监察体制改革宪法保障的实现路径及其理论意义

夏引业

一、 引 言

自2016年国家监察体制改革提出以来，相关研究呈爆炸式增长之势。既有研究按其内容可以粗略地划分为两个层面：一是国家监察体制改革宪法问题的研究。如国家监察体制改革的宪法依据、监察权的性质、国家监察委员会的宪法地位、国家监察委员会的设立对于原有的宪法体制的影响、是否需要修宪，以及由此触发的对于国家机构改革的合宪性及其界限的思考等等。(1)韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，《法学评论》2017年第3期；秦前红：《我国监察机关的宪法定位：以国家机关相互间的关系为中心》，《中外法学》2018年第3期；任喜荣：《国家机构改革的宪法界限》，《当代法学》2017年第4期；等等。二是国家监察体制改革法律问题的研究。此又包括两个方面，其一是关于《国家监察法》立法问题的探讨，如立法的思路、重点、需注意的问题，《监察法》与《刑事诉讼法》的衔接等等；(2)马怀德：《〈国家监察法〉的立法思路与立法重点》，《环球法律评论》2017年第2期；姜明安：《国家监察立法应处理的主要法律关系》，《环球法律评论》2017年第2期；陈光中、姜丹：《关于〈监察法(草案)〉的八点修改意见》，《比较法研究》2017年第6期；秦前红：《监察机关依法开展自我监督之路径研究》，《深圳大学学报》2018年第1期；等等。其二是《国家监察法》实施过程中有关问题的探讨，如监察对象的范围、监察对象的权利保障，监察、检察、审判三机关的关系，调查权、留置权的规范，证据制度问题等等。(3)朱福惠：《论检察机关对监察机关职务犯罪调查的制约》，《法学评论》2018年第3期；陈瑞华：《论监察委员会的调查权》，《中国人民大学学报》2018年第4期；陈卫东、聂友伦：《职务犯罪监察证据若干问题研究——以〈监察法〉第33条为中心》，《中国人民大学学报》2018年第4期；等等。总体而言，前述两个层面的理论研究具有前后相续的特征，即在国家监察体制改革初期，主要集中于对国家监察体制改革的宪法问题的探讨，其后随着时间的推移与改革的推进，则逐渐转向了国家监察体制改革法律问题的研究。

其中缘由很好理解。作为重大的政治体制改革，国家监察体制改革首先触及的就是宪法问题。党的十八届四中全会强调“重大改革于法有据”，将改革纳入法治轨道成为全社会的共识。(4)童之伟：《将监察体制改革全程纳人法治轨道之方略》，《法学》2016年第12期。国家监察体制改革涉及原有的宪制架构的调整，属于宪制性变革，“重大改革于法有据”体现于国家监察体制改革上，就是要求其改革过程须有宪法保障。那么，国家监察体制改革宪法保障的实现路径为何？有何特点？其中有何未决的理论问题？毫无疑问，国家监察体制改革的宪法保障问题，仍然体现为改革与宪法的关系问题，那么，国家监察体制改革宪法保障的实现路径，对探讨新时代的改革与宪法关系的理论建构有何启示意义？

可能是因为国家监察体制改革并非一步到位，而是阶段性推进，既有的关于国家监察体制改革宪法保障的研究，往往聚焦于某一阶段、某一举措的改革实践宪法依据问题，讨论的重心随着改革进程的推进而转移。改革前期讨论较多的是全国人大常委会“改革试点决定”的合宪性问题， 尔后逐渐转向了是否要为国家监察体制改革提供修宪保障问题的探讨。(5)秦前红、刘怡达：《国家监察体制改革的法学关照：回顾与展望》，《比较法研究》2009年第3期。关于后一个问题，实践的发展已经做出了明确的选择，但是前一个问题并未得到有效的解决。同时，先行研究缺乏综合性、整体性的分析论述，缺乏宏观性的理论建构。有鉴于此，为回答前述提出的问题，文章首先对国家监察体制改革的宪法保障的实现路径进行了全景式的描述，概括提炼出改革与宪法良性互动机制模型，而后着手解决全国人大常委会的改革试点决定的合宪性问题，在此基础上，论证国家监察体制改革宪法保障的实现路径对于探索构建新时代改革与宪法的关系理论的启示意义。

