林业项目资金投入使用成效及存在的问题与对策

○三明市林业局 郑新英

三明市作为福建省的主要林区，在“十三五”期间林业发展取得了可喜的成绩，为推进乡村振兴、践行“绿水青山就是金山银山”的理念，构建林区和谐社会、实现建设生态城市的目标做出了积极的贡献，得到了中央和福建省的肯定。同时也得到省级以上财政的大力支持。“十三五”时期，省级以上财政不断加大对我市林业的资金投入，从2016年至2020年我市共争取省级以上财政林业专项资金26.52亿元，涉及林业生态保护恢复、森林资源管护、森林资源培育、生态保护建设及林业经济发展五大类，涵盖造林补助、森林抚育、林木良种培育、林业防灾减灾、林下经济、生态公益林补偿、天然林停伐补助、林业产业化补助、林业贷款贴息补贴、林业自然保护区建设、森林公安转移支付、湿地建设及林业科技推广等项目。这些资金的投入使得我市森林生态效益逐步显现，森林资源持续增长，经济效益稳步提高，林业基础设施更加完善，社会效益得到实现。

一、三明市林业项目资金投入使用取得的主要成效

1.森林资源培育大力推进

“十三五”时期，省级以上财政共向我市投入森林培育资金7.41亿元，这些资金的投入大大推进了造林绿化、提升了森林质量，绿化美化了城市乡村，助力了我市生态宜居环境建设。近五年，全市完成植树造林109万亩、森林抚育559万亩、封山育林180万亩，建成大径材基地52万亩、国家储备林60万亩，建有珍贵树种用材林36.8万亩。在全国首推“森林惠民、森林富民、森林育民”的森林城市创建理念；在全国率先实现所辖县(市、区)省级森林城市全覆盖，2016年三明市被授予国家森林城市。“十三五”时期全市完成建设乡村生态景观林、村庄绿化6937亩，创建省级森林村庄67个，省级森林城镇2个，国家森林乡村46个，乡村绿化美化水平显著提升,主要造林树种良种使用率达95%。

2.森林资源保护不断强化

“十三五”时期，省级以上财政加大了对我市森林保护资金的支持力度，共投入资金15亿元，从森林资源保护的各方面加强了对森林的保护，严守生态保护红线，强化了生态公益林、天然林管理和保护，构建了生物多样性保护网络。一是创新管护机制。形成“公司化管理、专业化标准、社会化服务、精细化护林”森林资源巡防和“三联、三统一、智能化”两种管护模式，基本实现专业管护全覆盖。同时，推行林业站长“一带三”模式，即林业站长兼任林业行政执法中队中队长，带好林业站人员、执法中队人员和乡村护林员3支队伍，开展辖区内各项林业工作。二是探索区位商品林赎买等机制。通过财政出资、银行融资、社会捐资等多渠道筹集赎买资金，采取直接赎买、租赁补贴、调整置换等方式改造提升重点生态区位商品林特别是人工林的生态功能，切实解决好生态保护和林农收益问题。全市累计筹措资金2亿元，省级财政投入0.53亿元，赎买重点生态区位商品林面积8万亩。三是生态优势凸显。全市森林蓄积量1.82亿m3、林地保有量2849.6万亩，均居福建省第二位。全市共有各类自然保护地58处，全市自然保护区面积254.47万亩。

3.林业产业项目加快发展

三明市深入实施乡村振兴战略，推进林业供给侧结构性改革，大力发展现代林业，培育壮大了一批现代林业龙头企业，促进林业一二三产业融合发展。“十三五”时期我市共争取到省级财政林业经济发展专项资金3.08亿元，全市实现林业产业总产值4242亿元，其中规模以上林产工业产值4215亿元。一是抓绿色林业。着力发展笋竹、油茶、花卉苗木等绿色富民产业，培育丰产竹林62万亩、新建油茶产业基地6万亩、花卉苗木种植面积32.7万亩。2020年实现笋竹产业总产值266.8亿元、油茶产业总产值20.4亿元、花卉苗木产业总产值170亿元；发展林下经济，完善“一县一品”格局，新增林下经济基地面积74.95万亩，实现产值597.3亿元；发展森林旅游，建成全国森林康养基地试点单位29个、国家森林康养基地2个、市级森林康养基地(小镇)14个、全国森林旅游示范县2个、森林人家99家，2020年全市共接待游客14.5万人次，实现营业额2.82亿元。二是抓转型升级。着力拉长延伸林业上下游产业链，打造千亿林产加工产业集群。全市共有规模以上林产工业企业454家，其中国家级龙头9家、省级龙头45家；有永安林业、青山纸业、福建金森3家林业类上市公司；共培育中国名牌产品和驰名商标8个、省级品牌86个。

