跨界公共危机治理组织间网络的形成：动力、条件、障碍与建构——一个基本分析框架

张玉磊

(淮阴师范学院 法律政治与公共管理学院，江苏 淮安 223001)

一、问题提出与文献述评

20世纪后期，随着全球化、后工业化进程加快，公共管理领域涌现出越来越多的跨区域、跨领域、跨公私部门性质的跨界公共事务。其中，作为公共产品典型代表的公共危机愈来愈具有跨界属性，特别是以雾霾、江河污染为代表的大气污染、水体污染等跨域环境问题以及以SARS、新冠肺炎为代表的传染性、扩散性极强的公共卫生事件的跨界属性尤为突出。跨界公共危机与传统公共危机存在显著区别，极大地提升了治理难度，需要构建与之相适应的治理模式。基于跨界公共危机的属性特征，有效治理跨界公共危机需要加强政府之间的纵向等级合作与横向无等级合作以及各社会治理主体之间的合作，并在合作过程中确立组织间网络关系。因此，组织间网络成为跨界公共危机治理模式的理想选择。

自20世纪80年代以来，作为一种新的研究视野，组织间网络成为分析组织间关系的重要理论，并在教育医疗、社会福利、环境保护、社区治理和应急管理等诸多领域得到广泛应用。从最广义的角度看，组织间网络是指由两个或者两个以上的组织以及组织间的各种关系构成。[1](P.6)在公共管理领域，组织间网络是指组织间的合作网络，即“由多个组织共同去完成单个组织无法完成或者无法高效完成的目标”[2]。目前，组织间网络已经成为公共管理研究领域的重要议题。威纳、鲍威尔、奥图勒、阿格罗夫和麦克格雷等学者明确提出，组织间网络已经取代传统的市场和科层制的治理机制成为一种新型的治理机制。

基于EBSCO和JSTOR数据库检索发现，组织间网络在公共危机治理中的应用逐年增加。例如，Heflinger(1996)、Hughes(2001)、Moore(2003)、Kapuce(2009)、Abbasi(2012)等学者运用组织间网络理论对自然灾害、公共卫生、社会安全等进行了大量实证研究。Alka Sapat、Ann Margaret Esnard、Aleksey Kolpakov等通过分析2010年海地地震后3年内为其提供救灾援助的国际NGOs(1)NGOs是英文non-government organization的缩写，即非政府组织。、地方NGOs、宗教NGOs以及其他组织之间的合作，探讨了灾害援助网络合作中的组织同质性和资源依赖性问题。[3]目前，社会网络分析已成为研究组织间网络关系结构特征的重要工具，被广泛运用于公共危机治理组织间信息沟通、协同行动和绩效评估等方面。

国内学者将组织间网络视作一种新型的治理机制[4]，开始将其运用于跨界公共危机治理研究领域。一是明确将组织间网络作为跨界公共危机治理的方向。马奔(2009)主张对公共危机实施跨界治理，建立行政单位中跨组织、地理空间上跨区域和优势互补上跨部门的制度化的“跨界治理网络”。[5]郭雪松、朱正威(2011)基于组织间网络视角分析了跨域公共危机治理中的组织协调问题，构建了跨域公共危机治理网络分析模型。[6]二是开展了跨界公共危机治理组织间网络的案例和实证研究。张海波、尹铭磊(2016)以“鲁甸地震”为例，采用网络分析方法，对应急响应中的突生组织网络进行深入研究，重点识别灾前制度化应急组织网络和灾后实际响应网络。[7]

可见，组织间网络已经成为跨界公共危机治理研究的重要视角和重要工具。然而，从组织间网络视角研究跨界公共危机治理尚属新生领域，研究内容主要集中在跨界公共危机治理组织间的协调关系和信息沟通等方面，对其形成机理、网络结构和运行机制等涉及不多；研究案例的选取主要集中在空气污染、自然灾害等领域，对公共卫生、事故灾难关注不够。

因此，跨界公共危机治理组织间网络研究在理论体系和研究方法上都需要进一步完善。本文聚焦于跨界公共危机治理组织间网络形成的动力、条件、障碍与建构，力图构建一个基本的分析框架，以期为该研究的进一步深入提供路径启示。

二、跨界公共危机治理组织间网络形成的动力

根据组织权变理论，公共危机治理模式会受到公共危机属性、政社关系、经济结构和社会转型等内外环境的影响，处于不断变化的调适过程。跨界公共危机治理组织间网络的形成正是公共危机愈来愈具有的跨界属性与日益复杂的环境治理共同作用的结果。

