新时代民生保障制度的话语场景与理论价值

白维军，王邹恒瑞

(内蒙古大学 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 010070)

引言

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出，要“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”[1]。党的十九大提出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[2]在这一研判的背景下，《决定》创新性地提出民生保障制度概念，将国民生活保障的制度诉求由原来的社会保障拓展为民生保障。这是习近平新时代中国特色社会主义思想的新内容与新发展，也是一项重大的理论创新。中国共产党全心全意为人民谋幸福的初心和使命决定了民生建设在我国制度建设中的重要地位。尤其是自改革开放以来，随着经济的快速发展和社会的日益进步，人民群众对民生保障和改善民生提出了更高要求，党和政府需要通过加强民生保障制度建设予以积极回应。由此可见，党的十九届四中全会提出民生保障制度的概念有其特定的历史情境和话语空间，彰显着宝贵的理论价值和现实意义。

在此基础上，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)更加明确了以人民为中心的民生建设新目标，指出要“坚持人民主体地位，坚持共同富裕方向，始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，维护人民根本利益，激发全体人民积极性、主动性、创造性，促进社会公平，增进民生福祉，不断实现人民对美好生活的向往”[3]，确立了“十四五”时期我国经济社会发展必须遵循的原则。同时，党的十九届五中全会将“民生福祉达到新水平”作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标，并从“实现更加充分更高质量就业，居民收入增长和经济增长基本同步，分配结构明显改善，基本公共服务均等化水平明显提高，全民受教育程度不断提升，多层次社会保障体系更加健全，卫生健康体系更加完善，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进”[3]等方面进行了细化。总之，党的十九届五中全会关于民生保障的相关论述不仅丰富和完善了民生保障的制度内涵，而且构建了民生保障的制度体系和框架结构，为我国民生事业的发展奠定了坚实基础。

一、民生保障制度是对社会保障制度理念与范畴的超越

民生即人民的生计。民生保障制度是为了确保人民的生存与发展而作出的一整套政策安排和法律法规。可见，民生保障制度不仅保障人民的生存问题，而且关注人的发展问题，是一个更宽广、更高层次的制度范畴。一般而言，人们习惯于用社会保障的概念对民生予以阐释，因为社会保障是国家依法建立的、具有经济福利性和生存托底性的制度安排。社会保障始终贯彻以人民为中心的思想，并将实现共同富裕、提高民生福祉、改善人民生活水平作为发展目的[4]，旨在为全体国民提供最基本的生活保障。社会保障瞄准社会公平正义的实现，是保障民生的重要手段。例如，作为社会保障体系的重要组成部分，社会救助制度一直被视为我国民生保障的安全网和稳定器，在保障民生中发挥着关键的兜底作用，是保障民生的“最后一道防线”。2020年8月印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》指出，“社会救助事关困难群众基本生活和衣食冷暖，是保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排，也是我们党全心全意为人民服务根本宗旨的集中体现”[5]。其明确了社会救助在切实兜住基本民生底线方面的重要作用，体现了社会保障制度的民生效能。

从理论上讲，在基本保障和补充保障的作用下，社会保障制度能为国民提供全面的生活支撑。近年来，社会保障制度体系日益完善，并在保障基本民生方面取得了显著成效。然而，不可否认的是，仍有一些亟待解决的问题制约着社会保障制度保障和改善民生作用的发挥。首先，当前的社会保障尚未实现“应保尽保”的政策目标。一方面，社会保险实现的“制度全覆盖”并不等同于“人群全覆盖”；另一方面，虽然以最低生活保障制度为核心的社会救助实现了城乡全覆盖，但“漏保”仍然是普遍存在，以服务为主要内容的社会福利制度只是少数人的“专利”，覆盖面尚有很大的提升空间。其次，社会保障待遇不平等，未能有效解决社会保障发展中的不平衡不充分的问题。例如，地区和职业间的养老保险待遇存在差距、机关事业单位和企业员工的职业年金与企业年金待遇存在差距、住房公积金制度设计不完善、社会保障基本公共服务的地区和群体存在差异等，这些都使我国社会保障制度再分配的功能大打折扣，民生保障的公平性广受诟病。最后，社会保障投入不足，未能充分满足群众的民生需求。作为社会保障首要主体的政府对社会保险事业投入过多，对具有兜底作用的社会救助事业投入相对较少，对社会保障服务供方的投入远大于需方，造成了社会保障资源配置的不平衡。[6]