4.林业金融服务成效显著

三明市积极探索村集体生态公益林补偿收益权质押贷款新模式，深入研究探讨生态公益林补偿收益权质押贷款金融产品的可行性及操作方案，推出“益林贷”、“福竹贷”、“快农贷-竹农”等绿色金融产品，进一步推广普惠林业金融贷款“福林贷”，盘活林权，破解林农“贷款难、担保难”的瓶颈。如永安市推广普惠林业金融贷款“福林贷”的村数达191个，金额达1.71亿元，惠及农户数2048户，发放林业贷款100.24亿元，林业贷款贴息5399.1万元；明溪县联合明溪县信用合作联社创新林业普惠金融产品“益林贷”，将生态公益林或天然商品林补偿收益权作质押担保，对生态公益林或天然商品林权利人实施授信贷款。通过宣传发动散户、精准接触大户、整乡全面推进等方式提高产品普惠性和受益面，截至2020年11月，已发放“益林贷”贷款2903.52万元，受益林农464户。持续推广林业普惠金融贷款，“福林贷”放贷5634万元，“邮林贷”放贷306万元，“快农贷”放贷440万元，进一步盘活了林业资产，将林业资源转变为资金资本，有效解决了小而散林权所有者贷款难问题。同时，创新“林票”制发行管理，推进林地规模化、集约化、专业化经营，林农可便捷实现“资源变资金”，直接实现“林票变钞票”。

二、存在的问题

“十三五”时期，在省级以上财政的大力支持下，我市林业各项事业发展虽然取得了突出成绩，但在项目政策贯彻执行、项目实施中，由于政策因素的限制以及森林资源保护与利用问题、劳动力问题、项目建设技术问题、任务量问题、林权纠纷问题、补助标准偏低等等问题的影响，造成一些项目实施困难，或成效不明显，造成资金结余。

1.森林资源保护和利用的矛盾依然存在

受采伐政策的限制，林权所有者的利益受到损失，虽然实施了生态公益林补偿、天然商品乔木林停伐管护补助等，但林农普遍认为补助标准偏低。虽然开展了重点生态区位商品林赎买工作，打通了生态保护和采伐利用矛盾的通道，但生态保护资金缺口依然较大，无法从根本上解决保护与利用的矛盾，资金筹集的机制有待创新。

2.产业链结构不够完善，产品竞争能力有待提高

“十三五”期间，省级财政在一二三产业融合、笋竹精深加工、花卉产业、现代竹业重点乡镇、林下经济等林业经济发展方面给予政策支持，这些资金的投入促进了我市林业经济的发展，帮助了企业转型升级。但大多数企业仍以初级产品、半成品和粗加工产品为主，精深加工能力不强、产品科技含量不高、产品差异化特性不明显；在产品研发、产权保护以及品牌塑造方面的投入不足，林产品的名牌、著名商标和专利数量不多，影响了林产品的市场综合竞争力。

3.林业资源抚育成本增加较快，基础设施建设有待进一步完善

一是部分林区经营管理水平不高，部分地区基础配套设施依然相当薄弱。如部分竹山的道路建设不完善，导致竹材的采伐、运输及挖笋的难度提高，致使生产成本不断增加;全市林业站设施装备不足问题比较突出，现有设施许多有安全隐患，亟需新建。二是随着林业资源抚育成本的逐渐增加，部分林区的持续经营受到影响。据测算，我市高标准造林费用约为每亩1200元左右，而目前造林补贴不足每亩300元；修枝和中幼林抚育间伐每亩大约需花费200～500元，森林抚育补贴标准为每亩100元。支出与投入相比差距较大，制约了林农的生产管理积极性和收入。

