后小康时代中国相对贫困的特征、难点、标准识别及应对之策

王国敏，侯守杰

(四川大学 马克思主义学院，四川 成都 610207)

新中国成立70多年来，中国政府一直致力于消除贫困，带领人民从“短缺”迈向“丰裕”、从“贫困”跨入“小康”，然而，这并不意味着扶贫使命的终结。绝对贫困的深度、强度及剩余长尾效应不容小觑，“贫困人口全部脱贫并不意味着彻底消除贫困，中国距高标准、高质量脱贫还有很大差距”[1]。目前，扶贫新战略不仅关乎百年未有之大变局和中国社会主要矛盾转变，关乎人民对美好生活向往和共同富裕目标的实现程度，更关乎中国特色社会主义道路的前进方向。党的十九届四中全会提出“建立解决相对贫困的长效机制”[2](P.27)，相对贫困开始成为重要的学术议题和政策话语。对此，国内学界展开的一系列研究主要涵盖相对贫困的特点、内涵、标准、国内外经验、治理的重点和难点、对策建议等，为解决相对贫困问题提供了政策支撑和理论借鉴。但从总体上看，还存在两个方面的不足。第一，对相对贫困的特征及标准的讨论尚不充分。相对贫困的标准识别与制定是后小康时代扶贫工作考量的首要因素，不仅对不同区域的贫困测量至关重要，而且是识别贫困群体范围和实施相对应扶贫举措的重要依据。第二，相对贫困形成的原因分析及减贫思路的阐述还有待完善。因此，本文尝试从相对贫困的内涵出发，分析相对贫困的特征及治理难点，通过探讨2020年以后相对贫困标准的划定，提出具有针对性的贫困长效治理举措，以期为扶贫战略格局转型提供思路借鉴。

一、后小康时代相对贫困的主要内涵

贫困是一个古老而又全新的现代性话题，是始终伴随人类社会发展进程的客观状态。回顾不同场域相对贫困的演进史，在进一步把握贫困概念演进规律的基础上更深刻地理解相对贫困的本质。

(一)相对贫困命题的发展逻辑

贫困的核心定义主要经历了基本需要(经济学视角)、社会排斥(社会学视角)、能力贫困(发展学视角)、权利剥夺(政治学视角)。就绝对贫困而言，主要表现为“短缺经济”“物质匮乏”“维持生存安全的基本需要”“食物消耗的货币化”。“身处绝对贫困中的人无暇顾及生存以上的发展性问题，生存问题的迫切性使得贫困的相对属性被短缺经济所遮蔽。”[3]古典经济学家亚当·斯密在《国富论》中指出，“一个人是贫是富，就看他能在什么程度上，享受人生的必需品方便品和娱乐品”[4](P.23)。他从“贫”和“富”视角出发，基于财富三要素(土地、资本和劳动)分析财富积累过程中所产生的贫困问题。在马克思主义政治经济学视域下，资本主义制度本身存在的弊端造成无产阶级的绝对贫困化，劳动者呈现出一无所有的境遇，“被剥夺了劳动资料和生活资料的劳动能力是绝对贫困本身，工人作为只是劳动能力的人格化，他有实际的需要，但他为满足他的需要进行的活动却只是丧失了物的条件的，仅仅包含在他自己的主体中的能力(可能性)”[5](P.39)。相对贫困则是在一定的对比中显现的。马克思立足于剩余价值视角，在评价李嘉图时指出，“他更应该理解，仅仅以剩余价值为目的即以生产者群众的相对贫困为基础的生产形式，决不能像他一再说明的那样，是财富生产的绝对形式”[6](P.135)。列宁指出，“工人的贫困化是绝对的，就是说，他们简直愈来愈穷，生活更坏，吃得更差”，而“工人的相对贫困化，即他们在社会收入中所得份额的减少更为明显”。[7](PP.430～431)发展到现代经济学，人们开始关注微观层面的贫困，出现了消费、收入、资产贫困。英国经济学家朗特里(Seebohm Rowntree)把贫困界定为，“如果一个家庭的总收入不足以维持家庭人口最基本的生存活动要求，那么，这个家庭就基本上陷入了贫困之中”[8](P.10)。

