地方政府养老服务注意力配置研究——基于昆明市政府工作报告（2005—2020）的文本分析

李凤琴，邝粉良

（1.云南民族大学政治与公共管理学院，昆明 650504；2.楚雄师范学院资源环境与化学学院，云南楚雄675000）

注意力是管理者有选择性地关注某些信息的过程〔1〕。政府注意力代表着政府对公共事务的关注和认识，对政府的决策方向和决策目标具有强劲的制导性作用〔2〕。注意力是有限的，受时间、精力、成本的限制，政府决策者无法同时关注所有的公共事务，需要在无限的信息中，分析各项影响因素，判断不同信息和事务的重要性或紧迫性。这个判断的过程实质上是注意力的配置过程。注意力是一种稀缺资源，政府决策过程的关键取决于政府注意力的聚焦点〔3〕。政府注意力的配置关系到政府重大议程的建构，直接影响到发展战略决策与政策的制定，正确和具有前瞻性的注意力配置往往会给社会发展带来机遇，给社会稳定和安全创造条件〔2〕。

文字使用的频率反映了人类对与文字相关事物的关注程度〔4〕。政府工作报告是具有权威性和纲领性的法定官方政策文件，吸纳了多方意见，涉及到政府工作的实施方案及具体安排，是各级政府进行资源配置与精力投入的指挥棒〔5〕。政府工作报告是分析政府注意力配置及变迁的重要窗口〔5-6〕，是决策者在特定时期注意力配置现状的直观体现〔7〕。因此，政府工作报告可以认为是政府对各项公共事务进行注意力配置的结果。对政府工作报告的分析可以揭示政府对不同公共事务决策的注意力分配，有助于促进政府注意力资源的有效配置，是提升和优化政府决策能力的驱动力。

养老服务是当前我国人口老龄化研究的热点前沿之一〔8〕，但主要集中在养老服务的意愿与需求、模式与体系、供给手段和供给革新等方面〔9〕。从公共政策分析视域对养老服务的研究较少，仅有少数研究者从国家层面对养老服务的政策和制度进行了分析〔6，10-11〕。然而，我国人口老龄化〔12-13〕、社会服务总体水平〔14〕和经济发展〔15〕均存在明显的省市和区域差异。因此，从具体的行政区划层面分析政府对养老服务的注意力，对完善当地的养老服务政策体系和制度安排以积极应对人口老龄化具有更大的实际意义。

昆明市在1991年进入老龄化社会，比中国绝大多数省会城市步入老龄化的时间都早。截至2019年底，昆明市60周岁以上户籍老年人口达111.4万人，占户籍总人口的19.23%〔16〕，明显高于全国平均值18.1%〔17〕。作为省会城市政府，昆明市政府养老服务注意力在全省范围内具有引领和示范效应。科学、有效的养老政策研究有助于完善和健全养老政策体系。分析昆明市政府对养老服务注意力的发展与变迁，揭示养老服务的发展历程及变迁规律，是完善养老服务政策的重要前提。鉴于此，本文通过对昆明市政府在2005年至2020年发布的16份政府工作报告进行文本挖掘，探索昆明市政府养老服务注意力的变迁和配置规律。因此，本文尝试回答以下三个问题：①过去16年，昆明市政府对养老服务的注意力配置强度是如何变化的？②养老服务的注意力配置结构是否均衡？③未来，昆明市政府养老服务应该关注哪些层面？

一、文本选取与研究方法

本文收集了昆明市政府在2005年至2020年发布的16年政府工作报告，运用文本分析方法挖掘了报告内容。文本分析被认为是测量决策者注意力最常用的科学方法，用与研究问题相关的关键词频数测量管理者对该问题的注意力〔18-19〕。根据养老服务的内涵和具体事务以及政府工作报告中出现的文字表述，本文选取了包含如下15个关键词描述昆明市政府对养老服务的注意力：养老、养老保险、养老保障、养老产业、养老床位、养老服务、养老服务机构、养老服务体系、养老金、医养结合、长期护理、健康养老、居家养老、日间照料、社区养老。另外，为探讨昆明市政府养老服务注意力的变化与经济发展注意力的关系，本文选取了13个与经济发展相关的关键词描述昆明市政府对经济发展的注意力，包括：经济、金融、县域经济、国民经济、生产总值、总收入、投资、经济发展、经济增长、贸易、进出口、财政预算、财政收支。因此，本文的主题词库包括养老服务和经济发展两类关键词。

注意力理论指出，某一事务是否受到决策者的关注是注意力指向的问题，又称为注意力配置结构，对其关注程度的高低则属于注意力强度。一般而言，注意力配置结构可以是文件资料中某领域不同具体事物描述词频的百分比。注意力强度从量化方法的角度可以分为绝对注意力强度和相对注意力强度〔20〕，其中，相对注意力强度可用于同一文本中不同领域或同一领域不同事务的比较〔21〕，通常用所有关键词的词频数之和与文本的总词频数之比表示。因此，就本文而言，注意力配置结构表现为政府工作报告中是否涉及到养老服务具体事项的文字表述，注意力强度则表现为与养老服务和经济发展相关的关键词在政府工作报告中被表述的比重，即本文的注意力强度特指相对注意力强度，用百分比表示。

