公安派出所基层基础工作融入市域社会治理的实践与探索

2021-12-29孟炜

辽宁公安司法管理干部学院学报 2021年1期

孟炜

(丹东市公安局，辽宁丹东 118000)

党的十九届四中全会提出，“构建基层社会治理新格局，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”；全国市域社会治理现代化工作会议指出，“市域治理是国家治理的重要支柱，在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有特殊意义”(1)参见任如瑾：“‘一子落而满盘活！’市域治理为何如此重要？”载中国长安网，http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c54219/2019-12/03/content_12306784.shtml.。“基础不牢，地动山摇”，面对“六稳”“六保”的新需求，丹东市公安局认真学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，树立“大抓基层、大抓基础”导向，立足特殊地理区位，着眼统筹推进疫情防控和维护稳定大局，以深化公安改革为契机，积极引领新时代派出所警务工作融入社会治理，不断增强基层实力、激发基层活力、提高基层战斗力，全力推动城市治理现代化水平提档升级，助力“六稳”“六保”深入推进，为新时代公安工作提供了“丹东实践”。

一、派出所基层基础工作融入市域社会治理的现实需求

市域社会治理是国家治理的重要支柱，承担贯彻党中央决策部署、指导基层一线工作的重要责任，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中具有特殊意义。公安工作的重心在基层、活力在基层、战斗力在基层，作为社会治理的基本单元和公安机关的最小作战单元，公安派出所警务工作意义重大，建立二者有机融合的体制机制，就是抓住了市域社会治理的关键环节，可以起到“一子落而满盘活”的效果。

(一)基层公安的职能定位，决定了派出所工作需要融入市域社会治理大局

公安派出所是维护安全、社会稳定、平安建设的重要基石，是推进基层治理能力创新、巩固基层政权的有力支撑。丹东地区县(市、区)级总警力2568人，其中派出所警力1162人，占总警力45.25%；社区民警392人，驻村民警255人，占派出所警力的55.68%，是守护一方平安、密切警民联系、推进社区治理不可或缺的重要力量。作为基层综合性战斗实体，加强和改进新形势下公安派出所基层基础工作，既是应对动态化社会治安的迫切需要，也是公安工作融入市域社会治理的基础性工程。

(二)风险防控的职责任务，决定了派出所工作必须融入市域社会治理大局

推进市域社会治理现代化，有效解决各类社会问题，是衡量治理成效的重要标尺。当前，后疫情状态下的经济社会呈现出发展快、矛盾多的特点，迫切需要强化对各类风险隐患的分析研判、协同化解、防控维稳。站在边境公安机关视角，丹东地区在城区施行“一区一警两辅”，农村施行“一村一辅警”；依托社区居委会、村委会建立社区警务室332个，延伸渠道、广布触角，通过110接处警、矛盾纠纷排查、涉访处置等工作，在观察矛盾风险走向、守住安全底线、满足群众需求方面具有独特的优势。

(三)共享共治的发展发向，决定了派出所工作务必融入市域社会治理大局

十九届四中全会提出的“共建共治共享”是推进社会治理体系和治理能力现代化的总要求。以边境社区管理为例，传统的人口管理已经由常住人口、暂住人口、境外人员管理拓展到实际居住所有人员，包括大量人户分离人口。当前，城市建设日新月异、人员流动日趋频繁、行业更替持续加快，在落实人口管理、行业管控等基层基础工作上需要各部门统筹发力，整体推进。公安机关具有层级结构健全、接触群众多、执法总量大的鲜明特点，在推进市域社会治理过程中，能够发挥至关重要的“报警器”“支撑点”作用。

二、派出所基层基础工作融入市域社会治理的路径选择

社区是基层社会治理工作的基本单元。“上面千条线，下面一根针”，是当前基层社会治理长期面临的困境和痛处。相对于省内外内陆城市，边境地区公安机关在推进市域社会治理工作中面临的形势更严峻、任务更艰巨，必须准确把握习近平总书记“大抓基层、大抓基础”的重要指示精神，创新思路理念，把握关键导向，并一以贯之地融入公安机关提升市域社会治理能力的全过程。

(一)突出“精细运作”

基层公安工作融入市域社会治理，首要工作是建立与基层社会治理体系相适应的新型警务运行机制，构建契合社会治理需要的新型警务平台。精细化是当前深化综合警务改革创新的关键所在，具体要以“网格化”为思路，把握“网格布警、综合用警”这一核心，对社区进行科学精细切分，压实社区民警网格责任，把精细化落实到每个环节、每项工作、每名民警，最大限度推动警力投向沿江、沿边、沿海的每一个社区，实现警务重心下移、力量下沉，提升公安基层社会治理能力。

(二)突出“信息引领”