(一)内生动力：公共危机的跨界属性

只有正确认识公共危机的属性，才能建立起与之相适应的治理模式，其属性变化正是治理模式调适的内生动力。当前，跨界是公共危机的基本属性，也是推动公共危机治理组织间网络形成的内生动力。具体而言，公共危机的跨界属性主要表现在四个方面。

1.在地域上跨越行政边界 “当代风险是全球性的，超越了地理界限和限制，突破了政治边界。”[8](P.83)从地域角度看，虽然有些公共危机的影响范围仅涉及某一行政区域，但越来越多的公共危机的影响范围跨越了不同行政区域，对相邻或不相邻的行政区域造成影响，甚至超出国界波及多个国家，具有显著的无界性和外溢性特征。例如，以SARS、“非典”、禽流感等为代表的传染病，通过感染人群或带病禽畜的跨区域流动导致疫情的跨区域传播和扩散。

2.在领域上跨越功能边界 跨界公共危机一般会通过领域间相互关联的介质(包括信息、技术、资源等)从原发领域向相关领域扩展，进而引发危机，涉及多个领域，呈现原发危机—次生危机—衍生危机等多层次特征，具有鲜明的涟漪效应和溢出效应。因此，跨界公共危机在领域上跨越不同职能部门的功能边界，仅靠某一职能部门无法实现危机的有效治理。以重大疫情防控为例，由于重大疫情的突发性以及资源需求的巨大性，重大疫情防控需要医疗、卫生、交通、财政、工商、宣传和人力资源等不同职能部门甚至全社会的密切合作。

3.在层级上跨越层级边界 作为现代公共组织体系的基础，科层制因横向设科、纵向分层而得名，其在纵向上实行层级负责的等级制，不同层级的政府掌握不同的权力和资源。一般而言，权力和资源集中在上级政府，而下级政府拥有的权力和配置资源的能力较弱，从而形成了“头重脚轻”的层级结构。然而，跨界公共危机的高度复杂性和不确定性仅靠某一层级政府拥有的权力和资源无法有效应对，需要政府打破科层制的层级界限，统一调配所有层级的权力和资源。

4.在主体上跨越公私边界 跨界公共危机治理超出了任何一个治理主体的资源和能力范围，仅仅依靠政府单一主体“大包大揽”难以实现，这是由跨界公共危机的复杂性以及政府拥有的资源和自身能力的有限性决定的。“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题所需要的所有知识和信息；没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需的工具；没有一个行动者有充分的行动潜力单独地主导。”[9](P.18)因此，跨界公共危机治理主体需要跨越公私领域边界，形成一个包含政府、市场、社会等多元主体的组织间网络。

(二)外生动力：治理环境的时代变迁

从环境论解释，作为一个动态的开放系统，公共危机治理模式必然要与外部环境发生互动，同一个国家的公共危机治理模式在不同的历史时期呈现出不同的特点。因此，构建跨界公共危机治理组织间网络应当顺应治理环境的时代变迁。

1.政治环境：政府组织形态的变革 诞生于工业时代的科层制组织具有封闭性、机械化、僵化的特性，很难应对后工业社会信息化、网络化的挑战。自20世纪80年代以来，西方国家掀起了一场以构建“整体政府”为导向的第二轮政府改革运动，旨在走出由层级节制和专业主义导致的治理“碎片化”困境。受此改革潮流的影响，中国公共危机治理模式的组织形态正朝着大部制的综合化方向改革，即在分类管理的基础上不断加强综合协调。总体国家安全观的提出和应急管理部的组建就是构建公共危机治理组织间网络的重大举措，特别是应急管理部的组建标志着国家开始构建以应急管理部门为牵头组织的多主体协同网络。[10]

2.社会环境：治理主体的多元化趋势 组织间网络由多个网络节点即多元治理主体构成，治理主体多元化的社会环境是组织间网络建立的基本条件。随着我国经济和社会加速转型，党和政府的治理理念发生了深刻变化，通过不断向社会分权，社会自主空间不断拓展，治理主体越来越多元化，社会治理格局正从政府主导、政府负责向有限政府、多元参与转变，呈现政府机制、市场机制与社群机制三大机制互相嵌入、有效协同的特征。[11]在公共危机治理领域，社会组织的作用更加重要，其从被排斥到作为重要补充，再到持续被吸纳，成为跨界公共危机治理组织间网络的重要主体。