20世纪中后期，贫困研究范式由绝对贫困向相对贫困拓展，由单一经济学视角向发展学、社会学、政治学等多维视角转变，贫困不仅指向经济维度的“贫”，更指向社会发展维度的“困”。经济学视角仅强调收入的重要性，忽视了家庭或个体身处社会环境及不利的社会影响因素。社会学则给予社会弱势群体更多关注，彼得·汤森(Peter Townsend)提出，“贫困是某人因缺乏资源而被剥夺了享有常规社会生活水平和参与正常社会生活的权利”[9](P.39)。阿马蒂亚·森(Amartya Sen)提出了“能力贫困”概念，他认为“贫困可以用可行能力的被剥夺来合理识别”。[10](P.86)从可行能力视角认识贫困表明，收入不是产生能力的唯一工具，其他因素的影响也可能导致能力被剥夺，如居住、享受公共服务、正常参与社群生活等能力缺失。此外，阿马蒂亚·森在《贫困与饥荒》中从政治学视角提出了“权利贫困”概念，深入探讨了饥荒与权利的关系，权利的不平等是饥荒产生的主要因素，唯有向穷人赋权才能够从根本上解决贫困。总之，收入不再是贫困的原初表现和唯一的衡量要素，其综合性和动态性视域日渐凸显。

(二)相对贫困内涵的基本界定

相对贫困是由多种因素相互叠加耦合呈现出来的主客观状态。贫困不仅是低起点的基本生存需要，更是社会比较的动态综合性结果，即相对贫困。相对贫困是个人或家庭对自己拥有资源的内在理性认知，是在特定国家或地区的生产生活条件下，依赖个人或家庭的现有的资源即便可以满足自己的基本生存需求，但是，相对于特定国家和地区的社会平均生活水准或其他群体而言，仍处于较低水平的生活境况或状态，并表现为经济维度(收入与消费)、社会发展维度(就业、教育、社会保障)、自然生态维度等多维度的匮乏。虽然平均生活水准是通过特定贫困测量所得，但它仍是动态演变的，会因时空和人的感知差异而不同。因此，相对贫困包括客体评判和主体感受两个层面，前者是社会针对个体贴的标签(平均人)，后者是贫困主体自身对生活境况的主观式评价(主观人)。[11]与绝对贫困不同，相对贫困是同一时期不同地区或阶层间基于主观认定的生存水准差别而形成的贫困，这表明，相对贫困的地方性和区域性特征突出，存在着一个参照系。

二、后小康时代相对贫困的特征、治理难点

由绝对贫困向相对贫困演变，贫困经历了研究范式的革命性转换，如何从社会经济变革的历史与结构变迁语境看待贫困现象，对于准确理解相对贫困的多重特征及难点具有根本性意义。

(一)相对贫困的主要表征

1.相对性 相对贫困的核心内涵是相对排斥和剥夺，主要表现为主客观的双二重性。从主观性看，个体对期望的生活标准和所要求的收入在与参照群体比较时形成的劣势导致主观视域的相对贫困认知[12]，相对贫困的主观属性(相对贫困感)因参照标准不同而改变，认为自己“应该”处于何种水平的主观评价(内在的判断)而不是客观水平的“被提高”。当人们对贫困叠加的感知加深时，贫困敏感度反而会随着生活水平的提升而递增。从客观性看，一方面，相对贫困的衡量标准是客观的，通常界于基本生存需要和平均生活水准之间。相对贫困的客观属性通常被外在的“平均水准”抬高或降低，即自己生活的实际状态要以“平均人”的生存际遇为参照，通常反映自己“是”处于怎样的生活层次(外在的标签)，而不是主观内在的“被感知”。另一方面，相对贫困的时间和空间维度是客观的。从时间维度看，相对贫困是消除绝对贫困后的客观事实，是任何国家或地区解决贫困问题不可逾越的阶段。然而，相对贫困标准也会随着经济发展、时间推移发生转变。从空间维度看，地域相对性凸显，发展中国家与发达国家相比，处于贫困的边缘地位且相对贫困现象凸显；城乡间、城乡内部、地区间的相对贫困都与特定地域空间所处阶段的经济发展水平相关。