社区警务是公安基层基础工作的重要内容，是公安工作的源头活水，更是做好动态化、信息化条件下市域社会治理工作的最佳切入点。具体工作要围绕中央出台《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的有利契机，着眼边境地区社会治安形势，充分运用现代科技手段，深入实施“智慧社区警务战略”，优化警务运作、整合社会资源、创新警务方式，加强对人、地、物、事、组织等基本治安要素的动态化掌控和信息化管理，让静态的基层基础工作“动起来”，为全警提供完整、准确、鲜活的信息资源，夯实社会治理根基。

(三)突出“深度应用”

情报信息主导警务是公安机关做好动态化信息化条件下基层基础工作、提升公安市域社会治理能力的有效手段。具体是按照情、指、行动一体合成的思路，着力在整合信息资源、加强综合研判、强化实战应用等方面加强研究，在专业部门与派出所的协同作战上聚焦用力，充分运用市域社会治理协作优势，一体化推进打击破案工作，精准化做好重大风险防控，做到更快破大案、更多破小案、更好控发案，让人民群众实实在在感受到公安工作融入区域社会治理的巨大红利。

(四)突出“长效机制”

重点突破，以点带面，是解决制约基层基础工作的重点难点问题、提升市域社会治理成效的好方法。具体做法是紧盯新时代公安派出所防范政治风险、维护辖区稳定、组织治安防范、服务人民群众、推进社区治理、打击违法犯罪6项职责任务，建立与之相配套的警务管理模式，在警力投放、能力培育、监测考核等方面出台一揽子解决方案。特别是健全考核评价体系，把考核评价重心放在基层公安工作融入市域社会治理的具体成效上，力求创造更多可复制、可推广的经验。

三、派出所基层基础工作融入市域社会治理的丹东实践

“安边才能兴边，兴边才能富民”。当前，在国际疫情持续蔓延、世界经济面临下行压力的大背景下，作为辽东半岛最前沿的边境城市，丹东地区人口流动不断加剧，城乡一体高度融合，利益主体诉求多样，打防形势深刻变化，敌情、边情、社情复杂，对于居住地为核心的市域治理模式提出新的挑战，需要更具时代性、前瞻性的创新发展。当前，“稳”是基础，“保”是底线，“六稳”“六保”是大局。丹东公安牢牢把握习近平总书记“大抓基层、大抓基础”导向，着眼提升市域社会治理体系和治理能力现代化的目标，认真分析、科学把握新形势下公安基层基础工作的规律和特点，顺势而为，趋势而上，大力推动派出所基层基础工作与市域社会治理的深度融合，着力破解基层基础薄弱问题，优化基层警务生产力各个要素，全力推动“安边惠民利企强警”新战略向纵深发展，实现公安机关市域社会治理能力新提升。

(一)聚焦党建统领，以“公安姓党”筑牢市域社会治理的思想根基

加强党的建设，是完成好新时代党的历史使命的根本保证。丹东公安坚持以党建促队建，党建统领各项公安工作，推动“对党忠诚”意识根植于派出所警务工作的根基。

1.育警铸魂，筑牢理想信念

在“不忘初心，牢记使命”主题教育的引领下，丹东公安创新开展“三讲三爱”主题实践活动，即：讲忠诚、讲奉献、讲担当，爱党、爱人民、爱岗位。“讲”是要求、标准，“爱”是目标和实质。通过每个民警都搞一次宣誓、写一份承诺、在支部会议上作一次表态，以“三个一”活动为契机，大力推进党组织规范化建设和基层党建责任制落实，引导广大民警从政治高度认识加强新时代派出所基层基础工作的重要性，大力营造“创业在基层、舞台在社区、建功在一线”的浓厚氛围。

2.创新载体，打造坚强堡垒

一个党员就是一面旗帜，一个支部就是一个战斗堡垒。派出所党支部是确保党的领导延伸到派出所工作各个环节的有力保证。丹东公安紧跟时代步伐，以“枫桥式派出所创建”为引领，把派出所基层基础工作与基层党建工作统筹谋划，在派出所内部设立“党员先锋岗”“模范党员服务岗”，将党员下基层与社区民警走访有机结合，访民情、查民意、解民忧，让基层党支部真正活跃在人民群众中间。

3.凝聚共识，夯实发展根基

全市公安派出所深化思想认识，对基层基础建设重大意义重视到位，严格落实内部安全防范制度和派出所基层基础工作考评办法，以标准化、规范化建设为目标，对外观标识、“民警公示板”、户籍窗口进行了统一设置；15个公安派出所进行了改扩建；86个公安派出所全部安装了防撞柱。对派出所尤其是社区警务作为公安工作前沿阵地、夯实公安事业发展根基，形成了广泛共识，为主动融入市域社会治理提供了坚强有力的思想基础。