4.林业科技投入与人才队伍建设亟待加强

林业科技投入占林业总产值相当低，不足0.03%，稳定连续的投入机制有待完善；科技工作基础设施和条件能力建设滞后，长期固定的综合实验林基地缺乏，生态定位观测站基础薄弱，林业重点技术研发中心建设亟需提速。同时，基层林业站所工作条件仍较简陋，对人才吸引能力不足，基层林业人才队伍力量薄弱，林业专业技术人员老龄化和断层现象普遍，引发了政策落实难、科技推广难、服务跟不上等一系列问题。

5.部分项目产品利用性不大

如林木良种培育补助项目生产的苗木仅作为市场价格调控和需求保障的调剂，不参与苗木市场竞争，培育的良种苗木存在部分留圃报废的现象。

6.部分项目实施难度大

一是林下经济项目。一方面受技术、资金、市场等影响较大，风险高，广大农户有热情也有顾虑;另一方面受政策影响，特别是受2020年疫情的影响，导致年前已下达的林下养殖项目暂停实施。二是新型经营主体项目。部分新型经营主体建设基础薄弱，各经营主体经营状况较差，经营规模小，规范经营有待加强，加上补助资金偏低，导致林下经济利用和新型林业经营主体补助项目总体推进偏慢、不好实施。

7.部分项目补助范围受限

一是营造林项目的间接费用的使用范围限定太小，不利于资金的执行使用和收到成效;二是中央森林抚育补贴对象只针对公益林中的幼龄林和中龄林，补助对象受限；三是新型经营主体补助资金不得支付人力工资，现代竹业重点乡镇只用于竹山相关建设等，由于限定使用范围，成效不是那么显著。

8.部分项目缺乏资金扶持

为深入贯彻落实习总书记提出的“绿水青山就是金山银山”理念，发挥好三明市良好森林生态优势，三明市大力推进森林康养示范市建设、油茶产业发展、三明国家储备林基地建设等，将良好的生态优势转化为产业发展优势。目前这些项目并不在中央、省级财政资金补助范畴。

三、几点建议

1.抓好政策宣传

做好林业项目政策宣传，充分发挥赶圩日、横幅、LED显示屏、微信、宣传栏和宣传手册等载体的作用，大力宣传财政林业项目补助政策。并利用广播、电视台的林业直通栏目进行专题报道，多角度、全方位宣传财政林业补助项目政策的内容、补助标准、申报程序的动态信息，将政府的惠农惠民政策落到实处，提高广大群众生态保护的自觉性和积极性。

2.改革现有的天然林经营利用政策

在严格天然阔叶林保护的前提下，允许适当经营利用天然针叶林，开展天然针叶林的成过熟林的更新采伐试点，通过补植和营造枫香、木荷等乡土阔叶树种，逐步将天然针叶成过熟林改造为阔叶林或以阔叶树为优势树种的混交林，有效防范病虫害的发生，提高天然林生态质量，增加林农经济收益，降低停伐政策所带来的影响，解决天然林保护和林农利益之间的矛盾。

3.强化科技支撑保障

应加快林业科技攻关、林木种苗研发创新、竹山机械研发等科技成果转化和应用推广，提高科技贡献率。加强与科研院校合作，从政策、资金上给予倾斜，通过与北京林业大学、福建农林大学、三明林业学校等开展合作，共同为企业培养职业技术人才。通过引进创立三明市林业产业院士工作站、永安竹产业研究院等研发机构，持续为企业提供研发支持、科技支撑和人才保障。通过建设产学研创新联盟、开展“一企一策”产学研合作等方式，提升行业整体竞争力和企业核心竞争力。借助现代信息技术设备，努力加快林业信息化、标准化、现代化进程。