2.分散性 相对贫困的分散性表明，“以往基于绝对贫困而设计的扶贫瞄准机制效用会衰减，区域性和群体性的贫困单元让位于个体化和原子化的贫困表现形式”[13]，这意味着贫困的集中连片性转变为分散性，特定空间的非贫困人群转变为新空间的贫困人口。在“虹吸效应”下，农村人口不断被吸纳至城市，农村贫困扩展至离散化和流动性强的城乡贫困，集中贫困转化为城乡间人口交互式的分散贫困。在城乡二元结构下，“人户分离”的农民很难扎根城市，阶层隔离不断外显，因为这部分流动人口未成为城市居民又不符合农村扶贫对象范畴，身处城乡夹层下的群体贫困代际凸显，城市三高(高房价、高收入、高消费)导致农民生存压力较大，消费的商品化持续增加意味着生活保障功能不断下降，身体与精神时常处于透支边缘，不稳定的收入及失业风险使他们的增收空间有限且生活略显拮据。因此，虽然2020年以后绝对贫困现象仍会集中在某些特困地区，但从全国看，经济发展不平衡驱动的城乡流动性加剧了贫困的分散性。此外，贫困空间格局变动造成特殊贫困群体演变为新的相对贫困者，这些新群体将会广泛分布于城乡之间，呈散点状分布，特别是老龄化群体、患病而丧失劳动能力的残障群体以及少数民族地区深度贫困群体，主客观因素限制使得他们未来一段时期内仍需要扶贫政策的兜底保障。可见，相对贫困群体内部的结构性分散也是客观存在的。

3.多维性 多维相对贫困是继脱贫攻坚之后表现出来的多方面贫困状态，即多个维度的匮乏，在实现“两不愁三保障”后，贫困人口在医疗、教育、住房、发展机会等方面遭受多维剥夺并处于相对匮乏的境况。多维贫困群体的相对固化以及板结化的社会结构加剧了多维相对贫困。冯贺霞等人(2015)的研究表明，“收入贫困和多维贫困的重合度为30.62%，或者说收入贫困概念遗漏了69.38%的多维度贫困户”[14]。多维贫困主要集中于经济发展程度较低的地区和弱势群体，经济发达地区同样也存在多维贫困群体，但相对贫困发生概率较低。多维性意味着贫困衡量标准的综合性，马斯洛把人类需求概括为生理—安全—健康—尊重—自我实现五个层次，这就较为全面地诠释了贫困的多维性。此外，资源分配不均衡也加剧了家庭或地区间相对贫困的多维状态，例如，初次分配中的收入落差及再分配中的公共服务资源不平衡使贫困群体边缘化。但是，随着物质条件变化，人们相应的需求层次与结构也将发生改变，衡量相对贫困的标准必须使用综合多维的社会需求指标。因此，在进入相对贫困阶段后，要集中解决难以满足公共服务资源需要的社会排斥感所带来的“心理冲击”问题，就必须更加关注贫困的全面均衡性和多面向性，如经济、社会发展、生态环境维度，综合考虑区域、城乡、性别、年龄等因素，赋予相对贫困人口更多的经济性和社会性权利以有效提高其社会地位。