二、 经验提炼：立体式、多样化的宪法保障模式

国家监察体制改革按其进程可以划分为三个阶段，即改革试点阶段、全面推开阶段和正式实施阶段。每个阶段的宪法保障方式各不相同，改革试点阶段是宪法解释，全面推开阶段是宪法修改，正式实施阶段则为合宪性审查。

(一)改革试点阶段的宪法保障方式：宪法解释

改革试点阶段为国家监察体制改革的提出到全国人大常委会发布“全面推开决定”，其具体时间节点为，从2016年1月12日习近平总书记在讲话中首次提出要“形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”，到2017年11月4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》(简称“全面推开决定”)。国家监察体制改革在此一阶段的特征是进行改革试点，而作为监察体制改革试点合法性基础的，是2016年12月25日出台的《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(简称“改革试点决定”)。

然而，“改革试点决定”的合宪性问题，却引发学界的热议，争议的焦点在于，到底全国人大常委会还是全国人大才是适格的决定主体。关于此点，下文将展开专门的论述。但不管争议的立场为何，有一点十分明确，要论证“改革试点决定”的合宪性，必须对涉及全国人大和全国人大常委会职权的有关宪法条款进行解释。也就是说，国家监察体制改革试点阶段的宪法保障方式是宪法解释。

(二)全面推开阶段的宪法保障问题方式：宪法修改

全面推开阶段为“全面推开决定”的出台到《国家监察法》的通过实施，其具体时间节点为2017年11月4日全国人大常委会通过“全面推开决定”，到2018年3月20日十三届全国人大一次会议审议通过《国家监察法》。国家监察体制改革全面推开阶段的特征，是将改革试点阶段的经验做法向全国铺开，其他省市通过吸收、借鉴、复制等方式将改革试点阶段的成果经验在全国范围内推广开来。全面推开阶段的宪法保障问题的核心争议，是否需要修改宪法。对此，学界有两种截然不同的立场：一种是“修宪论”，即制定通过《国家监察法》之前要先行修改宪法为国家监察体制改革全面推开提供宪法保障，绝大部分学者都持此一立场。(6)陈光中、韩大元、胡锦光、童之伟、秦前红、焦洪昌、陈瑞华、任进等。另一种是“修法论”，主张制定通过《国家监察法》即可为国家监察体制改革提供法治保障，而不需要修改宪法。此方面以华东政法大学刘松山教授、浙江财经大学的钱叶芳教授为代表，属于少数派。(7)叶海波：《国家监察体制改革的宪法约束》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第3期。

实践选择了修宪保障的方式。2018年3月11日，十三届全国人大第一次会议表决通过《中华人民共和国宪法修正案》，新修改后的宪法单设一节对监察委员会的宪法地位、性质、组成等做了专门规定，从而为国家监察体制改革提供了根本法治保障。笔者也赞同要修改宪法，因为如果说改革试点阶段的国家监察体制改革，只涉及试点省市的政治体制重塑，那么向全国推开则涉及整个国家的政治体制重塑，从中央到地方的政治体制格局都要发生重大变化，这无疑是一场全面性的宪制变革，无疑需要修宪保障。