(二)聚焦顶层设计，以“科学高效”强化市域社会治理的先导地位

聚焦丹东特殊的边情、社情、敌情和海情，丹东市公安局党委创新提出了以“党建+基层基础工作”为引领，以智慧警务为主导，着力将派出所打造成“基层实力明显增强、基础工作稳固扎实、管理服务规范有序、勤务运行科学高效”新时代公安基层多功能战斗实体的总体思路。在市公安局层面，明确了以“党建+基层基础工作”为引领，以智慧警务为主导，着力推动以打击为主的思维模式，向社区民警信息采集、矛盾化解等基础工作转变。在分县局层面，重新界定社区民警的职责任务，明确规定社区民警每周下社区不少于3个工作日，走访辖区住户不少于35户；每周三利用半天时间，在社区警务室与基层组织合署办公，着力推动解决派出所层面存在的“打击”与“防范”相互脱节的问题。在振兴分局试点改革“三队一室”，辖区派出所只设所长、教导员、副所长、社区民警、户口内勤五个岗位，实行网格化管理，提升了基层源动力。在派出所层面，在城区推行“一室两队”模式，即派出所建立勤务指挥室、社区队、案件队；在农村地区推行“一警多能”模式，除所长、户籍内勤外，其他民警全部担任驻村民警，履行一警多能职责，整合派出所人员力量，承担警务区内“打防管控创建服”等各项任务。市公安局制定出台了《关于进一步加强和规范派出所基层基础建设工作规范》，努力实现职能下沉、保障下倾、服务下移。

(三)聚焦民意导向，以“精细运作”打造市域社会治理的最优模式

机制是一个系统内部组织与部分之间相互作用的过程和方式。创新警务机制，是公安派出所基层基础工作有效运行、生成战斗力的重要保证。丹东公安结合区位实际，着力在警务运行机制、社区警务机制、监督考核机制上创新发展，力求提质增效。

1.警务运行机制各有侧重

推进社区民警专职化，按照每人管理3000～5000人的标准配备专职社区民警，做到派出所社区民警达到派出所总警力的40%以上；同时，按照城区派出所社区民警与辅警1∶2的比例，农村按行政村与辅警1∶1的比例配备民警、辅警。社区民警主要承担基础工作任务，不抽调其参与辖区外的安保工作，确保专职从事社区工作；农村地区坚持“人员本土化、管理规范化、保障标准化、工作专业化”的要求，建立健全“民警包村、辅警驻村”的实体化警务运行模式。

2.社区警务模式凸显实战

信息工作就是基础工作，人民群众是最广泛、最直接、最有效的信息来源。市局明确社区民警不承担打击处理指标，但应当协助与本警务区有关联的刑事案件侦破，参与警务区内治安案件查处，就地调解矛盾纠纷。社区民警应当将专职社区警务工作与在警务区内开展接处警、着装巡逻、到场先期处置案(事)件、参加抓捕犯罪嫌疑人、管控重点人员等实战工作有机结合，提高工作效率。

3.监督考核实现正负激励

建立归口考核、分类分项制度，将派出所划分为城区、城乡、农村派出所三个序列，按照基层基础、打击处理、安保维稳、队伍建设四个方面实行百分制评分，制定考核细则，为破案或隐患排查提供重要线索的社区和驻村民警，实行“一事一奖、同功同奖”；各序列、各岗位全年考核排名后5名的派出所和民警，取消年终评先创优和优秀公务员评选资格，并组织相关负责人及民警到市局强警培训班学习，实现激励引导效果。

(四)聚焦信息警务，以“科技支撑”提升市域社会治理的原生动力

派出所是公安机关基层基础工作的最前沿阵地，时刻处于战斗状态。要保持派出所工作的连续性和战斗力，必须在人力资源、装备经费、政策待遇上保障到位，努力实现以小的警务保障改善民生大需求。

1.落实科技信息支撑保障

市局党委以“一标三实”为抓手，通过海量信息采集，为智慧警务提供源头活水。今年以来，共采集信息300万余条，支撑了精准打防工作；在位置比较集中的商业网点推行门店联防，督促小区物业管理单位、辖区企事业单位安装视频监控系统，将智能安防小区建设纳入城市建设整体规划，实现小区人员、车辆信息全采集，数据信息全共享，切实减少了可防性案(事)件。2020年初以来，同比5年合理均值，全市八类暴力案件、可防性案件分别同比下降52%、76.69%；受理治安案件同比下降25.43%，降幅全省第一；全市万人发案比9.13，始终保持在全省低位运行。