3.技术环境：网络社会的兴起 以互联网技术和自媒体迅速发展为标志的网络社会的兴起打破了权力运行的边界，提高了风险信息的流动性和风险知识的传播性，进而推动公共危机治理模式发生变革。随着云计算、大数据、区块链、人工智能等技术的广泛应用以及网络社会蕴含的权力分散性、无中心化趋势的发展，网络社会给公共危机治理带来了诸多有利条件。如，网络能够以崭新的方式将复杂系统进行重组，给予利益相关者更多的选择权，从而促进网络化组织模式的发展。[12](P.16)同时，网络社会给公共危机治理带来了巨大挑战。如，信息以及沟通网络的复杂化降低了公共危机事件利益相关者之间的信任度、合作行动的可能性以及政府权威，提高了公众违规的可能性(如谣言)和政府的不适应性(如政府网络舆情应对能力)。

三、跨界公共危机治理组织间网络形成的条件

根据美国学者克里斯·安塞尔(Chris Ansell)提出的合作治理框架，合作行动需要具备一定的初始条件，包括不同利益相关者的资源、能力、合作动机以及初始合作信任程度等。[13]作为以合作为价值取向的治理模式，跨界公共危机治理组织间网络的形成不是随机的、非理性的，而是需要具备诸多条件的。

(一)网络成员间的相互信任

信任是多主体关系的核心要素。组织间网络理论强调，网络之所以存在是因为网络成员间相互信任，组织间网络的形成需要以信任作为一种强有力的联结机制，这是网络组织结构稳定与良性运行的前提。一般而言，网络成员间的信任程度越高，合作意愿就越强烈，合作成本就越小，合作行为发生的可能性就越高。相反，如果网络成员间缺乏信任，就会增加沟通、谈判、博弈的成本，降低合作行为发生的可能性。Giest、Howlett认为，信任机制为网络化治理下的集体行动提供了一个有序规范的管理策略。[14]

网络成员间的信任与多重因素有关，是信托者属性、受信者属性以及二者关系属性复杂互动的结果。[15]为了构建信任关系，需要网络成员增强合作意愿，在共同利益和价值认同的基础上通过相互协商达成共同目标。同样，信任是跨界公共危机治理组织间网络形成的前提，是决定其能否有效运行的关键。尽管跨界公共危机治理主体间具有目标差异和利益冲突，但由于其在根本上具有共同利益，能够弥合利益冲突，达成共同目标，建立责任共担机制，并在持续的资源、信息、人员互动中增强信任。

(二)网络成员属性的相似性

根据组织间网络理论，组织间网络关系的形成受网络成员属性(公私性质、规模大小、区域分布等)的影响。[16]实践证明，组织多样性能够增加组织间沟通与协调的成本，维系庞大而复杂的组织间网络关系需要投入大量的成本，从而给组织间合作行动带来困难。锁利铭指出，学界缺少对地方政府进行府际协作决策时合作伙伴的选择机理研究，仅仅使用“强强联合”或者对口援助等进行解释，忽略了地方政府在合作决策中的对象性特征因素。[17]

一般来讲，公私性质相同、规模大小相近或区域分布相邻等属性相似的组织之间往往具有相似的政策偏好，更容易交换资源和共享信息，降低沟通、谈判、协商的成本，更容易在跨界公共危机治理过程中建立稳定的信任关系，反之，则很难建立稳定的信任关系。例如，处于同一区域的城市政府，因面临相同的外部环境或者类似的外部威胁更易达成合作。因此，长三角、珠三角、京津冀等区域一体化程度较高地区的地方政府在环境污染、事故灾难、公共卫生、社会安全等领域建立了比较稳定的组织间网络关系。

(三)网络成员间资源的相互依赖

本质上，网络就是一种实现资源共享的互联系统。组织间网络之所以存在，是因为网络成员间在资源分配上相互依赖，网络中任何一个成员都无法依靠自己的单独行动实现预期目标。根据资源依赖理论，组织资源具有稀缺性、依赖性和互补性，组织必须与其他组织经常性地交换资源，以适应不断变动的外部环境。组织资源的稀缺性使组织间资源交换成为一种常态，并在长期的资源交换过程中不断增强彼此之间的依赖关系，这是组织间网络形成的必要条件。