4.加大林业站等基础设施建设

进一步加大林区基础设施建设，尤其是对基层林业站(所)、保护区监测站点等边远林区在政策上给予更多的支持倾斜。改善基层林业站所的工作条件，增强林业站所人员的稳定性，提升基层林业人才队伍力量，促进林区和谐稳定发展。一是标准化林业站站房建设。重点扶持建设任务重、无独立业务用房或80年代前已建现为危旧房，且符合标准化林业站一级站条件的林业站。二是林业站服务能力建设。重点扶持已有站房的林业站通过服务能力建设达到标准化林业站的要求。林业站通过房屋建设与修缮、办公自动化设备添置、标准化制度建设、站容站貌更新，改善办公条件和职工生活居住环境，提高办事效率，为林农提供优质服务，促进林农增收，提升林业基层的公共服务能力，推进森林生态建设。三是加强林业站职工队伍建设。针对林业站职工队伍老化现状，“十四五”期间，我市要继续采取公开招聘、考核录用和“三定向”等模式，不断充实林业站职工队伍，加强林业站岗位技术培训，提高林业站人员业务素质和服务能力。

5.完善金融税收扶持政策

鼓励和引导金融机构继续扶持生态建设项目，创新金融产品和服务方式，健全担保机制，探索建立面向林农和中小企业的小额贷款与贴息扶持政策。建立财政资金引导、政策性金融支持、社会资本参与的多元化融资模式，实施政府和社会资本合作(PPP)模式，将重点区位商品林赎买列入建设内容。鼓励企业捐资造林，开展碳汇造林和森林经营碳汇机制，探索开展碳交易和碳金融业务。对林业生态产品、林农、林业企业、林业重大生态修复工程的实施单位及捐资主体实行税收优惠政策，对劳动密集型和高附加值林产品争取实行出口退税优惠政策。

6.加大财政支持政策

“十四五”期间，建议中央、省级财政要继续加大对我市重点生态功能区财政转移支付力度。一是继续加大对林木良种、造林、森林抚育、林业自然保护区、湿地保护、林业有害生物防治和林业科技推广示范建设等项目的补贴力度;二是逐步提高天然林、公益林的补助标准;三是继续实行木本粮油、珍贵树种培育和生物质能源等补贴政策;四是增加对松材线虫病非疫区预防性资金投入、林业执法及野生动植物保护等林业专项资金投入，促进松材线虫病防控、森林资源保护等林业各项工作的开展。

7.扩大项目补助范围和对象

根据林业实际发展需要，放宽一些项目的补助对象和范围。一是林木良种苗木培育补助项目有利于推广良种苗木上山造林，将股份合作林场列入新型林业经营补助范围。二是造林补助和森林抚育补助间接费可安排给予基层林业站作为工作经费。三是扩大森林抚育补助范围，将个私营造的幼林纳入森林抚育范围，进一步提高林分质量；只要有利于竹林资源培育的，如病虫害防治、FSC认证、培训和宣传等都列入补助范围。四是允许项目部分资金用于生产经营过程中的人力工资，同时考虑到项目主要引导方向及目的，建议以文件形式确定该部分资金不应超过总扶持资金的20%。五是建立造林补贴的“普惠”制度，对同一个年度内所有经林业主管部门验收合格的造林山场都应给予造林补助，不要限定补贴对象。

8.积极筹措项目资金

一是加强信息收集整理。要多渠道、多层次了解掌握国家投资信息，勤于研究政策，善于从国家出台的各项政策中寻找机遇，挖掘项目，抢占先机，争取国家政策性资金投入。二是积极争取国家、省级项目资金扶持。对我市正在实施的森林康养示范市建设、油茶产业发展、三明国家储备林基地、集体林权制度改革等建设项目，积极向中央、省级有关部门对接、反馈，争取资金补助政策，以获得更大支持和更多指导，为我市生态林业发展助一臂之力。

9.重点生态区位商品林赎买纳入生态效益补偿范围

开展重点生态区位商品林赎买改革需要大量资金。目前，福建省财政对重点生态区位商品林赎买改革每亩仅补助1000元，与赎买成本每亩3000～5000元差距较大。由于地方财力有限，为此，建议：一是争取中央财政和省级财政加大支持力度，补助资金达赎买价格的一半以上；二是争取国家和省级财政统一将重点生态区位商品林纳入生态公益林补偿范围。