此外，因为存在着社会保障理念不明确、认识水平低、资金有限等问题，所以现实中的社会保障主要集中在生活救助、灾害救助、养老保险和医疗保险等领域，保障范围较小，未能形成全方位的民生保障体系。除了社会保障的制度设计及其实施存在着不足，社会保障对人民生计的保护具有一定的滞后性，保障效果往往在贫困或灾害发生之后才得以显现，且更多地停留在生活救济层面。虽然当前的社会保障制度在某些领域起到了积极的风险防控作用，但仍有需要大幅提升的空间，以满足新社会主要矛盾下人民对美好生活的向往。例如，养老保险在保证劳动力代际更替顺利进行的同时，也通过现金发放的方式保障着老年人的基本生活需求；医疗保险通过对患病者的帮助降低了边缘人群因病致贫的风险；工伤保险则以保障劳动者身心健康的方式免除其后顾之忧等，这都是社会保障制度在保障民生方面的重大贡献。但也应该注意到，以“保基本”为政策目标的社会保障制度在满足人民更高层次的发展需求方面还存在很大不足。

与社会保障制度的理念、目标和范畴不同，民生保障制度不仅能满足托底性的生存需求，更能满足广大人民的发展需求。民生保障制度注重能力培养，以一种积极的福利保障理念，从教育、就业、收入、住房、社会保障，以及社会治理、民主法治、生态环境等方面全方位地为国民生存与发展提供制度保障，以激发和增强人的发展能力。就理念而言，民生保障制度更重视也更适应人的发展，其关注的是广大人民更高层次的发展需求；就目标而言，民生保障制度超越了“保基本”的最低标准，追求人的全面发展，实现更高层次的保障；就范畴而言，民生保障制度不再局限于织密基本民生的“安全网”，其保障内容更加广泛，保障水平和质量也较社会保障制度有较大提升。民生保障制度对社会保障制度的超越不仅在于其突破了原有的保障内容和类型，而且在于其实现了保障理念的思维革新，厘清了民生与保障的关系。从社会保障制度到民生保障制度的转变体现了我国在保障理念上的进步和突破，坚持了以人民为中心的社会保障理念。民生保障制度理应成为未来中国特色社会主义福利社会建设的支柱性制度。中国特色社会主义进入新时代，社会保障制度从“社会保障”提升到“民生保障”是经济发展、社会进步的重要表现，也是中国共产党全心全意为人民服务的充分体现。

二、民生保障制度是对社会主要矛盾转变的积极回应

党的十九大指出，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾，这一具有全局性、战略性、长远性的科学研判对我国各个领域的工作产生了深刻影响。进入新时代，人民的需求从过去较低层次的物质文化需要上升为更高层次的美好生活需要。这一转变本身就具有鲜明的民生导向，即通过民生的发展实现人们对美好生活的向往。过去的“物质文化需要”是一些可以量化和可以被观测的“硬需求”，能够用经济、教育、公共服务等发展指标进行定量评判；新时代“对美好生活的需要”不仅指生存层面的物质文化需求，还包括基于体面、平等、安全、尊严、权利的民主、法治等深刻内容及其衍生的获得感、幸福感、安全感这些具有主观色彩的“软需求”，涵盖了物质文化、精神文明、公平正义、民主法治、社会安全和生态环境等多个层次，是一个由“硬需求”和“软需求”共同组成的美好生活需求体系。[7]社会主要矛盾转变后的“美好生活需求”评判只能也必须由人民来完成，而要实现这一美好愿望的一个重要举措就是要坚持在发展中保障和改善民生。