2.落实人力资源保障

丹东公安机关持续开展“百名机关干部下基层上一线”活动，组织机关干部与派出所结成帮扶对子，全市公安机关39个二级机构、129名机关干部全部深入社区，协助派出所和社区民警开展治安防范、矛盾化解等职责任务，把“宣传、服务、帮带”工作深入到社会每个角落，既为派出所增加可用警力，也保障了派出所人力资源落实；同时，从严控制各级机关抽调派出所民警，将新入警、军转干部全部充实到一线派出所任职，进一步加强基层实力。

3.落实装备经费保障

装备和经费保障是加强基层基础工作的关键。市公安局党委坚持确保派出所办公、办案、装备和基础建设经费得到足额保障，以打造“枫桥式派出所”为契机，集中力量按照“一地一特色、一所一品牌”倾力打造标杆所，对派出所进行重新选址建设和翻新改建，进一步优化全市派出所布局，改善办公环境，在加强硬件建设的同时，着力提升软实力。

4.落实优警惠警政策

坚持在优警惠警政策落实上向基层一线倾斜，对获评省公安厅“治安之星”以及为破案或隐患排查提供重要线索被市公安局通报表扬的派出所民警，由市公安局组织在省内疗养一周；在全市开展“二十佳社区民警”评选活动，组织获选者在省内集体考察休养；优先安排符合就业条件的派出所民警家属就业；向从事社区工作满20年和满10年的民警颁发金质和银质荣誉奖章，并在体检中增加心脏彩超和B超等项目。

(五)聚焦社会治理，以“融合共治”优化市域社会治理的管控质态

习近平总书记强调，要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系。丹东市公安局以习总书记的重要指示为引领，坚持聚焦社会治理，以“融合共治”优化市域社会治理的管控质态。在信息采集上，争取党委政府支持，吸纳社会数据为公安机关所用；指导社区民警熟练掌握各类基础信息采集系统，会录入、会查询、会研判、会核查；辖区内全部“一标三实”信息应采尽采，采集登记率达到100%；对各类基础信息做到网上网下一致，对信息变动及存在的问题和错误及时进行核实、更新。在基础管控上，走访入户率达要到90%以上；及时准确掌握、反馈社情民意和重点人员动态信息，每周至少收集3条辖区内治安苗头性问题及涉稳信息，并及时化解；每栋住宅楼、每个村屯物建不少于3名治安耳目，建立至少500人的信息员队伍，并组建“百万警民微信群”，建立工作档案，实行有奖举报。今年以来，累计吸纳社会公众140余万人，占全市总人口的58%；搜集线索336条，破获66起，打击处理200人。在群防群治上，每个社区至少建立一支由社区、物业、保安、快递等力量构成的群防群治“红袖标队伍”，结合辖区治安形势，每天在辖区内开展2-3次巡逻防范；辖区重要部位技防和物防设施实现全覆盖；指导学校保卫部门做好校园安全防范工作，健全完善安全保卫制度，严格落实安全防范措施，每月开展不少于1次校园安全检查。目前，围绕全市28类行业场所布建信息员24500余人，红袖标志愿者数量达2.5万人、平安志愿者数量达6万人。

四、派出所基层基础工作融入市域社会治理的探索启示

(一)坚持立足基层、服务实战

紧紧抓住中央把推进平安建设纳入党委政府整体部署的重大决策部署，积极推动党委政府把派出所基层基础建设纳入地方建设总体规划；结合公安工作实际，研究制定社区警务基础建设的政策保障措施和长效机制，推动各项资源向基层基础工作聚拢，努力把派出所打造成维护一方平安的最佳作战实体，把社区打造成服务群众的最优作战单元。

(二)坚持构建“共建、共治、共享”格局

在基层社会治理中，打破体制机制关卡。公安机关不能“单打独斗”，要在党委政府的支持和领导下，统筹将基层政府、居委会、业委会、物业公司等社区资源整合融入社区警务工作中，强化对物业保安、社区巡防队等群防群治力量的业务指导和监督，形成齐抓共管的良好态势。

(三)坚持智慧警务战略

健全完善指挥与情报、网上与网下、应急处置与舆论引导协同联动机制，最大限度地实现信息共享，严禁自设壁垒。在确保信息安全的前提下，逐步放宽准入门槛和权限，加大与社会业务系统的互通共融，收集掌握更全面、更广泛、更实时的信息资源，促进基层基础实战能力的提升。

(四)坚持推进“一警多能”

明确每个公安派出所的职责定位，明确每名民警的具体工作权限。不仅赋予社区民警开展治安巡逻防控和打击犯罪的权力，也赋予其参与火灾、交通、爆炸、中毒等治安灾害事故预防工作的权力；同时，赋予其管理辖区内的重点行业、公共娱乐场所和枪支、弹药、爆炸、剧毒等危险物品的相应职责，将社区民警培养成为警务工作的“多面手”，将公安派出所打造成为基层社会治理的综合性战斗实体。