(三)正式实施阶段的宪法保障方式：合宪性审查

2018年3月20日，全国人大审议通过了《国家监察法》，同日以国家主席令的方式公布实施。《国家监察法》的颁行使得修宪后有关监察委员会的规定得以具体化，从而为监察委员会的平稳运行提供了基本的法律框架，标志着改革后的监察委员会进入了正式实施阶段。但这并不是说监察委员会的改革运行从此就与宪法无关。在我国，立法实施是宪法实施的重要途径，法律的合宪性审查是宪法保障的重要方式。修宪之后，除专门的国家监察立法外，其他有关的法律法规也需要做相应的调整，以符合修改后的宪法中的有关监察委员会的规定。那么，除国家监察法外还要立哪些法？哪些法律法规需要修改？哪些法律法规需要废止？具体的有关条款如何调整？(8)关于修宪后有关法律的合宪性调整，即立改废问题，已有学者论及，参见秦前红：《国家监察体制改革宪法设计若干问题思考》，《探索》2017年第6期；焦洪昌、叶远涛：《论国家监察体制改革的修宪保障》，《北京行政学院学报》2017年第3期。由于监察体制改革涉及领域广泛，需要进行合宪性调整的法律法规较多。到目前为止，已经做出相应调整的法律有《刑事诉讼法》《检察院组织法》《检察官法》等，但是否要出台一部独立的《监察官法》存在一定的争议。(9)主张不需要出台的独立的《监察官法》的文献资料，可参阅刘练军：《监察官立法三问：资格要件、制度设计与实施空间》，《浙江社会科学》2019年第3期。在对有关的法律法规进行合宪性调整前，无疑需要先行对相关法律法规进行合宪性审查，也就是说，相关法律法规的合宪性调整实际上蕴含了合宪性审查。据此可以认为，正式实施后的国家监察体制改革的宪法保障方式为合宪性审查。

前文述及，国家监察体制改革属于宪制性变革，对此类变革，传统的解决思路有二：一是“先修宪后改革”，即直接修改宪法为监察体制改革提供宪法保障。二是“先改革后修宪”，即支持突破宪法宪法框架的改革，待时机成熟再修改宪法。前者遵循的是规范主义改革逻辑，要求国家监察体制改革需要有充分的宪法规范依据，采取的规范→事实的思维路线；后者遵循的是政治制度变革逻辑，强调政治制度变革的现实合理性，为满足此种现实合理性可以适度地突破实定宪法的框架，采取的是事实→规范的思维路线。然而，国家监察体制改革实际过程既没有延续以往“先修宪后改革”或“先改革后修宪”的做法，而是采取了改革试点→全面推开→正式实施的实践路径，相应的宪法保障方式可以概括提炼为宪法解释→宪法修改→合宪性审查模式，体现了规范→事实→规范→事实的全新的思维模式。可见，国家监察体制改革宪法保障方式的实现路径，综合采取了多种宪法保障方式，呈现出立体式、多样化的动态发展特征，构建了改革与宪法良性互动机制模型，改革与宪法互动的关系整体上呈现出一种良性互动的关系图景。

三、未决问题：全国人大常委会“改革试点决定”的合宪性

从整体上考察，国家监察体制改革宪法保障的实现路径，基本上呈现了改革与宪法的良性互动过程。但从具体操作层面予以审视，则仍具有优化的空间，以及进一步的理论回应的必要。实践操作层面，国家监察体制改革力度大、节奏快、时间短，经验总结尚未深入展开，有些问题并没有充分显露，一些技术性操作问题仍有待改进。宪法理论层面，则集中体现于全国人大常委会“改革试点决定”的合宪性问题仍未解决，仍是一项有待完成的宪法作业。可以说，国家监察体制改革过程中所呈现的改革与宪法的良性互动机制，有一个前提性问题，即全国人大常委会的“改革试点决定”的合宪性得到充分的论证。

(一)关于“改革试点决定”合宪性问题的争论的回顾

一种观点认为，《立法法》(指2015年修订后，下同)第13条可以作为“改革试点决定”的规范依据。该条授权全国人大常委会“可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”。全国人大常委会暂时调整或停止适用部分法律的权力具有一定改革试验的性质，因而该条可以作为“改革试点决定”的规范基础。(10)朱福惠、张晋邦：《监察体制改革与宪法修改之学理阐释》，《四川师范大学学报(社会科学版)》2017年第3期。另一种观点认为，《立法法》第13条不能作为“改革试点决定”的规范依据，因为全国人大常委会依据该条文享有的仅是法律层面的改革试验权，且限于行政管理领域，而“改革试点决定”则涉及宪法层面的改革试验权。比较而言，第二种观点更为主流，也更有说服力。第二种观点又分化出两种截然不同的立场，即质疑与支持全国人大常委会作为“改革试点决定”主体的正当性。