对于如何回应人民需求的上述变化，党的十九届四中全会提出的民生保障制度担负起这一使命，以满足人民对美好生活的向往。党的十九大报告指出，“我国的民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题”[2]。这些问题涵盖的内容十分广泛，涉及民生建设的各个领域，是实现人民美好生活道路上难啃的“硬骨头”，众多的短板使我们无论将哪一项作为工作重点都无法彻底地解决民生中的现实问题。因此，进入新时代，只有构建一个多层面、多维度、高质量和促进人全面发展的民生保障体系，才能在解决民生领域诸多问题的同时积极地回应社会主要矛盾转变后的民生新需求，满足人民对美好生活的向往，进而让全体国民拥有更多的获得感、幸福感、安全感。[8]通过梳理十八大以来党和政府的重要报告以及习近平总书记关于民生的一系列重要论述可知，民生保障已被定性为解决社会主要矛盾即满足人民美好生活需求，而民生保障制度的提出为满足人民对美好生活的向往提供了具体可行的方案。

不平衡不充分的发展在民生领域有着明显表现，是制约社会保障功能发挥的重要原因，因而能否解决社会保障发展中的不平衡不充分问题对实现民生保障意义重大。一是不平衡问题。社会保障发展的地区、群体、制度不平衡与我国实现共同富裕的最终目标背道而驰，从本质上讲是一种不健康的发展方式，既不符合建设社会主义现代化强国对发展的要求，又严重阻碍着人民对公平正义和美好生活的追求。二是不充分问题。社会保障发展得不充分是造成民生领域众多短板的根本原因，待遇水平偏低、覆盖范围不全、管理协调不畅是社会保障发展不充分的具体体现，需要我们下大力气予以解决。总之，以保基本为主要目标的社会保障制度无法有效地解决发展的不充分问题，需要新发展理念下的民生保障制度发挥积极作用。与社会保障制度不同，民生保障制度是更加全面、更高水平的综合制度，以覆盖城乡的民生保障制度建设为手段，通过优化整合、提能增效来有效解决社会保障发展的不平衡不充分问题，对新的社会主要矛盾进行积极治理，从而更好地满足人民对美好生活的向往。

三、民生保障制度是中国特色社会主义理论自信与制度自信的体现

中国特色社会主义是中国共产党在改革开放和社会主义现代化建设实践中创立并发展起来的科学体系。作为具有强大生命力和巨大制度优势的理论体系，中国特色社会主义理论在指导我国民生建设中发挥了重要作用；作为民生建设的载体和手段，民生保障制度充实并发展了中国特色社会主义的理论体系。中国特色社会主义制度是一项坚持马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，坚持科学社会主义基本原则，植根中国大地、吸吮中华文化精华，借鉴人类制度文明成果，经过不断探索实践、不断改革创新的伟大制度。[9]共同富裕是中国特色社会主义制度的最大优势和根本原则，这就决定了民生保障制度在该制度体系中的重要地位。因此，我们必须按照实现共同富裕的目标来筹谋发展、设计制度与政策体系，进而在促进民生不断发展的同时从根本上解决平等与共富的问题。[10]

党的十九届四中全会在我国社会主要矛盾发生转变的背景下，针对民生领域存在的诸多短板创新性地提出民生保障制度的概念，进一步丰富了中国特色社会主义的理论内涵，是对中国特色社会主义制度体系的发展与完善。民生保障制度概念的提出在革新我国民生建设理念的同时对新时代保障和发展民生的方式也产生了重大影响。一方面，民生保障制度实现了城乡社会保障的融合发展，通过消除二元结构的不良影响，使我国民生建设更加公平；另一方面，民生保障制度管理体制的改革，打破了部门间的合作壁垒，民生保障的高统筹层次要求各领域在保障和发展民生方面实现联动，通过资源整合提升民生建设的效率和水平。