4.发展性 相对贫困的发展性集中表现为贫困人口的发展性需求受到阻碍。发展资本不足固然与特定的资源禀赋、地理区位以及社会经济发展水平密切相关，但发展性不足的贫困群体最为匮乏的就是资本发展不充分，主要表现在两个方面。一方面，能力资本不足。能力贫困更能映射贫困的复杂程度与真实状态。精准扶贫阶段的经济扶持只能治标，不能治本，部分贫困群体脱离绝对贫困也只是暂时的，自主脱贫能力偏弱，可能会出现新的返贫，再次陷入绝对贫困。例如，贫困群体的能力资本有限导致其在就业中受到排斥与挤压，只能从事较高风险的临时体力劳动，能力的“先天不足”导致收入保障难以为继。另一方面，文化资本薄弱。相对贫困是社会结构与社会文化相互耦合的结果，贫困群体的窘境源于可供他们选择的机会有限，其背后往往是文化资本匮乏以及长期贫困状态下的生存心态问题。精神贫困凸显出贫困人口无法改变自身状况的窘态或者缺乏改善贫困状况的志向，如精神懈怠、目光短视等。贫困人口长期被动地处于扶贫政策体系下滋生了“等靠要”思想，或者说偏执的贫困心理基因已经根深蒂固，部分贫困户甚至以贫困带来的“福利依赖”为荣，“争做贫困户”的逆向激励问题强化。而且，精神层面的相对剥夺感很难用数字化标准来衡量，无形中增加了文化贫困的治理难度。

5.脆弱性 脆弱性表明，“个体及群体在内外部多重风险冲击下，因缺乏应对能力从而使自身生活质量下降的属性”[15]。首先，经济脆弱性。相对贫困群体与社会平均水准仍有差距，个人或家庭资本积累偏弱。在脱贫攻坚中，收入已成为减贫的主要参照，而收入渠道以务工工资和转移支付的外部来源为主，资产收益或经营利润等内源式收入不足，即能有效增加投入和扩大再生产的资本或资产积累匮乏，增收乏力导致生存空间不断被挤压，这意味着转移支付的长效减贫性相对弱化且外溢效应有限。此外，部分相对贫困群体的日常生计呈现城乡流动的特征，其生计收入受市场变化影响呈现的不稳定性强化了贫困生计脆弱性。其次，社会脆弱性。外在的可行能力缺失与脱贫内生动力匮乏使相对贫困群体应对风险能力不强，抵御致贫因素的抗逆力和恢复力较差，容易陷入“贫困陷阱”怪圈。最后，生态脆弱性。人类不合理的实践活动使生态环境风险频发，尤其是我国西部地区长期处于脆弱的生态系统中，抵御自然灾害的能力不强，加之不合理开发造成的环境污染，严重制约着当地经济发展的可持续性。

(二)解决相对贫困的难点透视

1.解决相对贫困的艰巨性 一是相对贫困人口规模庞大。精准扶贫使贫困结构发生了明显变化，绝对贫困人口的数量与比例逐年下降，这意味着相对贫困人口基数将越来越大。当前，相对贫困群体主要由脱贫户、边缘户、农民工、城市低收入者四部分组成，这些群体“贫、困、弱”特征凸显并存在交叉关系。虽然官方尚未划定相对贫困标准，但如果按照2010年新贫困标准(人均年收入2300元以下)计算，目前我国农村贫困人口仍高达1.28亿人，这些群体将可能成为2020年之后的潜在相对贫困者。随着老龄化趋势日益加快，截至2019年底，65周岁以上人口已经达到1.7亿人，老年人贫困也将是相对贫困群体重要组成部分。此外，虽然我国已经超越了1.9美元的世界极端贫困线，但是，2020年之后如果按照国际标准3.1美元的中等收入国家水平来衡量，新增贫困人口将有所上升。二是相对贫困标准识别难度大。界定绝对贫困与相对贫困标准的关键在于参照系不同，前者是基于生存需要的“规范型”标准，后者是社会普遍认可的“比较型”标准。在实践中，“社会可接受的生活标准状态在不同国家及同一国家不同发展阶段客观存在着认识和生活状态的差异”[16]。可见，世界各国的公认统一标准难以实现，它是基于不同国家和地区的政府角色、社会意识、文化观念及政策传统等要素所建构。2020年之后，面对庞大的相对贫困群体，我国贫困标准设置究竟是“全国一条线”还是“分城乡设定”有待验证，在中国特色贫困总框架下如何建构相对贫困测度体系、基本单元及其相应指标成为新的实践难点。