资源是跨界公共危机治理的物质保障，而网络成员间的资源依赖也是跨界公共危机治理组织间网络形成的必要条件。跨界公共危机治理需要大量的人力、物力、财力、信息等资源，而任何单一主体都不可能具备以上所有资源。虽然资源的有限性会降低单个主体参与跨界公共危机治理的能力，但也促进了多元主体间产生资源共享和风险共担的产生，且在此基础上形成的体制机制有利于减少各主体的道德风险与逆向选择，以避免投机性的短视行为或者“搭便车”行为。总之，不同类型的治理主体既具各自的资源优势又能形成互补，可以通过采取合作策略弥补各自的资源缺陷，以推动跨界公共危机治理组织间网络的形成。

(四)合作收益大于交易成本

作为一种制度性集体行动，合作行为的达成不仅取决于合作各方的主观意愿程度，还需要一定的外力驱动，否则，合作各方会因动力不足而陷入“搭便车”“踢皮球”等集体行动的困境。合作的最大外力驱动就是合作过程中所产生的正向收益，各主体都是追求利益最大化的“经济人”，每个合作方都会权衡合作的利益得失，只有合作收益高于交易成本时，合作行为才会发生。

在跨界公共危机治理过程中同样存在合作收益和交易成本，而某个主体是否选择加入跨界公共危机治理组织间网络并不是行政指令的结果，而是理性选择的结果，即各主体通过计算参与跨界公共危机治理的收益与成本再决定是否加入。例如，在雾霾污染防治中，只有每个主体都从中获得预期收益，才会产生治理雾霾污染的合作行动。在利益补偿机制缺失的情况下，处于弱势地位或者利益受损的主体会主动回避甚至终止合作行动。

(五)政治锦标赛的正向激励作用

以理性和效率为追求的科层制在运行中普遍存在组织间相互封闭、沟通不畅、推诿责任等合作难题。为了克服科层制的合作难题，需要建立有效的激励机制，其中就包括对官员的晋升激励。政治锦标赛理论认为，同一行政级别的地方官员处在同一种政治晋升博弈之中。如果交易成本或合作风险较高，组织间的合作困境就需要借助上级的权威来化解，而上级政府出于整体利益的考虑也会主动地嵌入合作行动，此时，政治锦标赛对合作的正向激励作用就会凸显出来。

跨界公共危机具有较强的负外部性特征，对其治理需要投入较高的成本，因此，地方政府就会产生“搭便车”心理而不愿主动参与合作。然而，在政治锦标赛的激励作用下，地方政府为了赢得上级的认可从而获得政治晋升的机会，就会主动寻求合作。以关中地区的雾霾治理为例，在空气质量多次登上“黑榜单”和中央强力推进环境治理的双重压力下，陕西省政府将治霾列为头号工程，实行党政同责、“一把手”挂帅治理，陕西省政府与各市区签订治霾目标责任书，牵头举办各类会商制度，推动各市(区)联防联控[18]，取得了较好的治理效果。可见，政治锦标赛的正向激励对跨界公共危机治理组织间网络的形成具有重要的推动作用。

(六)顺畅的沟通协调机制

根据集体行动理论，如果合作主体之间具有顺畅的沟通协调机制，能够降低合作的交易成本，那么，在一个规模相对较小的组织网络中，集体行动困境就可以得到有效化解。网络的平等互惠、信息可传递性等特质有助于组织间网络关系结构的形成，并保证组织间网络结构的有序性和共享机制的构建。因此，组织间顺畅的沟通协调机制尤其是横向的沟通协调机制对组织间网络的形成具有重要作用。奥特、黑格研究发现，从网络的效用看，组织的垂直依赖与绩效负相关，加强纵向的资源控制和约束很难达到预期的治理绩效，而加强横向沟通能够显著增强网络治理绩效。[19](P.210)

跨界公共危机治理组织间网络的本质是多元主体开展合作行动，因而其形成需要在多元主体间建立顺畅的沟通协调机制，以降低合作的交易成本，尤其是信息共享机制能够降低信息资源的获取、处理与传递成本，从而避免单个主体在跨界公共危机治理中的“单兵冒进”或者“搭便车”行为。因此，顺畅的沟通协调机制是跨界公共危机治理组织间网络形成的必备条件。与传统科层制组织结构相比，跨界公共危机治理间网络更有利于治理主体间沟通信息、整合资源与协调行动。

四、跨界公共危机治理组织间网络形成的障碍

(一)网络成员间缺乏信任

信任对组织间网络形成权威和凝聚力具有重要影响，是一种正向影响网络成员合作行动的特殊的可持续性资源。网络成员间相互信任有利于组织间网络的形成，反之，则成为障碍。然而，网络成员间缺乏信任是一种常态。胡克斯汉姆指出，“信任存在于参与者中往往只事关好的设想，怀疑或猜忌才是行为选择的常态”[20]，而“协作的高效往往与资源的高消耗和痛苦相伴，我们给经理人和政策制定者最强烈的建议就是，能不协作就不要协作”[21]。

