突发公共卫生事件预警机制的比较与启示

李紫琦，徐亚文

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430074)

新冠肺炎疫情给全世界各国都带来了巨大的灾难。 面对这一突发公共卫生事件，各国应对疫情中的预警机制对于防控疫情、遏制疫情蔓延至关重要。 然而，许多国家由于对疫情的忽视以及预警机制的不完善，错过了中国为世界争取的疫情防控“窗口期”，付出了惨重的代价。 从理论与实践入手，探讨国外在应对新冠肺炎疫情中预警机制出现的缺陷与不足，与我国进行比较研究，可以为我国预警机制的构建提供宝贵的借鉴。

一、预警主体的协调性

首先，美国联邦政府和地方预警不协调的状况与其制度设计有关。 美国各州拥有较大的公共卫生法律权限，各州都有权制定和实施公共卫生法令[1]。 《紧急公共卫生权限法案范本》将处理紧急事件的法律权限以最大的限度下放到地方政府以及公共卫生机构等。 在公共卫生紧急状态被州长宣布后，应急和救助机制就会随之迅速启动，卫生机构从而可以拥有法案规定的相关权限[2]。 此外，州及其以下地方政府负责人都可以宣布公共卫生紧急状态[3]。 在出现重大的公共卫生危机时,总统有权视危机的严重性决定是否需要宣布国家进入“紧急状态”[4]。 1973年，《公共卫生服务法案》正式授权美国卫生和公众服务部(HHS)发布预警、启动应急预案，州卫生行政部门也获得了相应的权限[5]。 美国卫生事件预警的设计体现出联邦制国家的特点，同时也会造成各州与联邦预警发布不协调。 在国家和地方预警的协调性方面，我国的制度优势体现了出来，中央与地方联系紧密。 中央能够有效调配地方，布控预警防疫措施。 《突发事件应对法》第四条规定了“统一领导”“综合协调”“分级负责”“属地管理为主”的应急管理体制。 《突发公共卫生事件应急条例》第五条中也规定了“统一领导、分级负责”的指导原则。 这体现了我国应急预警体系中以中央为领导，各地协调配合的宗旨，能够更高效地进行预警防疫措施。 但是《突发公共卫生事件应急条例》中对预警发布主体的行政级别规定不合理，仍可能存在预警主体不协调的情况出现。 在《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条中，国务院卫生行政主管部门才可以向社会发布预警信息，并且在必要时可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门发布信息。 这一规定主要可能会出现两个问题： 第一，有权发布预警的主体行政级别规定过高可能导致对上报疫情信息获取的不及时、不准确； 第二，“必要时”的规定过于笼统，赋予的自由裁量权过大，应将授权信息发布的条件进一步具体细化，以明晰权责。 此外，根据《突发事件应对法》第四十三条的规定，预警发布的主体是县级以上地方各级人民政府，而《传染病防治法》第十九条第二款规定的预警发布主体却是国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府。 二者的规定产生了一定的冲突，如此冲突在实践中可能造成发布主体不明而产生的发布责任的推诿。 并且，相关法律之间缺少较高的衔接度。 《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条中信息发布主体是国务院卫生行政部门，在必要时才可以授权省、自治区、直辖市卫生行政主管部门发布信息。 虽然条文中未明确规定预警主体，但信息发布是预警中的一个环节，突发事件的信息发布内容中应包含预警信息，所以该条是对预警主体的规定。 该条规定与《传染病防治法》第十九条的规定类似，但仍存在较大不同。 总体来看，《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》三个主要的关于突发公共事件的法律法规对预警主体的规定都有所不同，法律之间缺少衔接性。

第二，在预警中，行业协会等非政府组织能够发挥重要的作用，却缺乏相关法律对其发布预警权利、程序等进行规范，从而导致非政府组织的预警与政府的脱节。 日本的预警机制中，行业系统也加入到卫生预警应急系统中，参与主体多元化显著，还包括国立研究所、国立医院、国立大学医学系等[6]。 除此之外，日本政府还重视与相关部门的密切配合，包括医师会、警察、消防等[7]。 日本参与预警主体的多元化能够提高预警的及时性并调动社会应对突发公共卫生事件的积极性。 根据《突发事件应对法》《传染病防治法》等法律法规，我国的预警主体规定较为单一，仅规定了政府机构这类的预警参与主体，对于非政府组织、营利性组织及公民个人等是否能成为预警参与主体并无相关规定[8]。 虽然《突发公共卫生事件应急条例》第二十四条和其他法律法规中有关于单位和个人向人民政府报告突发事件的规定，但这样的规定并非将非政府主体纳入预警主体范围内和预警过程之中，而仅仅作为相关信息传递的主体，最先掌握预警信息的非政府主体并没有第一时间发布相关警示类信息的权力，也没有与政府部门协作预警的主体资格，在预警中没有体现出较高的参与度。 突发公共卫生事件具有较强的社会性，对于突发公共卫生事件的预警需要社会各部门和组织之间的分工协作，公民的广泛配合。 在预警中如果仅仅是政府在发挥领导协调作用，而社会组织和个人缺乏相应的危机意识消极应对，预警所取得的效果将会打折扣，增加社会危机发生的可能性。 在法律上将非政府组织、私人机构等组织纳入预警参与主体，将会更有利于充分调动全社会的力量对抗可能发生的危机和灾难。