2.解决相对贫困的长期性 相对贫困在各个国家和地区仍然是普遍存在的状态，理性辩证地看待相对贫困的长期性至关重要，我们要保持足够的历史耐心。贫困治理的长期性表面上看似是相对贫困的叠加，其背后更深层的原因却是贫富分化，而这种分化是经济发展不平衡导致的阶段性状态。发展分化的相对贫困缓解了贫困治理的紧迫程度，短期的超常规治理已经不合时宜。当前，我国正处于全面深化改革进程中，延长了收入不平等的扩大态势，贫富差距短期内可能被拉大，具体表现在三个方面。一是区域性发展不平衡的相对贫困，如城乡间、欠发达贫困区与发达地区。汤森德提出的“区域相对剥夺”阐释了相对贫困的成因，贫困区群体的基本需求受经济发展所困而处于抑制状态，随着“马太效应”和“群体效应”的催化，他们不断被排斥、侵占和剥夺，最终形成贫困恶性循环。二是农村相对贫困，农村内部贫富分化日益加剧导致村庄社会内部分化和阶层化，主要表现为农村内部的非集体化和非农化收入比例倍增。国家统计局数据显示，农村最低与最高人均纯收入的差额已经由2000年的4388元增加至2018年的30376元，相对贫困愈加突出。三是脱贫攻坚下的城市相对贫困问题被忽视，扮演贫困“剩余性”角色，城市化进程加快导致城市经济发展落差和内部二元结构性凸显，“富裕中的贫困”问题日渐严峻。城市贫困人口主要包括城市失业人员、下岗人员、低保人员以及农民工群体，这两大相对贫困群体同时面临社会福利保障挤压和收入较低的困境，属于城市边缘化群体，城市内部“悬崖效应”同样严峻。此外，从减贫目标看，相对贫困短期内要解决的是阻止绝对贫困蔓延并缩小收入差距，但其更久远的战略目标是国家基于整体资源和利益的再平衡，以保障人的发展的公平性和公正性。

3.解决相对贫困的系统性 “贫困治理是一项需要协同进行的社会系统工程，贫困协同治理不仅表现为治理主体的协同，还表现为治理目标的协同。”[17]一方面，当前贫困治理碎片化现象凸显，如精准扶贫阶段的社会保障因时因地因人而异，经费来源及治理体系尚未形成统一，扶贫政策任务零散且缺乏系统性。一些地区为了追求减贫速度而忽略脱贫质量，“指标化”“任务化”导致贫困“断档效应”和治理碎片化、低效率。另一方面，贫困治理“一刀切”凸显。当前贫困的类型复杂多样，既有农村和城市贫困，也存在生存型与发展型贫困。在现实中，贫困群体也面临着自然、社会、市场、政策、技术等致贫风险，任何简单化和短期化的“一刀切”行为都可能导致返贫风险，因此，要针对贫困类型、贫困规模、贫困程度的差异精准识别相对贫困产生的诱因，进行全方位的综合研判，否则就会陷入贫困治理的既有路径依赖，“盲人摸象”问题外显，无法准确反映某个阶段或地域的贫困全貌，从而缺乏整体系统性。

