党委、被建议单位的上级主管机关的重视程度。《检察建议规定》虽细化了检察建议的工作机制、制发程序，但并未明确规定不落实检察建议的法律后果，也未规定强制性的执行程序加以保障。同时，《检察建议规定》作为检察院内部的工作规定，效力层级较低，对于提升检察建议刚性、推动检察建议落实作用有限。

总体来看，作为检察机关履行法律监督职责的重要方式，检察建议在规范执法司法、促进社会治理、保障国家利益于公共利益等方面成绩斐然，实务界、理论界遂出现“把检察建议做实”“检察建议要做成刚性做到刚性”“提升检察建议刚性”的热切呼唤。目前，检察建议性质偏向于柔性监督，提升刚性似乎与其根本属性存在矛盾，实则不然，检察监督仍具有软监督属性，提升刚性不过是在提高检察建议质量的基础上推动其落实而已[10]。提升刚性不能简单等同于强制性。提升刚性要求检察机关忠实于法律监督职能，从提升检察建议的质量入手，规范检察建议的制发流程，注重听取被建议单位的意见与异议，加强与被建议单位的沟通，从而保证检察建议的质量刚、程序正、合法规、重民主；加大对检察建议落实的督促力度，从而规范执法行为，促进司法公正，提升社会治理水平。

三、提升检察建议刚性之路径探讨

提升检察建议的刚性是法治社会的必然要求，也是基于现实的可行之策。检察建议柔中带刚，柔能以法服人，灵活处之；刚能掷地有声，督促落实。当然，在提升检察建议的刚性的同时，亦需要遵崇法律监督的谦抑性、民主性、中立性、有限性特点，防止检察建议的泛化和法律监督权的膨胀与滥用。

(一)转变工作思维，探索检察建议“案件化”工作模式

以检察建议为抓手，将检察监督的整体触角前伸，构建事前检察监督制度，防患于未然、止损于诉前，有利于拓宽违法线索获取渠道及降低获取成本，实现精准监督、及时监督；有利于提升检察监督的质效，推动检察建议的落实，提升法治化水平，优化社会治理。以往检察监督多以事后监督、静态监督为主，审判监督主要是对生效的法律文书、侵害公共利益的调解书提出抗诉，对审判过程中的违法审判行为则监督较少；对侦查行为的监督主要依靠案卷，由于案卷存在选择性记载、选择性移送等现象，事后监督不利于发现线索及调查取证，造成对违法侦查行为监督制约不充分、对权利保护不及时。长期以来，检察监督规则相对笼统薄弱，以“办事模式”办理检察监督案件存在一定的随意性、混乱性现象，造成检察监督权运行不畅，监督难以产生实效。鉴于此，近几年最高检着力推动重大监督事项案件化办理模式，做实、做好检察监督工作，构建“检察建议”案件化工作模式：在形式上，健全程序规范，明晰线索受理、立案、调查核实、审查决定、制发、督促、结案归档等环节，探索检察建议内部管理规范化；在实质上，完善证据规则，使调查结论有据可查，使检察建议做到于法有据、合情合理，把检察建议作为一种“独特的案件类型”办理，以“案件化”推动检察建议制度改革，以规范化的程序、精准化的内容推动检察建议工作的良性运行。

(二)着眼于不同办案阶段，确保具体工作流程规范化运转

1.线索受理阶段：提升监督线索的获取能力与研判能力

首先，进一步畅通检察机关获取监督线索渠道，提升线索获取能力，完善监督线索管理机制。目前，检察机关监督线索主要来源于内部履行职能中主动发现与外部汇入(受害人控告、申诉、举报、信访、其他机关移送)。提升诉讼监督的质量，应向前延伸检察监督触角，畅通现有的检察监督线索获取渠道，充分利用“两法衔接”等信息共享平台，借助媒体报道与舆论监督等手段，采用官方网站受理与线下受理相结合的方式，积极获取监督线索。构建监督线索规范管理机制。当前监督线索来源分散于检察机关各部门，未能形成统一的线索收集、管理的工作机制[11]，多头受理、线索分散，不利于类案风险的分析研判与跟踪反馈责任的落实。检察机关应积极履行监督职责，明确监督线索受理范围、确定线索受理主体，构建线索受理、分流/整合、调查核实、处理、跟踪督促、综合利用的一体化运行机制，有效提升线索利用率。