我国对于预警参与主体中的预警主体和监测主体的规定并不合理。 根据日本相关法律规定，预警主体和监测主体是重合的，而我国法律则是将预警主体和监测主体分开。 根据我国的《突发事件应对法》等法律，我国有权发布预警的主体是各级政府，而最先监测到疫情的大多是医疗卫生机构。 《突发公共卫生事件应急条例》第十四条中的措辞将监测和预警截然分开，第二十条中监测机构只拥有将情况上报的权力而没有向公众及时发布警报的权力。 这都体现了监测与预警的割裂。 监测系统本身是预警系统的一部分，监测应当为预警服务。 最先监测到疫情的专业机构虽然可以上报疫情，但在法律上却没有第一时间向公众发出警报的权力，这往往会错失预警的最佳时机。

二、预警启动机制的完善性

关于预警启动的程序我国法律的规定并不完善。 根据《突发公共卫生事件应急条例》第十九条和第二十条规定，突发公共卫生事件需要在一定时限内层层上报。 这些程序性的规定缺少了预警决策作出过程的详细规定。 日本对于突发公共卫生事件预警决策的处理，是根据厚生劳动省《传染病健康危机管理实施要领》的规定，厚生劳动省健康局结合传染病科应当立即召集“健康危机管理调整会议”，向内阁情报调查室通报，建立厚生劳动省公共卫生对策本部，由内阁首相担任本部长，各相关省厅大臣为法定会议成员，按照厚生劳动省规划的指导原则进行决策，制定具体的对策。

在突发公共卫生事件预警的启动机制方面，日本对新出现的传染病的预警及应对缺乏法律制度保障。 《日本传染病预防法》中以列举的方式将传染病分为四类，还有针对性“新传染病”的规定，即满足具有人传人的能力、已知传染病症状明显不同、感染者病情严重、该疾病的扩散有严重危害公众生命健康的风险四个条件的传染病就可以被归为“新传染病”，但关于宣布紧急状态的预警措施却对新传染病没有具体规定。 如《新流感等对策特别措施法》中无新冠肺炎的规定而不能针对新冠疫情适用，只能在将新冠肺炎加入该法案的修订被议会通过后才能适用。 由此造成了预警时间上的拖延。 我国同样有预警机制无法适应新出现的传染病的问题。 在疫情初期，新冠肺炎是否符合预警指标的条件是具有一定争议的。 新型冠状病毒是第一次在人体上被发现的新型病毒，其引发的肺炎的名称是非典型肺炎。 但是我国在2007年《全国不明原因肺炎病例监测、排查和管理方案》中直接将传染性非典型肺炎简称为SARS，所以新冠肺炎并不属于《传染病防治法》中的非典型肺炎，也不符合《突发公共卫生事件分级标准》中“发生传染性典型肺炎”的情形。 由于新冠肺炎是一种全新的传染病，所以在采用列举法确定传染病的《传染病防治法》中也不会存在新冠肺炎这种新的疾病，从而无法将其认定为法定传染病。 根据《传染病防治法》第三条第五款，只有国务院卫生行政部门可以认定新冠肺炎为法定传染病，但如果经过从地方到中央的层层上报和研究的时间后才能将其认定为法定传染病，才能够依此进行预警，最佳的防疫预警时机就会被错过，预警也就起不到相应的效果。 从这个角度来看，现有的预警指标无法满足新出现的传染性疾病的预警需要，具有滞后性。

三、预警措施的规范性

预警信息的不及时、不准确会对预警和防控带来巨大阻碍。 美国在疫情初期疾病防控部门只公布各州有无确诊病例而不具体公布确诊人数，对于防控来说是不科学、不合理的，公众无法得知各州的具体人数可能导致对疫情的警惕性降低。 相比之下，我国的相关措施积极到位。 根据《国家突发公共卫生事件应急预案》规定，各级人民政府“信息发布要及时主动、准确把握，实事求是”。 《传染病防治法》第三十八条明确要求国务院卫生行政部门公布全国传染病疫情信息，省、自治区、直辖市定期公布本行政区域的传染病疫情信息，公布信息应当及时、准确。 《突发事件应对法》第四十五条、《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条等条款也有对疫情信息公布及时、准确、全面等的相关要求。 实践中，我国也在积极地践行法律法规的要求，国家卫健委每日通报新增确诊病例、疑似病例、死亡病例等信息，政府预警防控措施被及时地公布并落实到了各个地方。