由于目标存在差异以及信息共享的依赖度较高，跨界公共危机治理主体之间很难形成稳定的互信关系。当信任消耗殆尽且没有行政性或经济性的手段激励时，协作悖论就会发生。除了受制于整个社会契约精神的缺乏外，跨界公共危机治理主体间缺乏信任的原因包括两方面。一是网络成员个体目标与网络整体目标之间的差异和冲突必然会在网络行动的价值选择、行动模式、制度设计和利益分配等过程中深刻显现，在合作的激励制度不健全的情况下必然会降低网络成员间的信任程度；二是网络成员间的信任关系需要在长期合作的过程中逐步建立，而跨界公共危机具有很强的突发性和不确定性，这导致网络成员间的合作往往是突发的、偶发的或者是不时之需的选择，且呈现应急性、功利性、模糊性等特征，使网络成员间很难建立起可持续的信任关系。

(二)网络成员的“协同惰性”

网络成员间协同是组织间网络的应有之义，而网络成员均存在不同程度的“协同惰性”。“协同惰性”是指协作者的协同意愿减弱或产生消极认知，使得协同行为不能取得显著效果，或效率过低，或代价过大。[22](P.46)“协同惰性”现象广泛存在于公共事务治理实践中，主要表现为政府出于“卸责心态”而“不想协作”、企业基于“撇脂倾向”而“不愿协作”、社会组织困于“志愿失灵”而“不能协作”、公民由于“边缘地位”而“不便协作”。[23]由于网络成员间的目标差异、信任缺失、关系复杂性、强势成员的利益固化以及缺乏强力的领导者，“协同惰性”成为组织间网络形成的天然障碍。

面对组织间网络治理绩效不佳的现实，虽然各国政府从激活竞争、加大投入、健全制度等方面进行完善，但仍然无法完全克服网络成员的“协同惰性”，即参与跨界公共事务治理的合作意愿和动力不足。相对于利益输送、投机取巧、垄断、“搭便车”等风险，网络成员“协同惰性”产生的消极影响更深远且更难根治，使合作行动更难达成。同样，“协同惰性”在跨界公共危机治理主体中普遍存在，是跨界公共危机治理组织间网络形成的主要障碍。

(三)政治锦标赛的负面效应

中国地方政府在公共事务领域的竞争与合作在很大程度上源于政治锦标赛下地方政府政治晋升博弈的策略选择。[24]根据波斯特的观点，政治上的晋升等激励因素对区域地方政府合作产生推动或阻碍作用。[25](P.79)因此，官员晋升的政治锦标赛对政府间合作具有正负两方面的影响，既促使地方政府及其官员作出有利于合作的行为，也会阻碍合作行为的达成。周黎安明确指出，地方官员合作困难的根源就在于嵌入经济竞争中的政治晋升所具有的博弈性质。[26]因此，政治锦标赛的负面效应是组织间网络形成的障碍。

影响跨界公共危机治理组织间网络形成的因素都会因政治锦标赛的“过滤”或“折射”而发生变化或转向。[27](PP.72～74)在绩效考核压力和政治锦标赛的作用下，地方官员首先要考虑的因素是其与合作者在晋升中的相对位次，而不是更好地参与到跨界公共危机治理中来，因而相互之间的竞争意愿可能超过合作意愿，甚至出现唯领导个人意志和政治作秀的现象。例如，在跨域河流污染治理中，如果本辖区内的水污染影响邻近地区的企业生产，那么，为了在晋升竞争中获得优势，地方官员出于“拆台”动机就会对本地区企业排污行为进行纵容和保护，产生流域污染治理中的“以邻为壑”现象。[28](P.257)

(四)重纵向、轻横向的府际合作格局

与常态化治理状态下央地政府间具有较长的时间进行充分协调不同，跨界公共危机发生后留给央地政府间协调的时间非常短暂。当跨界公共危机发生时，在央地非对称性关系下(2)作为单一制国家，我国中央政府与地方政府在信息、资源、权责等方面的非对称性是一种常态。，地方政府由于权能和信息不足很难及时作出决策并采取行动，从而会错过跨界公共危机治理的“黄金期”。因此，跨界公共危机治理组织间网络的有效运行既强调纵向府际间的有效互动，以增加上级政府的权威性，使中央和上级的决策能够在地方层面迅速执行，又强调横向府际间的通力合作，以强化属地管理责任，降低横向府际间的协调成本，形成“纵向到底、横向到边”纵横交错的组织间网络关系。