其次，把握检察建议的适用范围，有的放矢的寻找问题、分析线索。《检察建议规定》第5条明确了五种类型的检察建议，第8条到第11条明确了检察建议的适用范围。提升检察建议的刚性，需要精准把握检察建议的适用范围，在日常履职中注重寻找线索、发现问题、谨慎分析，筛选出有用线索并进行深挖细究，提高检察机关发现问题的敏锐度、精准度，从而提升检察建议的质量。检察机关办案人员应避免片面追求数量、对问题不加甄别滥发检察建议的错误做法；避免“猛揪小问题、无视大问题”，导致检察建议质量低下，折损检察建议的专业性与检察监督的权威性的不良习惯，对于司法领域、公益诉讼、社会治理中的顽疴痼疾更要做到敢提、会提、提好检察建议，以凸显检察建议的刚性，提升检察建议的质效。

最后，提高线索研判能力。对于某些专业领域违法线索的识别查找、分析研判，通过咨询相关专业人员，精准识别问题。检察官在履行职责过程中对与自身专业知识相关度高的线索较为敏锐、易于发现，如侦查机关的非法取证行为；对其他专业领域、新兴领域的问题敏感度则相对较弱，难以精准把握关键问题。为提升检察建议的质量，在涉及公益诉讼与社会治理领域的案件中，可以邀请相关专业人员参与线索研判，以便找准问题、对症下药，提升检察建议的精准度与可行性。

2.调查阶段：有效行使调查核实权，强化证据意识

司法改革进程中，国家机关工作人员贪污、贿赂、渎职、侵权案件的侦查职能转隶纪监委，检察机关缺乏刚性有力的调查手段。虽然《人民检察院组织法》第21条赋予检察机关调查核实权，但并未授予检察机关采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施的权力。调查核实权主要指通过调查取证、核实证据等方式，对相关违法情形进行审查，并就发现的问题提出纠正意见或移送相关部门进行处理。目前，由于法律对调查核实权的规定相对分散、笼统，且未规定保障措施，调查核实权的行使很大程度上依赖于被调查单位的配合，而被调查单位出于保护私益的目的往往不愿配合，导致检察机关行使调查核实权的能效大打折扣。如何促使有关单位配合检察机关进行有效调查，从而查明违法事实，对检察机关履行法律监督职责、落实检察建议至关重要。

其一，配备必要措施以保障调查核实权顺利行使。被监督对象不予配合，人民检察院可采取必要措施强制被监督对象履行配合调查义务。《人民检察院组织法》虽未明确规定必要措施的类型，但在法的解释上，可以将必要措施解释为“调查核实权”的一种附随效力，即为保障调查核实权顺利实施而采取的一种必要手段。必要措施虽非强制措施，但不可避免带有一定的物理强制力。如正在接受询问的被调查对象想强行离去，检察院办案人员可以采用一定的强制力予以制止，以保障询问得以顺利进行[12]；经风险评估可能发生妨碍调查行为的案件，应当允许司法警察协助调查，允许邀请当地公安机关、有关单位协助调查并保护办案人员的人身安全。

其二，人民检察院行使调查核实权需要注重策略与方式，必要时可以借助被监督单位及其上级主管机关的力量，以“借力打力”“权力转化”等方式强制义务主体履行配合调查义务[12]89。在具体案件的调查中，如果出现公安机关拒绝检察院调取、复制相关材料的情况，检察机关可与该公安机关的领导沟通，由其指令下属移送相关材料，履行配合义务；必要时，可请求上级检察院与该公安机关的上级主管机关沟通，指令下级公安机关履行配合调查义务。