三、后小康时代甄别相对贫困的标准

后小康时代，解决我国相对贫困问题就要明确界定相对贫困标准，缺乏相对贫困人口识别标准，相对贫困治理工作将举步维艰。

(一)对国外既有相对贫困标准的探讨

美国共有三条贫困线。一是约翰逊政府提出“向贫困宣战”特殊背景下的官方贫困线，也是美国进行贫困度量的主要方式，由于它涵盖美国48个州并由联邦人口调查局发布，因此被称作联邦贫困线(贫困门槛线)，其贫困水平的官方计算是基于对食品营养需求及不同家庭规模、年龄和形成的相应消费模式来定制的。该贫困线仍处于满足基本生存需要的绝对贫困范畴，经过多年的不断调整(随物价指数变动)，始终保持贫困线与居民收入中位数相匹配。二是由美国健康与人事事务部发出的贫困指导线，主要用来确定联邦公民各类贫困福利项目补贴的享有资格。与贫困生存线类似，该贫困指导线也是用食物必需水平来衡量，因其数值保持在收入中位数30%的水平上，所以具备相对贫困属性。三是2010年美国官方发布的补充贫困线(SPM)，其核算主要是“家庭对一篮子(食物、服装、住房、日用品)经济资源的匮乏状态，略微高于官方贫困率”[18]。“欧盟将相对贫困发生率定为低于全国人均可支配收入中值的60%。”[19]“澳大利亚(OECD国家)和英国则分别以家庭收入中位数的50%和60%作为贫困标准线。”[20]“日本运用生活水平相对均衡法把低收入家庭的人均生活消费支出高于中等收入家庭的60%视为相对贫困。”[21]从总体看，收入仍然是衡量相对贫困的主要标准，由于收入基数及相应比例存在差异，所以相对贫困标准的选取及影响因素因国情而异。发达国家相对贫困标准主要面临社会经济结构和制度弊端形成的结构性困境。此外，发达国家设置的相对贫困标准不等同于“立竿见影”的帮扶举措，其主要目的在于监测贫困状况，现有贫困标准与相应保障政策存在“脱节”现象，尽管贫困标准不断变更与修订，但都不能根治贫困本身。

(二)中国相对贫困标准设置的划定思路

设置新的减贫标准至关重要。中国相对贫困标准的设定，一方面要参考发达国家经验，更重要的是在理解相对贫困内涵及特征的基础上，综合考量中国国情，设置长远意义的相对贫困线。中国相对贫困的复杂形势决定其划分标准存在全国一条线与城乡区域的分歧，因此，城乡和区域关系成为考量相对贫困标准划分的重要因素。归一化的收入中位数标准主要是借鉴发达国家经验，虽然评估成本较低且实施难度小，但对贫困深度(脆弱性、权利、能力)和贫困心理陷阱反映不明显或者不全面，而且，我国城市化进程和城乡居民收入不稳定性与发达国家存在本质上的差异。因此，中位数比例法不适用于中国相对贫困标准的划分。中国的相对贫困标准设定应采取国家与地方相结合并分城乡设置的划定思路。具体而言，国家可以分东、中、西、东北四个区域分别就其城乡差异设立一般性贫困标准，各地方政府可以依据本地区实际并以相对应区域的国家一般性城乡贫困标准为参照(不能与国家贫困标准偏差过大)，设置地区相对贫困标准。在设定新的相对贫困标准体系之前，建议设置界于绝对与相对贫困标准之间的过渡性贫困标准线，由短期的过渡性贫困标准逐步调适至长期动态的相对贫困标准，并与中国2035年和2050年的阶段性的贫困治理战略目标相承接。当然，新的相对贫困标准体系是多维度的，包含经济维度(就业和收入)、社会发展维度(公共服务、社会保障、信息获取)、自然生态维度(自然和人居环境)三个层面，在具体维度上，贫困的指标选择与取值因地域而异，但都应建立在大量经验数据分析的基础上，以便做到“对症下药”。而且，国家要在把控宏观大局的基础上，制定一套统一的贫困辨识与测量方法，针对不同地域的贫困类型、贫困程度和贫困规模，在借鉴发达国家经验的基础上，采取相应的贫困衡量方式，如马丁法、恩格尔系数法、中位数比例法、A-F 双重临界值法、Watts 法等，从而便于地方政府采取不同梯度的相对贫困政策支持体系。