然而，当前中国建立了垂直型、地方党政“一把手”双责制的公共危机联防联控机制，这是以上级政府纵向嵌入为主的行政主导型治理模式，即通过上级政府的嵌入实施纵向层级间的统一领导。相对而言，地方政府间的横向合作较少，且横向合作的动力机制不是自发建立的诱致性制度变迁，而是受行政推动的强制性制度变迁，具有浓厚的行政主导色彩，其在很大程度上只是纵向府际合作的延伸。改革开放后，随着地方政府自主权的扩大和横向联系的加强，跨界公共危机治理中横向府际合作开始增多，但由于纵向府际合作仍占主导地位，且在横向府际合作中职能部门间的职责分工比较模糊，职责交叉和管理脱节现象严重，极易陷入“有组织的不负责任”境地。[29]

(五)综合协调机构的权威性不足

组织间网络形成的关键是多元主体在平等的基础上采取合作互惠的行动策略，因而其最大的弊端就是对网络成员的约束力不足。由于网络成员具有“经济人”理性，在缺乏内部约束与外部激励的情况下，合作通常仅停留在召开会议甚至口头层面，无法实质性推进，特别是当综合协调机构缺乏权威性时，合作承诺和合作协议不具有强制力[30]。例如，虽然各地政府纷纷签署了环境合作协议，但是，一旦发生比较严重的跨域环境污染事件，合作各方仍然需要花费巨大的协调成本进行新的“讨价还价”。因此，跨界公共危机治理组织间网络的形成需要建立一个具有较高权威性的综合协调机构，以抑制网络成员的违规行为，避免使网络成员陷入自利性博弈。

在成立应急管理部之前，我国就建立了许多应急管理协调机构，但无论哪类协调机构均存在级别较低、权威性不足的问题。即便是应急办也属于附属式协调机构，在行政层级上低于相关职能部门。尽管我国于2018年组建了应急管理部以强化应急管理的综合协调，但是，在领导权威和机构级别发挥决定性作用、相关法律法规和制度化授权严重不足的情况下，让应急管理部这样一个专业化职能部门牵头进行跨部门协调，特别是横向协调其他同级部门，必然存在很大困难。[31]

(六)缺乏必要的技术支持

随着理论与实践的发展，公共危机治理已经从最初的主要依靠经验的政治动员阶段转向以现代科学技术作为支撑的管理阶段，日趋职业化、专业化。“伴随着电子邮件和其他沟通技术的发展，互联网已经将跨域组织界限之间的伙伴沟通和合作变得更好，更快，也更廉价。”[9](P.15)例如，大数据技术不仅使公共危机治理主体具备更强大的信息获取和分析能力，而且促进了治理主体间的信息共享，从而有利于组织间网络的形成。

虽然5G、云计算、大数据、物联网、人工智能、地理信息系统、遥感监测、全球定位和网络通信系统等技术在跨界公共危机治理中的运用成效显著，但是，这些技术应用的范围和深度仍然极为有限(主要应用于风险、灾害的监测、预警、评估)，跨界公共危机治理的科学化、智能化、精细化水平都存在巨大的提升空间。特别是在跨界公共危机治理实践中，应急管理工作平台建设比较滞后，尚没有规范的信息共享平台能够服务于多元主体间的合作。当前，我国部分地区建立了移动应急平台，但这些平台仅仅用于应急演练，统一领导、运转高效的综合应急系统尚没有完全建立起来。

需要强调的是，跨界公共危机治理组织间网络的形成还面临着其他障碍。例如，网络成员因“经济人”理性而诱发本位主义，导致“各扫门前雪”的策略选择，增加了协同成本；跨界公共危机治理“效益溢出”催生了网络成员的“搭便车”或“风险转嫁”行为；行政区的行政模式会产生“区域分割”，导致不同区域甚至毗邻区域政府的合作行动受阻。此外，目前，我国还存在应急预案缺乏协同、府际协同法制建设滞后、沟通协调机制不畅、应急物资储备整合不力、政社合作环境不良等问题，这使得跨界公共危机治理组织间网络的形成缺乏制度保障。