《决定》将统筹城乡的民生保障制度作为中国特色社会主义制度13个显著优势之一写入史册，充分体现了中国特色社会主义的理论自信与制度自信。“社会保障”(Social security)一词最早出现于1935年美国颁布的《社会保障法》。我国的社会保障制度建立相对较晚，相关理论研究比较滞后，虽然我们在发展过程中借鉴了西方社会保障的观点与主张，并注重将其与中国实际相结合，但是，社会保障制度的理论与实践仍存在脱节现象。事实上，社会保障概念的诞生源于当时欧美国家所处的复杂的国内形势，是为了解决当时的社会问题而创设的一种治理制度，社会保障理念和制度的区域性与特殊性具有明显的局限性，并不是放之四海而皆准的“真理”。因此，在我国社会保障制度建设中，如果将由西方话语体系构建起来的社会保障理念原封不动地照搬过来指导和解决中国的社会保障问题则既缺乏理论上的说服力和实践上的适应性，又表现出我们在理论创新方面的不足和制度方面的不自信。究其原因，一方面，我国的社会保障制度产生较晚，理论积淀薄弱且缺乏相关实践经验；另一方面，在社会主义制度建立初期，我国的生产力水平比较低，各种制度都处于“摸着石头过河”阶段，在经济基础薄弱和民生需求迫切的双重压力下，我国不得不直接借鉴国外的某些理论成果，并在相当长的时期内沿用和发展着这些概念。

民生保障制度的提出立足于中国国情，是在充分考量中国传统保障理念和现实需求的基础上结合我国过去在保障民生方面的经验和未来发展民生的需求所进行的制度创新。这一源自本土理论和实践的制度创新与中国的现实需求高度契合，是有利于提高民生福祉水平的正确制度选择，无论是民生保障制度的内涵还是外延，处处彰显着“中国智慧”和“中国特色”，理应成为保障和发展民生的“中国方案”。民生保障制度概念的提出打破了欧美国家在社会保障领域的话语垄断，走出了唯西方经典理论的误区，是一项基于中国国情的理论与制度创新，是能够有效解决我国民生领域短板的正确选择，体现了中国特色社会主义的理论自信和制度自信。

民生保障制度的提出也是贯彻落实十八届三中全会“治理体系和治理能力现代化”要求的重要举措，在理论创新的同时将民生治理体系和治理能力现代化的愿景变为现实，体现和增强了中国特色社会主义的理论自信和制度自信。同时应当看到，我国当前包括民生保障在内的社会治理体系尚不完善，民生领域的制度建设还比较滞后，各种制度之间的系统性不强、缺乏协同，这些都制约着国家治理效能的提升。建立民生保障制度有助于完善国家制度体系，打破各项民生制度之间的协同壁垒，实现制度间的融合与联动，提升民生制度体系的现代化水平，从而真正将民生保障的制度优势转变为民生治理效能。

四、民生保障制度是马克思主义中国化的新成果

马克思主义理论是一套系统完整的科学体系，是我们党始终坚持的根本指导思想，在我国各项事业推进中发挥着重要的理论和方法指引作用。马克思主义的终极目标是建立人人平等、人人幸福的共产主义社会，其对解决民生发展问题的主张就是通过革命或暴力手段消灭私有制，通过建立由人民掌握的国家机器和推行生产资料公有制以及实行按需分配(在共产主义初级阶段的社会主义社会还需要采取按劳分配)等方式达到其所追求的社会目标。[11]在实现这一终极目标的过程中，作为马克思主义理论的有机组成部分，民生思想在整个理论体系中占据重要位置。马克思主义对民生有着鲜明的态度和立场，包括对人民群众主体地位的认识、对人的全面而自由发展的追求、对解放全人类的信心等，这些思想深刻地反映着马克思主义对民生的关切，是马克思主义民生思想的集中体现。马克思主义民生思想是中国特色社会主义制度确立、巩固和完善的价值根基，对习近平新时代中国特色社会主义思想核心价值的形成具有重大影响。党的十九届四中全会提出的民生保障制度彰显了中国特色社会主义制度“人民至上”的价值取向和原则，其与马克思主义民生思想一脉相承，是马克思主义中国化的新发展、新成果。在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，我们应当在实践中继续坚持和强化这种“人民至上”的价值自觉和自信，只有这样，才能推进中国特色社会主义制度体系不断成熟，进而实现由制度优势向治理效能的转化，从而为保障和发展民生、建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴提供根本保障。[12]