支持全国人大常委会作为“改革试点决定”主体有马怀德教授、任进教授等，其中以马怀德教授的观点更具代表性，其论证思路遵循如下的三部曲：第一步，全国人大享有设立监察委员会的权力。根据宪法第2条的政体条款，以及第62条第(3)项有关全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法”的规定，均可推出全国人大做出决定设立国家机构的权力。第二步，全国人大常委会可以行使全国人大的权力，其中当然包括设立国家监察委员会的权力。因为全国人大常委会是全国人大的常设机关，在全国人大闭会期间得行使全国人大的权力。第三步，则是寻求其他的宪法规范和政法惯例的补充性支持论证。宪法第67条第(3)项明确授予了全国人大常委会对全国人大制定的法律进行部分补充和修改的权力，而从近几年的政法惯例来看，全国人大常委会授权决定范围业已突破了立法领域。(11)马怀德：《全面从严治党亟待改革国家监察体制》，《光明日报》2016年11月12日第3版。

但是，更多的学者认为应当由全国人大，而不是全国人大常委会作为改革试点授权的主体，如韩大元教授就认为宪法文本上的国家机构是统一而明确的宪法规范，在现行宪法第五次修改之前，宪法文本对设立国家监察委员会这一新的国家机构没有任何解释空间，宪法第62条第(3)项规定的全国人大有权制定和修改有关国家机构的基本法律，仅限于宪法上已明确列举的国家机关，全国人大常委会以决定的方式开展国家监察体制改革试点的做法在学理上有进一步商讨的空间。(12)韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，《法学评论》2017年第3期；秦前红：《我国监察机关的宪法定位：以国家机关相互间的关系为中心》，《中外法学》2018年第3期；任喜荣：《国家机构改革的宪法界限》，《当代法学》2017年第4期；等等。胡锦光教授则认为，由全国人大常委会进行改革试点授权应当视为紧急情况下的便宜做法，事后应由全国人大对“改革试点决定”予以追认。(13)胡锦光：《论国家监察体制改革的宪法问题》，《江汉大学学报(社会科学版)》2017年第5期。童之伟教授则认为，国家监察体制改革试点既不在全国人大明定的职权范围之内，更不在全国人大常委会明定的职权范围内，由全国人大授权监察体制改革试点，在宪法学理上尚存解释空间，全国人大常委会授权则缺乏解释空间，但他同时认为，对于全国人大常委会的决定，不能轻言违宪，而应该采取合宪性推定的立场，通过合宪性解释的方法尽可能使之合宪。(14)童之伟：《将监察体制改革全程纳人法治轨道之方略》，《法学》2016年第12期。

综上所述，关于“改革试点决定”合宪性的争论至今未曾消弭，争议的焦点正在于全国人大常委会作为决定的主体的合宪性。此一前提性的问题没有得到解决，对国家监察体制改革宪法保障的实现路径的概括提炼就不成立，其中所体现的改革与宪法的良性互动机制也就无从谈起。

(二)文章的思路：全国人大常委会“宪法层面的改革试验权”的证立

笔者赞同“改革试点决定”涉及的是宪法层面的改革，《立法法》第13条不能为决定提供规范依据的论点。要讨论决定的合宪性问题，首先需要弄清楚监察体制改革试点的性质。既然国家监察体制改革属于宪法层面的改革而非法律层面的改革，相应地，国家监察体制改革试点的性质应属于宪法层面的改革试验，确切地说，一种“宪制改革试验”(15)沈岿：《论宪制改革试验的授权主体——以监察体制改革试点为分析样本》，《当代法学》2017年第4期。。