其三，将配合人民检察院行使调查核实权纳入被监督单位的考核系统中。对于妨碍人民检察院调查核实工作的，可依据《人民检察院组织法》第48条之规定依法追究法律责任(1)《人民检察院组织法》第48条：“人民检察院采取必要措施，维护办案安全。对妨碍人民检察院依法行使职权的违法犯罪行为，依法追究法律责任”。。由于该条文内容过于笼统，是否(情节严重)构成违法犯罪尺度难以界定，具体适用有一定难度。实践中，将接受调查核实的义务纳入被监督单位的绩效考核更具有实操性。对于被监督单位工作人员拒不接受询问、拒不说明相关情况、拒不履行配合调查义务的，可采取扣发责任人奖金、给予纪律处分等内部惩戒措施；被监督单位属于国家公权力机关，应将接受调查核实的相关情况以及配合程度写入年度工作报告，向社会公开并接受人大质询。如此，有利于提升被监督单位的配合意识，接受检察监督；有利于检察机关依法行使调查核实权，顺利查明违法事实，履行监督职责。

3.建议书制发阶段：提升质量、规范形式

《检察建议规定》第7条、第16条分别规定了检察建议的形式要求与实质要求：形式要求指制发检察建议应当在统一业务应用系统中进行，以院名义统一编号、统一签发、全程留痕、全程监督；实质要求指检察建议书要阐明相关的事实和依据，提出的建议应当符合法律、法规及其他有关规定，明确具体、说理充分、论证严谨、语言简洁，具有操作性。同时，该《规定》要求人民检察院将检察建议的质量和效果纳入检察官履职绩效考核，说明提升检察建议的刚性重在提升检察建议质量、规范检察建议书格式、优化检察建议书内容，做到所载违法事实有据可查，所提建议合法合理可行。

首先，重视并提升检察建议书的质量。检察建议中所涉及的案件事实，应当是经过依法认定或调查核实的；所要消除的问题隐患及需要整改的违法情形应当详细列明；所提建议应当附有充分的法律依据与事实依据；对被建议对象的异议权、异议期限、回复期限等均应明确告知。把住检察建议的“质量关”，对于提升检察建议的“刚性”与被建议单位的接受度、配合度至关重要。

其次，针对个案的检察建议应注重具体可行，而对于类案问题、预防犯罪、社会治理等领域的检察建议则不能一味强调具体性。制度性的检察建议更能发挥“督促一案，影响一片”的作用。社会治理涉及方方面面，要求检察机关对于所有领域存在的问题都提出具体可行的治理良策并不现实，更多的是应当做好理性分析、诊断弊病，指出被建议单位存在的违法行为，提示现存管理漏洞，促进被建议单位进行自我审视，督促其履行职责，完善管理机制。

最后，提升检察建议的规范性、专业性、可行性。根据《检察建议规定》第17条规定，检察建议应当先报送本院负责法律政策研究的部门，对建议的必要性、合法性、说理性进行审核，再报请检察长审核，制发程序应当进一步规范化、流程化。由于检察官对某些专业领域的建议会受限于知识储备量与固有思维，应注重听取被建议单位的意见，必要时可召开听证会，邀请专家学者、行业精英、人大代表、政协委员、民意代表对检察建议的专业度与可行性进行评估，进一步优化检察建议的内容。

4.督促反馈阶段：提升被建议单位的配合度与加强督促

检察建议发挥作用的关键在落实，落实的关键在于确保检察建议做成刚性、做到刚性、取得实效[10]。提升检察建议刚性的着力点，在于提高检察建议质量，规范制发程序，提高被监督对象的配合度。