中国共产党自成立以来就不断尝试将马克思主义民生思想与中国社会主义建设实践相结合，在民生领域对马克思主义民生思想进行了充分的中国化发展，逐渐形成了具有中国特色的民生理论与实践。早在新中国成立之初，我国面临的内忧外患的局面尚未彻底改变，中国共产党就在马克思主义的指导下进行民生建设，并结合中国的现实状况推行了土地改革以及建立公有制下集体劳动、集体分配方式和劳动保险等一系列社会保障制度。这在迅速改变中国民不聊生状况的同时，也使中国共产党赢得了全国人民的拥护和爱戴，奠定了国家逐步走向强盛的基石。改革开放后，国计与民生的共同发展加速了马克思主义民生思想中国化的进程，市场经济手段提高了生产效率，继续扩大对外开放则为我国发展带来了新机遇，此时广大人民对发展民生提出了更高要求，国家对民生建设的重视程度进一步提升。[13]例如，在被视作民生之本的就业方面，我国于1986年颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，通过给予劳动者更多的自由和主动权实现了劳动者与用人单位的双向选择；在社会救助方面，国务院于1999年颁布的《城镇居民最低生活保障条例》标志着社会救助开始成为保障民生的常态化措施，单项政策性的救济措施发展为综合型的救助制度。这些探索不仅是我国在民生建设方面的宝贵经验，也是马克思主义中国化在民生领域的具体体现。

进入21世纪，中国共产党不断发展完善民生理念和民生实务，不仅在保障和发展民生方面取得了巨大成就，而且在坚持和创新马克思主义民生思想的道路上取得了丰硕的理论成果。尤其是自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对中国共产党的民生观进行了系统总结，发表了一系列关于民生保障的重要论述，将马克思主义民生思想与我国的现实情况紧密结合，形成了马克思主义民生思想的新高度。党的十九大报告更是在原来“民生五有”的基础上增加了“幼有所育”“弱有所扶”两项内容，将民生内涵拓展为“民生七有”。这种变化并不是单纯的保障内容和数量的增加，更包涵着保障水平的提升和保障理念的进步，是我国民生建设的一次质的飞跃。此外，我们还提出要“建设平安中国，加强和创新社会治理”，以实现“维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业”的目标。换句话说，我国的民生建设不仅要提供就业、教育、医疗、居住、养老等准公共物品(服务)，而且要提供公共安全、公平正义等纯公共物品(服务)。[14]民生实践的不断拓展有力地推动了马克思主义关于共同富裕、人的全面发展等民生愿景的实现。

进入新时代，中国共产党持续推进马克思主义民生思想中国化，在党的十九届四中全会上提出全新的民生保障制度概念，实现了由社会保障到民生保障的拓展，指明了我国未来民生建设的核心内容和发展方向。这是马克思主义中国化的新发展与新成果，更是21世纪马克思主义的新发展与新成果。这一制度成果反映了我国在民生领域的积极探索，凝聚着在保障和发展民生上的“中国智慧”，不仅是对历史经验的提炼与总结，而且指引着未来民生建设的方向。总之，民生保障制度以其科学的内涵、成熟的体系构筑了21世纪马克思主义民生思想的理论大厦，对世界其他国家尤其是发展中国家的民生建设具有重要的理论意义。[11]