五、跨界公共危机治理组织间网络的建构

在当今环境快速变化、权力日趋分散、组织界限日益模糊的时代，科层制在应对跨界公共危机方面往往实效不佳。在此背景下，公共危机的跨界属性即使组织间网络治理成为可能，又让组织间网络治理成为必需。因此，应根据跨界公共危机组织间网络形成的条件和障碍，采取有针对性的措施，进行组织间网络的构建。

(一)树立跨界公共危机合作治理理念

跨界公共危机组织间网络在本质上是多元主体基于合作治理理念在跨界公共危机治理过程中形成的一种多中心、多层次的治理模式。跨界公共危机治理主体因组织性质、价值立场、资源禀赋和行动能力等差异而具有不同的合作动机和目标。因此，跨界公共危机治理组织间网络形成的前提是跨界公共危机多元主体树立合作治理理念，以形成彼此之间良好的信任关系。

在跨界公共危机治理过程中，应通过整合各主体的利益冲突和目标差异，凝聚共同利益，设定共同目标，明确权责关系，在资源、信息、人员的持续流动中培养彼此之间的信任关系，不断增强各主体的合作意识。特别是在跨界公共危机治理中扮演着元治理角色的政府要切实转变政治锦标赛式的不良政绩观，摒弃因“经济人”理性、行政区的行政模式导致的部门主义、本位主义、地方主义的思想藩篱，秉持平等合作、权力共享、互利共赢的治理理念，营造相互信任的社会环境。在此基础上，应当创新政社间、政企间的协同模式，克服各治理主体的“协同惰性”，凝聚政府、市场、社会合力，真正形成“党委领导、政府主导、全社会参与”的多主体协同网络。

(二)加强跨界公共危机治理中的府际协同

府际合作是跨界公共危机治理组织间网络的核心，而协同是府际合作的核心。因此，应当调整当前跨界公共危机治理中重纵向、轻横向的府际合作格局，加强纵向层级间、横向部门间、不同区域间的府际协同。

一是，强化地方政府的属地责任，加强府际间的纵向协同。针对中央政府掌握较多的公共危机治理权力和资源而责任主要由地方政府承担的现状，应当按照分级负责原则，理顺中央与地方各级党委和政府的权责关系。具体而言，应当在加强中央政府统一领导、发挥“集中力量办急事”体制优势的前提下，强化地方政府的属地责任，遵循“能放就放”的原则，依法赋予地方政府更多的自主权，如信息发布权、决策处置权、应急指挥权等，适度改变央地政府间权责不对称的状况，将纵向府际间关系由原来的层级权力结构演变为相互协同的集体行动网络结构。[32]

二是，优化应急管理部门的综合协调职能，加强府际间的横向协同。应急管理部的组建以及各地应急管理厅、应急管理局的成立改变了应急力量分散于各个部门、委员会的现状，强化了应急管理职能部门间的横向协同，提升了跨部门协同的绩效。然而，整合过程涉及职能部门数量众多，很多深层次的问题需要逐步解决，如做好与原有体制相衔接、理顺新的部门关系、避免新的职能交叉等。因此，应急管理部门需要在继承部门协同联动有益经验的基础上，明确部门间应急管理事权的划分规则，强化其权威性和综合协调性，加强所有涉及应急管理的机构职能、资源与力量的优化配置[33]，从而真正在应急管理职能部门之间形成“职责分工、业务整合”的联动机制。

三是，实现区域应急联动，加强区域间的府际协同。在既有的应急管理机构的基础上，应打破行政区划管辖边界，通过上级政府自上而下的授权或区域内政府间行政管辖权的让渡等方式，建立具有权威性的跨区域综合协调机构，依法赋予其必要的跨域规划、决策、组织、执行、协调等职能，提高对区域内地方政府行为的约束力。如，组建区域政府间公共危机治理委员会，负责定期召开公共危机治理联席会议，建立组织化、制度化、常态化的协调议事机制，加强区域应急管理的协调联动。

(三)整合跨界公共危机治理的公私合作网络

构建跨界公共危机治理组织间网络既需要在政府系统内部建立府际合作网络，又需要打破公私部门的组织界限，整合政府、市场、社会等多元主体力量，形成跨界公共危机治理的公私合作网络。

一是，转变政府在跨界公共危机治理中的角色。一方面，政府要运用其公共权力和资源优势，承担起跨界公共危机治理的主要职责；另一方面，政府要充分认识到社会主体在跨界公共危机治理中的作用和意义，通过搭建平台和创造条件，引导社会主体参与到跨界公共危机治理中。例如，修改包括《突发事件应对法》在内的法律法规，对社会主体参与跨界公共危机治理的程序环节、权利责任、资源支持等方面作出可操作性的明确规定，加大政策、资金、资源的扶持力度，拓展社会主体制度化的参与渠道。