因此，我们首先需要区分宪法层面的改革与宪法层面的改革试验两个性质既有所联系又有所区别的阶段。宪法层面的改革，尤其是宪法性变革通常产生修宪的要求、导致修宪的后果，宪法层面的改革试验通常处于一种“准修宪”状态，一种为修宪准备条件积累经验的状态，该阶段并不要求马上修改宪法，而只需要有宪法上的授权即可。国家监察体制改革试点，性质上属于宪法层面的改革试验。由此，“改革试点决定”的合宪性问题也就转换为，全国人大常委会是否拥有宪法层面的改革试验权？如果拥有，如何实现对该权力的监控？

为回答此一问题，仍然要遵循思维的三部曲。

第一步，涉及的是对宪法第62条第(15)项(2018年第五次修宪前后，该条款的位序无变化)规定的“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”的理解。这是一个典型的口袋式的兜底条款，此种兜底条款的设立往往是立法者意识到自身认识的局限，无法穷尽列举所有类事物而进行的一种灵活性的变通规定，其具体内容需要根据具体事项不断加以充实，因而呈现出一定的开放性。此种开放性的结构能够及时回应社会实践中不断出现的新事物、新问题、新现象，因而又具有很强的适应性。当然，对“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”的充实不应是任意性的，而应该体现一定的逻辑理性：首先，它不应该是宪法第62条其他款项已经明确列举的全国人大的权力，已经明确列举的权力、权利或事项应当排除在外；其次，其具体的内容应该与明确列举的权力、权利或事项具有某种内在的联系，在性质或程度上能够与已明确列举的权力、权利或事项相当。按照前述两个方面的逻辑，全国人大的“其他职权”，既不应是修宪权，也不应是制定和修改国家机构等方面的基本法律的权力，但它可以是这两项权力的“准权力”，即“准修宪权”和“准立法权”。“准修宪权”显然包括宪法层面的改革试验权，“准立法权”显然包括法律层面的改革试验权。前者可以作为具有宪制改革试验性质的国家监察体制改革试点的宪法依据，后者恰为《立法法》第13条的宪法依据。

也就是说，我国现阶段存在两种改革试验权，一是法律层面的改革试验权；二是宪法层面的改革试验权，二者均由宪法第62条第15项析出，前者则由《立法法》第13条加以贯彻落实，后者则在一定条件下可以由全国人大常委会行使。

第二步，是论证全国人大常委会有权行使全国人大的宪法层面的改革试验权。前述仅是论证了全国人大作为国家监察体制改革试点授权主体的合宪性。问题在于，如何进一步地论证全国人大常委会享有宪法层面的改革试验权？这就涉及全国人大常委会与全国人大的关系的理解，以及对宪法第67条关于全国人大常委会职权的规定的解释。宪法第57条规定，全国人大是最高国家权力机关，全国人大常委会是它的常设机关。第67条第22项则规定，全国人大常委会享有全国人大“授予的其他职权”。全国人大的常设机关是全国人大常委会，意味着全国人大对全国人大常委会的授权既可以是明示的，又可以是默示的，宪法层面的改革试验权和法律层面的改革试验权可以认为是全国人大默示授予全国人大常委会行使的权力。文章至此初步证立了全国人大常委会的宪法层面的改革试验权，并附带完成了2015年修改后的《立法法》第13条的合宪性论证过程。

第三步，则需要讨论对全国人大常委会宪法层面的改革试验权的监控。一个可能的批评是，全国人大常委会宪法层面的改革试验权一旦确立，是否可能被滥用？这是否意味着在不修改宪法的前提下，全国人大常委会可以采取决定的方式进行大规模的宪法层面的改革试验？此种担心可以理解，但无须过虑。其一，诚然宪法层面的改革动议是一个政治决策的过程，而执政党的政治决策需要坚持民主集中制原则，既要广泛听取各方面的意见和建议，又要遵循严密的组织决策程序，从而确保了只有比较成熟的改革动议方才向全国人大及其常委会提交。其二，全国人大常委会是我国的最高国家权力机关的常设机关，享有崇高的宪法地位，其启动运行遵循着各种严格的成文和不成文的程序性规范。其三，全国人大常委会在行使宪法层面的改革试验权时，往往还要征询社会各界，尤其是专家学者的意见。