五、民生保障思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分

以习近平同志为核心的党中央就新时代坚持和发展什么样的社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义等重大命题作出了系统阐释，这些论述构成了习近平新时代中国特色社会主义思想。习近平新时代中国特色社会主义思想是具有开创性的新理念、新战略，是内容丰富、系统完整的思想体系，也是新时代中国共产党人的思想旗帜和全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南。习近平新时代中国特色社会主义思想的意义可以划分为时代意义、理论意义、实践意义和世界意义四个方面。时代意义是在精准把握时代脉搏的基础上，对重要时代命题做出了精准解答；理论意义体现在其丰富了当代中国马克思主义和21世纪马克思主义的内涵；实践意义已在脱贫攻坚和控制新型冠状肺炎疫情等过程中得以显现；世界意义则在于其为其他社会主义和发展中国家贡献的中国智慧和中国方案。[15]从领域来看，中央已明确提出习近平外交思想、习近平强军思想、习近平经济思想、习近平生态文明思想和习近平法治思想等五种成熟理论，并分别进行了精准阐释和实践运用。上述五大思想各有侧重，对习近平新时代中国特色社会主义思想进行了精细分解，在这些理论指导下开展的各项工作也都取得了显著成绩，为习近平新时代中国特色社会主义思想提供了成功的现实注解。

民生一直以来都是党和政府最为关注的社会事业，是中国特色社会主义的历史任务和发展目标。民生问题也是与广大人民最密切相关、人民群众最为关注的利益问题。习近平总书记就如何保障和发展民生发表了一系列重要论述，系统而全面地阐述了民生的内涵、外延、需求、价值等，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。民生保障思想的形成有坚实的理论基础、特定的时代背景和严谨的逻辑过程，指导中国民生事业取得了世人瞩目的成绩。这些民生成绩再次说明，实践探索离不开理论指导，系统科学的理论能够在民生政策实施中发挥旗帜和航标作用，从而确保这些任务能得到有序、高效的推进。通过梳理民生思想的发展脉络可以发现，理论的充实需要以实践为基石，最终需要通过实践去检验其正确性，只有在经过系统总结和高度提炼之后的理论才能作为实践的重要参考，民生保障思想就是在这样的逻辑中形成和不断发展的。

作为一个与经济、法治、生态文明等同样重要的领域，新时代民生建设需要有科学的理论指引和强大的学理支撑，以此为党的民生事业提供行动指南，切实保障人民美好生活的实现。党的十九届五中全会通过的《建议》指出，当前我国民生保障存在短板，要坚持人民主体地位，增进民生福祉，这在指出我国民生领域现存问题的同时，也指明了未来民生建设的原则和方向。为实现“十四五”时期民生建设的总体目标，在发展中保障和改善民生，必须从习近平民生系列重要论述中凝练其民生保障思想，梳理民生思想的“四梁八柱”和核心要义，用以指导中国下一阶段的民生建设，以保障民生、改善民生、发展民生，造福全体人民。

民生建设是实现人民对美好生活向往的必由之路，我国过去对保障和改善民生的探索已经取得了丰富的理论成果和实践经验，这为民生保障思想的形成奠定了坚实基础。民生保障思想的提炼既是对习近平新时代中国特色社会主义思想的发展与完善，又是指导中国民生实践的理论需要，具有科学的理论意义和重要的现实意义。

综上，党的十九届四中全会提出的民生保障制度全面而系统地回应了人民对美好生活的向往，是实现人的全面发展和共同富裕的重要保证，具有鲜明的时代性、人民性、现实性，是具有特定话语场景和理论价值的制度创新。民生保障制度实现了对社会保障制度目标和范畴的超越，同时也是我国民生保障理念的一次飞跃，这种对传统保障理念的大胆转变和主动革新对我国以及其他发展中国家保障和改善民生都有重要意义，体现了中国特色社会主义的制度自信和理论自信，是马克思主义中国化的新成果、新体现，也是对中国特色社会主义制度体系的进一步完善。在此基础上逐渐形成的民生保障思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，体现了中国共产党对民生事业的关注与关心，为新时代中国的民生建设筑牢了思想基础。在民生保障思想指导下的民生保障制度也是我国未来保障和发展民生的重要制度保障。