首先，以宣告送达为常态，构建检察建议文书公开机制，将被建议单位的回复情况与整改情况纳入公开范围，以公开促整改。提升检察建议的透明度，定期公示检察建议内容及其进展情况，包括相关单位的调查配合度、建议接纳度、建议实现度等。其一，检察机关应尽可能现场宣告送达检察建议。《检察建议规定》第18条规定，现场宣告送达需被建议单位同意，在一定程度上限制了宣告送达的使用。宣告送达可以“面对面摆事实、晰法理、提建议、听异议”，有利于增强检察建议的仪式感、透明度及权威性，提升被建议单位的配合度。其二，在检察院官方网站或12309中国检察网公开检察建议书全文，并在文末附被建议单位的回复情况及函件、整改情况、结案情况。实践中，对于检察建议文书是否公开、公开多少做法不一。笔者查阅12309中国检察网发现，检察建议主要存在“概要公开案件信息”以及“公开检察建议书”两种模式，其中以“概要公开案件信息”为主流，模式固定、内容简略，通常为“XX检察机关因某事向XX机关/单位发送检察建议”；部分地区在检察院官方网站上公布检察建议书全文，如江苏省各检察院都在本院官网“文书说理”栏目公开检察建议文书全文，建议书形式规范、编号统一，内容涵盖已查明事实、法律依据及具体建议，并在文末附有被建议单位回复情况及回复文书，可谓检察建议文书公开的典范。公开检察建议文书内容及进展情况，接受公众评判和监督，对提升检察建议的质量及被建议单位的配合度大有助益，可以促使被建议单位正视检察机关的意见建议，坦然面对问题，扎实进行整改。

其次，调动检察官积极性，加强后续督促工作，支持配合被建议单位进行整改。其一，进一步探索建立公正评判检察官的工作成效、调动检察官工作积极性的考核标准。《检察建议规定》将检察建议的质量和效果纳入绩效考核，有效推动了检察官履行督促职责。笔者认为，现行考核标准仍偏于粗疏，应进一步细化检察院内部考核标准，避免将“采纳率”“回复率”作为检察建议质量与效果的唯一评判标准。由于检察建议无强制效力及缺乏保障手段，即使尽心督促仍可能存在被建议单位不配合、不整改的情况，不兼顾现实情况单纯依据“成效”给予检察官否定评价，易打击其工作积极性。其二，检察官办案业务繁重，往往需要兼顾审查逮捕、公诉、监督等多种职能，履行法律监督职责方面难免出现时间和精力不足的情况，影响建议效果。为此，可以考虑适当扩充专业领域人才，协助检察官发现违法线索、行使调查核实权，并完成后续督促落实工作。

最后，借助外部力量促进检察建议的落实。利用《检察建议规定》中的促进检察建议落实的抄送制度、通报制度、报告制度，充分借助外部力量。其一，借助被建议单位上级机关、行政主管部门的内部指令权。被建议单位在整改期限内明确表示不予整改或怠于整改的，可经检察长决定，与被建议单位的上级机关、行政主管部门进行沟通，由其指令被建议单位进行整改。其二，借助人大力量。检察院制发检察建议应向人大备案并定期报告落实情况，在被建议单位拒不整改或敷衍塞责时，可由人大进行专项执法检查，促使被建议单位落实整改。检察建议的落实情况应当纳入被建议单位的年度考核，被建议单位向人大述职时，应专题报告检察建议办理落实情况并说明未落实原由及整改措施，接受人大质询[13]。其三，借助纪检监察部门的力量。被建议单位为公权力机关，可借助监察机关对公务员的惩戒权、调查权，促使被建议单位进行整改。对于相关工作人员拒不整改的，检察院可报告同级监察机关，构成违纪违法的，由监察机关给予政务处分；若构成渎职，则由监察机关立案调查。

结语

检察建议是检察机关参与社会治理的重要方式，亦为法律赋予检察机关的工作职责。必须转变以往“重办案、轻监督”的错误思维，在具体工作中创新思路。为保障检察建议制度的有效、良好运转，应当以提高检察建议质量为基础，着眼于具体阶段，将工作规范化、细致化；明确建议对象不配合、不履行的责任与后果，加强必要的强制监督手段，促使检察建议刚性提升，更好地发挥检察建议在国家和社会治理中的规范引领作用。