尽管如此，仍有必要阐明全国人大常委会行使宪法层面的改革试验权的边界。一是范围的限制。并非所有宪法规定的事项都可以进行改革试验，那些不可修改的宪法条款就不得进行宪法改革试验。国家监察体制改革显然没有触动不可修改之宪法条款。二是条件的限制，并非在任何情况下都可以行使此方面的改革试验权，而应有其必要。三是手段的限制，采取的方式和手段应当妥当，不得损害宪法的核心价值、构成对宪法秩序的破坏。四是时间的限制。试验应有其期限，无期限的试验同样构成了对宪法秩序的实质性挑战。五是空间的限制。既然是试验，那只能是部分区域的试点，全国范围内全面铺开就已不是试点了，此时必然产生修宪的要求。实践中，全国人大常委会“全面推开决定”出台后不久，2018年即快速通过了现行宪法的第五宪法修正案，将监察委员会纳入宪法文本，为监察体制改革提供了有力的宪法保障。

总体而言，尽管全国人大常委会宪法层面的改革试验权的范围及其限度，还有待更为深入的实践探索和理论探索，但是构建起一套完备的政治决策动议、程序性约束、和社会效果评估反馈机制，实现对全国人大常委会宪法层面的改革试验权的监控并非不可能，该项权力并不会脱离法治轨道而变得失控。尽管对全国人大常委会宪法层面的改革试验权还有进一步探讨的必要，但这并不妨碍全国人大常委会作为“改革试点决定”主体的合宪性的证立，而且，法治原则的贯彻与深化改革的现实需要通过此一途径实现了良性的互动。

四、理论启示：中国特色的宪法发展路径

全国人大常委会“改革试点决定”合宪性问题的解决，使前文所提炼的国家监察体制改革宪法保障的实现路径得以确立，其中所体现的改革与宪法的良性互动机制模型得以确立，即以宪法思维启动和推进改革，改革又推动宪法发展。此一改革与宪法复杂交错的良性互动关系图景给予我们何种理论启迪呢？

宪法具有保守性，社会生活则变动不居，二者之间存在一定的张力关系，在当代中国主要体现为改革与宪法的关系。可以说，如何协调处理好改革与宪法之间的关系，是“八二宪法”颁行以来始终面临的一个重要命题。围绕此一命题，三场颇具规模、意义深远的论争次第展开：一是20世纪80年代的宪法“无形修改”之争；二是20世纪90年代有关“良性违宪”的论战。三是21世纪初有关宪法解释、宪法修改方式优先选择之争。(16)杜强强：《宪法规范的稳定性与适应性之争》，韩大元主编：《共和国六十年法学论争实录·宪法卷》，厦门：厦门大学出版社,2009年，第154-168页。经过论战，一些共识逐步形成，如宪法的“无形修改”应谨慎对待，“良性违宪论”得以反思，“宪法解释优先论”逐渐占据主流地位，并催发了宪法教义学的兴起。但是传统的关于改革与宪法关系的理论存在以下不足：一是，传统的宪法变动、宪法变迁理论很大程度上是在吸收借鉴德、日等发达国家的有关宪法理论的基础上所构建起来的，而当代中国的改革实践具有迥异于德、日等发达国家的制度背景和文化土壤，将其运用于解释和指导中国的改革实践，难免陷入某种思维的困境，解释力不足。前文提及的传统的“先修宪后改革”与“先改革后修宪”两种思维模式，均无法有效缓和改革与宪法之间的张力关系。二是，居于主流地位的宪法教义学也有其局限性。因为宪法教义学依托于宪法解释，而宪法解释技术无论如何精深发达，仍然要接受宪法规范文义射程的限制，否则就构成了宪法规范的实质性修改，以此勉力支撑的改革实践很难逃避是否合宪的诘问。此外，根据宪法，全国人大常委会享有宪法解释权，但全国人大常委会并不经常行使此项权力，我国宪法解释实践的匮乏一定程度上亦限制了宪法教义学的发展。