面对新冠肺炎疫情，国外社会公众对预警的危机意识不强，在疫情初期政府也缺乏正确引导。 在疫情蔓延的高峰期，国外各种群体性大型集会仍在举办，一些国家甚至出现了对“封城令”“居家令”的抗议游行。 反观我国在疫情期间，各级政府积极宣传防疫知识，践行预警措施； 各基层社区严格执行预警响应，形成全民抗疫的氛围。 这种差异的出现一定程度上与各国法治观念、文化传统有关，但政府正确的社会引导同样至关重要。 我国《突发公共卫生事件应急条例》第四十条明确规定了街道、乡镇等要组织好力量，群防群治，同时也要做好向公众宣传传染病防治的相关知识。 通过正确的社会引导，树立公民的危机意识，更有利于预警的实施，及时阻止疫情的蔓延。

四、中国特色预警机制的未来展望

在人类命运共同体的理念下，面对新冠肺炎这一全球性公共卫生危机，加强全球公共卫生预警应急体系建设已成为各国的共识。 虽然各国法律制度有所不同，但各国在应对新冠肺炎这样的突发公共卫生事件中都需要法律调整，从各国预警机制的比较分析中可得到宝贵的经验借鉴[9]。 我国未来预警机制的改革与发展，要以本国国情为基础，以实践中出现的问题为导向，充分吸取域外经验教训，探索具有中国特色的突发公共卫生事件预警机制。

(一)健全法律体系，细化法律规范

我国在预警方面的法律法规过于分散，过于偏重原则性规定而忽视对预警中的具体问题规范的细致程度，导致预警的法律法规可操作性不强。 从我国关于预警机制的法律体系建设的总体方向来看，在原则性的规定外，要更注重细节方面措施的规范，如预警的步骤、形式等。 细化相关法律法规，依规有序操作，有利于预警的顺畅、有效实施。 除此之外，要注重法律之间的统一性、体系化和协调性，各个法律法规中关于预警的条款不能相互矛盾，而要关联互通，共同构筑全面高效的预警机制法律体系。

(二)重构预警主体，发展多元参与

第一，在法律法规中要明确预警的发布主体，弥补法律法规中关于预警主体规定措辞不一致的漏洞，比如可以通过修改法律或修订相关司法解释的方法统一《突发事件应对法》《传染病防治法》等法律中关于预警主体的规定的差异，将《传染病防治法》第十九条中“省、自治区、直辖市人民政府”修改为“县级以上人民政府”。 从实践角度来看，疫情暴发时地方政府由于距离疫情最近，获取相关信息相对而言也会更快、更充分。 法律法规或司法解释在预警主体方面，应注意加强对地方政府的预警权的规范，对县级地方政府的预警权限要予以明确。 建议对《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条进行修改，将“必要时”删去，将“可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门”改为“县级以上地方各级人民政府卫生行政主管部门负责”。 如此，既明确了县级政府机构的预警权限，又做到与《突发事件应对法》等法律在预警主体方面的衔接。

第二，要注重发展多元化的法定预警参与主体。 公共危机需要社会化的应对，扩大预警参与主体有利于调动全社会应对危机的积极性。 疫情预警信息与每一个人都有关，具有极强的公共性，属于公共信息资源，参与预警的主体应当多元化。 可以参考日本将医师协会等社会组织纳入预警参与主体中，同时也可以将预警参与的主体扩大至新闻媒体等面向公众的组织，联合社会力量一同对抗突发公共卫生事件带来的危机。 在对抗新冠疫情中，很多网络媒体等非官方团体积极向公众发布疫情信息，也构成了预警的一部分，如一些自媒体通过汇总官方公开数据和新闻制作出的全方面的疫情实时动态网页，这些都为疫情的预警与防控作出了一定的贡献。 建议在《突发公共卫生事件应急条例》第二十四条的“举报制度”中增加“预警参与制度”，在法律上确认非官方团体、公民等多元化主体对于预警的参与权。