概言之，官方贫困标准是否具有稳定性和持续性，其根本在于一国的制度体制及其发展模式。从中国整个扶贫进程可知，国家在贫困治理中始终承担主要责任，这既是历史的选择，更是人民的选择。要建立相对贫困标准的动态调节机制，根据扶贫效果逐步小幅度上调。区域和城乡关系能够折射出中国经济发展格局样态和社会发展不平衡状况，已成为建构相对贫困标准的重要维度。所以，贫困标准的制定必须进行周期性调适，使其符合贫困演变的内在逻辑规律及全球贫困标准的发展趋向，注重本国经济发展层次、人口分布、减贫理念、财政承受力和社会对贫困的普遍认知。[22]

四、后小康时代相对贫困的长效治理机制

相对贫困作为长期的减贫任务，建立长效治理机制至关重要，这有助于为减贫发展创设良好的制度保障环境。

(一)完善能力建设机制，增强相对贫困治理的内生动力

相对贫困治理首要面对的是贫困群体的返贫问题，它根源于贫困群体的生计系统和自身能力的匮乏。能力提升包括生产能力和个体能力两个维度。

第一，不断激发外在扶持的内生效应。政府相关部门要积极建立贫困地区金融扶贫长效体系，推动政策、信息、资源等外部因素向相对贫困地区的产业流动，优化和调整对口帮扶及东西部协作扶贫，挖掘经济滞后区域发展潜力，增强脱贫的可持续性并营造益贫的就业环境。一方面，在政策引导下鼓励有实力的产业进入开发滞后的相对贫困地区，这些产业不仅可以改变生产技术、延长产业链条和提高附加值，还带来了许多就业机会，从而增加贫困人口收入。另一方面，鼓励有条件的农村特困区农民积极加入合作社或者发展家庭农场，让更多贫困户参与到乡村特色产业发展大局中。推动第一、二、三产业和产社融合并进，实现产业的多功能运行并逐步形成贫困地区内外产业利益共享和优势互补态势，构建生产、生活与生态为一体的产业联合体，努力打造贫困发展的“长效之源”。

第二，增强贫困群体自身脱贫能力的减贫效应。一方面，要借助金融、土地、财税等政策适当扶植小微企业和劳动密集型企业发展，鼓励小微企业雇佣并培训低技能劳动力，避免“福利负效应”产生。“授之以渔”，从根本上加大职业技能培育力度，打造面向贫困地区的“就业服务圈”，从而形成政府与贫困群体双向平等的互动关系而非依附关系。另一方面，激发贫困群体的创业潜能，鼓励贫困地区流出的各类人才特别是高校大学生回乡创业，优化本土人才结构并留下“城归”，打造一支“流不走的三农扶贫队”。借助当前国家推动新基建的发展机遇，依托乡村振兴政策红利，建立健全数字网络基础设施升级改造的制度保障，开展数字化和智能化扶贫新样态。

(二)加强社会保障机制，提高相对贫困治理的兜底保障水平

社会保障制度在贫困治理和维系社会稳定中发挥着关键作用，社会保障是分担社会风险和提高风险抵抗力的制度设计。进入相对贫困时代，要进行更大范围、层次、领域的改革，逐步提高社会保障覆盖范围和标准，搭建保障式扶贫的多重防范体系，织密筑牢特殊贫困群体的民生安全保障网。第一，健全城乡居民最低生活保障制度。据民政部统计，2020年4季度，全国城市低保标准为每人677.6元/月，而农村只有496元/月(1)数据来源于http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/202102/20210200032069.shtml。，城乡差别仍然较大，因此，要着力解决农村与城市居民最低生活保障的统一衔接问题。第二，完善城乡流动人口(以农民工为主)的社会福利保障，逐步设立农民工个人统一的社保账户，以长期居住工作地为标准提供医疗、养老、教育等基本公共服务，真正实现“社会保障跟人走”，让农民工成为城市的“一份子”。第三，健全临时救助体制，如贫困家庭的陪伴式救助，组建家庭顾问团队结对帮扶贫困群体脱贫，形成“一户一策”的赋能和救助方案。第四，构建差异化且精准的贫困群体防护体系，对老年人、儿童、妇女、残疾人等特殊群体进行政策设计和兜底保障，使其免受失业、疾病、衰老与意外风险等致贫因素的困扰。在普惠性的城乡公共服务体系中给予特殊贫困群体更多的关照。第五，健全社会心理服务保障。贫困与不安全感密切相关，是外部建构和自我感知的集合体，消除贫困群体的不安全感，除单向度的物质帮扶之外，还需要加强心理疏导。增强贫困群体的获得感，让他们感受到政府的人文关怀以及脱贫带来的利好之处；正确引导社会比较，加强心理沟通，深入了解他们的实际和潜在需求并尽可能予以满足，调解贫困群体的社会心态，消除他们的心理落差和失衡感。