总之，近年来我国的宪法学研究虽然取得了长足的进展，且越来越注重中国问题意识和学术研究的自主性，但总体上来说仍然很难越过国外理论学说的思维限制。其中一个表现就是通过不断地引介、效法国外的最新的理论研究成果来解释中国的改革实践。如近年来有学者就曾借用英国的“不成文宪法”概念，指出改革与宪法之间的冲突，只有置放于成文宪法与不成文宪法的互动中才能够得以解释。(17)强世功：《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》，《开放时代》2009年第12期。再如，美国宪法学者布鲁斯·阿克曼构建的“二元民主”理论，以及厄内斯特·A.杨的“宪法之外的宪法”的理论亦一度引发国内学者的极大兴趣和关注。前者认为在某些“宪法时刻”，宪法可以通过修宪程序之外的复杂的民主政治过程而得以发展和修改；(18)Ackermann Bruce. We the people: Foundations. Harvard University,1991. pp.5-7.后者则主张要区分形式意义的宪法和功能意义的宪法，美国宪法的开放性的一个重要体现就是允许低位阶的法律对基本的政府体系构建问题进行规定，如美联储常被称为美国最有权力的机构，并非由宪法规定，而是经由1913年的《美联储法》所确立。(19)Young, Ernest A. “The Constitution outside the constitution,”The Yale Law Journey, 2007(3), pp.408-473.然而，前述理论学说的实质都是支持突破宪法框架的改革，或者说“违宪”的改革，此一立场明显与党的十八届四中全会所强调的“重大改革于法有据”的施政理念相悖。

那么，我国在改革与宪法关系方面是否拥有一些“中国智慧”值得汲取注意？特别是改革开放40年来，是否已经积累了一些本土化的经验？笔者认为是有的，且集中体现于党的十九届二中全会公报。公报一方面肯定现行宪法是一部好宪法，以及宪法在国家治理中的重要地位和作用，但同时强调，“我国宪法必须随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断完善发展。这是我国宪法发展的一个显著特点，也是一条基本规律”。公报中的一个重要关键词正是“宪法发展”。“宪法发展”同时涵括了两方面的内容，一是宪法要因时而变、与时俱进，二是宪法要变而有法、“进”而有序。

宪法发展是制度变革的重要体现，在制度变革须与时俱进方面，我国具有丰富的理论积淀，以及深刻的历史教训。远的如《韩非子·心度》中的“法与时移则治，治与世宜则有功”，近的如康有为的“天地皆变、道亦变、法亦变”等等。可以说，在制度变革因时变化，宪法制度亦应因时而变方面，不会有太大的争议。关键是“变”的方式，作为国家的根本大法，宪法的变革既不能过于滞后，也不能过于超前，除非必要，手段不应过于激烈，而应在既有的宪法框架下稳步推进，从而推动宪法秩序平稳过渡、有序前行。不仅如此，宪法发展之于宪法变迁、宪法变动等宪法学概念，更加强调宪法的变化运动过程中人的主体性和目的性，以及宪法与时俱进、因时而变的良性性质。(20)在我国，“宪法变迁”具有广狭两义，狭义的宪法变迁基本上可以等同于宪法的无形修改，广义的宪法变迁则指向了所有的宪法变化。林来梵：《宪法学讲义》(第三版)，北京：清华大学出版社，2018年，第121页。将其运用于长期困扰我国学术界的改革与宪法关系上，同样包含两个方面的内容：一方面，宪法保障改革，要以法治思维和法治方式在宪法法律的框架下推动改革；另一方面，宪法并非一成不变，必须随着改革实践的发展而发展，其内容以及有关制度规定要随时代的变革而做出相应的调整。