(三)完善启动机制，融入国际合作

在预警的启动程序方面，要增加程序性规定中预警决策的透明度，对决策过程进行更详细的规制。 《突发事件应对法》第四十条虽然规定了“必要时”“专家学者”“专业技术人员”等对突发事件可能造成的影响进行评估，但该条的非强制性和过于原则化的特点可能使专业人士的意见得不到采纳，导致实施的预警措施缺乏科学性。 在预警措施决策中专家学者等专业人士的参与度、参与形式、参与程序以及意见被采纳的情况等应有法律明确的规范，防止决策者在制定措施时专家意见的参与流于形式或因政治因素等非科学因素而实施非理性的措施。 预警措施的实施要始终坚持科学原则和法治原则，在理性的基础上根据实践进行调整与完善。 建议将《突发事件应对法》第四十条中的“必要时”修改为“应当”，并增加“对于会商的内容与意见采用情况应进行记录并备案”等内容。

在预警启动的指标方面，我国的预警启动机制的标准有些过时，无法及时应对新出现的传染病等新情况。 我国法律可以考虑对原有的传染病法定制度作出一些改变，以疾病监控、信息通报等体系的数据分析汇总而得出的结果为基础，建立一个相对高效的动态的法定传染病纳入机制。 可以借鉴日本的做法，在我国《传染病防治法》第三条中的“乙类传染病”的分类后增加“新传染病”的分类，即“若该疾病满足具有人传人能力、与已知传染病显然不同、感染者病情严重、具有较强扩散性并具有严重危害公众生命健康安全风险等条件可以自动被纳入法定传染病，并由相关部门报国务院卫生行政部门备案”。 这会极大地缩短新传染病被认定为法定传染病的时间，能够为预警和疫情防控争取到宝贵的时机。 除此之外，我国法律法规的规定过于笼统，区分等级时的评判标准需要进一步精细化。 我国在改进启动预警的等级评判标准时，可以通过国际合作、信息的动态共享来构建与国际接轨的科学预警启动指标与方案。 建设全球化的突发公共卫生事件预警体系在当下已成为未来发展的方向，我国在预警机制国际化的过程中也要注重将国际机制与本土化实践相结合，增强预警机制的应用性和可操作性。

(四)规范预警措施，加强社会引导

建立科学、合理的预警措施，对相关部门机构的预警行为进行法律方面的细化规范，是解决现实问题的要求。 预警措施的实施要注重“科学原则”而非“政治原则”[10]。 各地对于相关法律法规的订立和执行需要具有统一协调性。 为了进一步增强各地的协作互通理念，可以在《突发公共卫生事件应急条例》第五条中将“各地协作”作为应急原则之一确定在条款中。 在第二十三条第四款中，可以考虑将“应当及时向同级人民政府卫生行政主管部门通报”修改为“应当及时向同级人民政府卫生行政主管部门通报，同时应当及时向可能受影响地区的县级以上地方人民政府有关部门通报”。 加快完善相关政策法规，促进机制的科学性构建，统筹各个地区的预警措施，加强区域间监测信息和预警信息互通，缩小各地区防控能力、预警水平之间的差异，进一步增强全国各地区的合作与协调，有助于使各个地区的民众都能够及时获得准确的预警信息，最大限度地发挥预警效果。

加强对突发公共卫生事件预警和应对措施的相关宣传和教育，使公民树立危机意识和正确的防范观念，是我国未来需要进一步落实的举措。 预警的效果很大程度上取决于民众对于预警的响应，积极的危机意识和防疫措施能够有力地应对疫情蔓延，这些都有赖于正确的社会引导。 突发事件应急知识的教育应在平常进行，渗透到公民的素质教育中，不应在危机发生后才进行弥补，要做到防患于未然。 所以，《突发公共卫生事件应急条例》第十三条中“应当对公众开展突发事件应急知识的专门教育”可以修改为“应当定期对公众开展突发事件应急知识的专门教育”，通过平常定期的应急知识培训能使社会公众更快速地对预警作出反应，有效应对突发事件造成的危机。 在我国国家治理体系和治理能力现代化的进程中，更应注重理性的社会引导和科学的应对危机措施，充分发挥中国特色社会主义的优势，调动各方参与应对危机的积极性，逐渐形成法治化高素质的全民预警响应机制。

面对新冠肺炎，人类是命运共同体，各国休戚与共。 从新冠肺炎疫情中国外预警机制之间的对比与反思中得出的经验教训，为我国突发公共卫生事件预警机制提供了有意义的启发与借鉴。 在法治社会的建设进程中，我国预警机制的法律体系需要不断地完善以适应新的时代和新的挑战。 针对这次疫情得出的经验和教训，弥补相关漏洞与缺陷，加快改进预警相关法律体系，以本土化实践为基础构建高效全面的具有中国特色的预警机制，才能进一步提高我国应对突发公共卫生事件的能力，有效保障民众的生命健康与安全，推进国家的稳定、繁荣发展。