二是，发挥社会主体参与跨界公共治理的作用。社会主体在跨界公共危机治理中具有独特作用，如社会组织能够提供专业技术支撑以弥补政府专业能力的不足。然而，由于政府对社会主体参与跨界公共危机治理的重视程度不够、支持力度有限，加之社会主体自身存在专业能力不足、组织目标异化、志愿失灵等问题，当前社会主体参与跨界公共危机治理的意识和能力有待增强。因此，除了政府要在理念和制度上引导和支持社会主体参与跨界公共危机治理之外，社会主体要加强自身能力建设，提升跨界公共危机治理的参与意识和能力水平，拓展跨界公共危机治理参与的广度与深度。

(四)完善跨界公共危机治理组织间网络的制度保障体系

一是，优化跨界公共危机治理的政策法规。首先，加强应急预案协同。在应急预案制定和执行过程中，应通过建立相互衔接的制度框架、扩大多元主体参与、加强应急预案演练等方式，避免应急预案之间的不协调。其次，出台府际间关系法。国家应在条件成熟时制定府际关系法，对府际合作进行法律规范，明确府际合作中各政府主体的权力和责任，提高府际合作协议的法律效力，从而将跨界公共危机治理中的府际合作纳入法治化轨道。再次，建立职责清单。明确各级政府或职能部门在跨界公共危机治理中的职责权限，形成职责清单，并在此基础上构建科学合理的考评体系，对各主体履行合作的情况进行严格考核。

二是，建立跨界公共危机治理的激励问责机制。一方面，建立有效的激励机制。应发挥政治锦标赛在跨界公共危机治理中的正向激励作用，最大限度地降低其负面效应，对积极参与跨界公共危机治理、履行合作协议较好的地方政府和职能部门在官员晋升、物质奖励上给予优先考虑，并通过建立专项资金转移支付制度，使受影响的地区从公共危机事件源头方获取一定的补偿，在区域间实现跨界公共危机治理的利益分享与利益补偿。另一方面，建立严格的问责机制。通过立法、制定规章、签署协议等具有刚性约束力的形式，明确各治理主体在跨界公共危机治理中的权利责任，对履行合约不力的治理主体按照相关规定加强问责，严肃追究相关治理主体的责任。

三是，构建跨界公共危机治理的资源共享系统。实现资源共享是有效治理跨界公共危机的重要保障。要改变目前应急资源使用的碎片化状态，强化对基础设施、人力、信息等应急资源的优化管理和统筹调度，健全集中管理、统一调拨、统一配送的应急物资保障体系；构建由财政资金、金融资金、保险资金和捐赠资金共同组成的资金保障系统；建立集数据资源中心、信息共享平台和应急决策支撑平台为一体的跨界公共危机治理信息网络，打破区域间、府际间的信息孤岛现象，降低跨界公共危机治理信息资源的获取、处理与传递成本，实现跨界公共危机治理的信息共享。

结语

在高度复杂性和高度不确定性的现代社会，我们不仅需要解决复杂公共问题的新模式，还要为问题的解决方案提供必要的工具。应急管理部党组书记黄明在2020年1月召开的全国应急管理工作会议上明确指出：“通过三年努力，基本建成高效科学的中国特色大国应急体系，使中国特色社会主义制度优越性更加充分彰显。”[34]因此，在开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的新历史阶段，面对跨界公共危机治理带来的新挑战，应充分借鉴国外先进经验，构建一个适应中国国情的跨界公共危机治理组织间网络模式，这是中国特色应急体系的应有之义。

作为一种全新的应急管理模式，跨界公共危机治理组织间网络的形成需要具备与之相适应的环境和条件，而在当前情境下其面临着诸多现实挑战。本文尝试提出“跨界公共危机治理组织间网络”这一新的研究命题，并从动力、条件、障碍、建构四个方面对该命题进行系统性阐释，力图构建跨界公共危机治理组织间网络研究基本的分析框架。实际上，跨界公共危机治理组织间网络还有很多需要深入探讨的问题，如跨界公共危机治理组织间网络的发生机理、组织结构、运行机制以及运用社会网络分析的思维和方法对跨界公共危机治理组织间网络模型进行构建与测度等，这些都需要我们进一步拓展研究。