国家监察体制改革宪法保障的实现路径，正十分经典地呈现了中国特色的宪法发展路径，对建构中国特色的宪法发展理论具有重要意义。

改革与宪法的关系，与改革与法治的关系、改革与依法行政的关系属于相同或类似的命题。关于后两个命题，我国已有学者进行了一些有益的探索，如2014年，中国社科院李洪雷研究员在反思学术界有关改革与依法行政关系论述的基础上，提出了协调处理好改革与依法行政关系的若干个可操作性的原则和规则，并提出了利用授权机制进行地方改革试验的思路。(21)李洪雷：《深化改革与依法行政关系之再认识》，《法商研究》2014年第2期。某种意义上，国家监察体制改革试点不过是此种改革实践经验向宪制改革领域的进一步拓展。2018年，上海师范大学刘作翔教授概括提炼出了近年来我国处理改革与法治关系的三种路径和办法：一是实践证明行之有效的，要及时上升为法律；二是实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序做出授权；三是对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。(22)刘作翔：《论重大改革于法有据：改革与法治的良性互动——以相关数据和案例为切入点》，《东方法学》2018年第1期。借鉴刘作翔教授所概括的关于处理改革与法治关系的三种路径和办法，我们同样可以对改革与宪法的关系进行更加具体的类型化的研究。首先可以将改革按触及规范等级，区分法律层面的改革与宪法层面的改革。进一步地，对宪法层面的改革，按照宪法保障方式的不同，又可以划分为四种情形：一是有明确宪法依据的；二是没有明确宪法依据，但通过宪法解释能够予以解决的；三是既没有明确宪法依据，通过宪法解释又难以解决，但可以直接修改宪法的；四是既没有宪法依据，通过宪法解释又难以解决，且需要进行改革试点，待条件成熟再修改宪法的。针对第一种情形，改革与宪法之间不存在冲突；第二种情形，宪法解释可以应对；第三种情形，修改宪法可以应对；第四种情形则最为复杂，需要探讨构建改革与宪法的良性互动机制。前述四种类型具有逻辑上的递进关系，可以归纳到第一种情形的，不纳入第二种情形；可以归入第二种情形的，不考虑第三种情形，以此类推。

国家监察体制改革属于第四种情形，其宪法保障的实现路径所蕴含的改革与宪法的良性互动机制具有典型意义，为理解探讨新时代改革与宪法复杂交错的关系提供了丰富的实践性素材和参照考察样本。在国家监察体制改革的三个阶段中，改革试点必须在宪法法律的框架内、按照法治思维和方式进行，同时改革试点又是为全面推开阶段的宪法修改不断凝聚共识、不断夯实民意基础的过程，修宪后则不但要适时通过《国家监察法》落实宪法的有关规定，而且要对相关法律法规进行合宪性审查和调整。此一过程充分体现了“宪法促进和保障改革，改革推动宪法发展”的辩证关系，其中有三个特点或者说三方面的经验值得注意：一是立体式、多样化、的宪法保障的实现路径。二是，以“人大决定”的方式推进宪法层面的改革。三是，规范→事实→规范→事实的复合的、动态发展思维。

综上所述，国家监察体制改革宪法保障的实现路径表明，在改革与宪法的关系探索方面，我国的宪法实践又一次领先于宪法理论，为此，我们应该及时地总结经验，并予以概括提炼和理论提升，进行本土化的理论创造。

五、结 论

国家监察体制改革属于宪制性变革，其宪法保障问题，仍然体现为改革与宪法的关系问题。国家监察体制改革宪法保障的实现路径，可以概括提炼为宪法解释—宪法修改—合宪性审查的立体式、多样化的方式，其中蕴含着“宪法保障改革、改革推动宪法发展”的改革与宪法的良性互动机制模型。但是，此一改革与宪法良性互动机制的确立，有赖于全国人大常委会“改革试点决定”的合宪性得到充分的论证。从宪法第62条第(15)项可以析出全国人大的宪法层面的改革试验权，而全国人大常委会作为全国人大的常设机关，一定条件下可以代位行使此一权力，其权力来源方式可以认为是全国人大的默示授权。

国家监察体制改革宪法保障的实现路径，再次以实例说明，宪法实践再次走在了理论研究的前面，为此，我们需要对中国特色的宪法发展路径给予及时的、必要的理论关切与回应。