(三)调节社会分配机制，实现相对贫困治理的均衡发展

合理的社会分配机制是实现共同富裕的基本保证。政府要做好减贫进程中的资源统筹分配和各方利益协调。第一，健全收入分配制度。财富分配的失调导致社会成员在比较中产生“被剥夺”感。在初次分配中，要提升劳动力要素的贡献水平和市场价格，处理好不同群体的分配关系，避免因收入悬殊而拉大贫富悬殊，给贫困群体分配更多的“蛋糕”，最终造就橄榄型分配格局。在再分配中，要增加对相对贫困地区的转移支付力度，不断优化可持续投入机制，努力缩小不同区域和群体间的发展差距。第二，完善基本公共服务体系。公共服务均等化不仅要实现制度和人群覆盖的基本保障，而且要注重公共服务水平，层次的提升。因此，引入市场竞争性机制，将部分服务按市场公平竞争规则外包给非政府部门，鼓励多元主体参与公共服务供给以提升供给规模水平，缩小供给差距，真正实现供需匹配相统一，特别是要做好医疗和教育的公共服务工作。就医疗公共服务而言，加大医联体改革力度，整合现有不同层级的公立和私立医院的医疗资源，特别是要精准合理配置医疗服务网点和专业医护人员，健全远程诊疗信息系统，从普通门诊到后期康复，做到沟通无障碍，全方位提升服务居民的健康保健水平，强化疾病预防功能。就教育公共服务而言，政府要注重优化配置师资力量，提升贫困地区教师待遇，完善优势师资对接贫困地区机制，如将教师在贫困地区服务年限作为职称评定的重要考核指标，给予税收减免等政策优惠，积极引入社会资本提升贫困地区的教育水平和质量。

(四)健全城乡要素融合发展机制，夯实相对贫困治理的基础支撑

解决相对贫困重在资源的合理有效配置，打通城乡要素流通障碍，促进城乡间、农业和非农业间在自由流动的市场体制中实现均衡发展，鼓励资金、技术、人才、数据等生产要素向农村贫困地区倾斜，同时农村也要借助土地资源优势，推动集体产权制度改革并壮大集体经济组织，厚植农村贫困地区市场经济的组织实力和凝聚力，激发自身发展潜能并增强吸引力。例如，在发展乡村旅游时，可利用空闲的宅基地发展民宿从而促进农民增收。要因地制宜有序推动土地退出和土地流转机制以提高土地资源配置效率，通过土地入股方式增加农民的资产性和生产经营性收入。此外，政府应尽快推动农村建设用地进入一级交易市场，建立城乡统一的建设用地市场。第一，明晰“由谁入市”。确定对象主体并加强农村地界核查，尽快落实集体土地权属。第二，确定“钱如何算”。完善入市成本价格并探索城乡一体的土地等级和基准地价，建立入市土地成本交易价格核算机制，实现“同等入市、同权同价”。第三，聚焦“钱如何分”。建立健全土地入市收益分配机制，细化土地增值收益分配方式，对集体经济组织、参与人员进行精准界定，并对分配调节金的分成比例、分配方式、核算方法等进行科学定位。总之，农村集体经济走上快车道能够加快促进城乡要素融合进程，从而为相对贫困治理营造有益于平等的市场要素交换环境，实现贫困地区经济的跨越式发展。