本文利用R和Python软件按年份提取了2005—2020年昆明市政府工作报告中养老服务和经济发展的关键词，计算了词频数和注意力强度。需要注意的是，本文在词频提取过程中所用的词库前后一致，不同领域（或事务）的注意力具有更高的年际可比性。

本文采用以下方式回答上文提出的三个问题，首先，通过折线图展示昆明市政府对养老服务和经济发展的注意力变迁；利用养老服务注意力与经济发展注意力之比量化养老服务注意力的相对比重，采用回归分析确定养老服务注意力的相对比重是否存在显著的时间序列变化。其次，为了更细致地探索昆明市政府16年来对具体养老服务事项的注意力分配和变迁，即养老服务注意力配置结构的变化，本文利用百分比堆积柱形图展示养老服务类关键词的年际变化。然后，根据昆明市政府发布的公告以及相关权威机构发布的数据，本文提取昆明市户籍人口老年人所占的比重，利用回归分析确定昆明市政府养老服务注意力的增强是否与户籍人口老年人比重的增大有关。最后，结合以上分析结果剖析昆明市政府养老服务注意力当前存在的问题，并提出改进的建议。

二、昆明市政府养老服务注意力配置强度的变化及原因分析

（一）养老服务注意力配置强度的变化

1.相对于经济发展注意力呈增长态势

昆明市政府对养老服务的注意力呈增长态势，但增幅不够理想，波动性较大（见图1）。具体而言，从2005年到2020年，昆明市政府对养老服务的注意力强度以0.97%的速度增加，变化较大（M±SD=0.12%±0.07，变异系数CV=61.19%），昆明市政府对经济发展的注意力呈轻微的下降趋势。从2005年到2020年，昆明市政府对经济发展的注意力强度以0.85%的速度减少，但较稳定（M±SD=1.43%±0.25，变异系数CV=17.39%）。与经济发展注意力相比，昆明市政府养老服务注意力的相对比重较小，不到经济注意力的一半（M±SD=0.11±0.05），仅为经济注意力的0.09±0.06倍。计算结果发现，即使在养老服务注意力最高（0.31%）的2016年，昆明市政府对经济发展的注意力强度仍然为1.15%。但是，与经济发展注意力相比，昆明市政府养老服务注意力的相对比重随年份显著增大（β=0.008±0.003，t=2.896，P=0.012）。尽管如此，昆明市政府养老服务注意力的强度仍然明显低于中央政府对老龄事业发展的注意力〔2〕。

从这些简单的变化态势很容易得出这样一个结论：经济发展在昆明市政府有限的稀缺注意力中一直占据重要位置，养老服务的注意力仍然有可以提升的空间。养老服务和经济发展二者注意力的相对变化说明，与老龄化有关的养老服务问题在昆明市政府注意力分配中处于越来越重要的位置。

2.配置强度的波动性较大

总体来看，昆明市政府对养老服务的注意力强度处于上升趋势，但是如果聚焦于不同的时间段，可以发现养老服务注意力强度的趋势并不一致（见图1）。昆明市政府养老服务注意力的强度在2005年到2008年的变化不大；2008年之后呈持续快速增加趋势，并在2016年达到最高，为0.31%；2016年到2017年呈断崖式下降，之后保持稳定但略有下降的趋势。

图1 昆明市政府对养老服务和经济发展的注意力强度及相对比重的变化

（二）养老服务注意力配置强度变化的原因分析

注意力变化或转移的原因较为复杂，但主要受决策环境中“刺激物”的强度或新颖性决定〔22〕，诸如问题的严重性、中央政府的统筹规划、特殊事件的刺激、媒体大众的持续关注。因此，本文尝试从昆明市的人口老龄化进程、中央政府的统筹规划以及昆明市社会经济发展的实际情况三个角度对昆明市政府养老服务注意力的主要“波动”阶段进行推测或解释。

一是老龄化的快速进程驱动着养老服务注意力的提高。2008年到2016年之所以养老服务注意力有显著提升，主要原因之一是昆明市人口老龄化的趋势增大，老龄化问题严重。从2008年到2016年，随着人口老龄化的增大，昆明市政府对养老服务的注意力显著增加（β=0.053±0.010，t=5.167，P=0.001），而且户籍人口老龄化对养老服务注意力增加的解释度高达79%，且有显著的统计意义（F（1，7）=26.71，P=0.001）。这表明，人口老龄化程度对该阶段政府养老服务注意力的增强具有积极的促进作用。

二是农村养老保险的开展和养老服务体系的建立和完善助推养老服务注意力的增强。一方面，从2007年起，昆明市开始探索农村养老保险，尤其是失地农民的社会养老保险，并且从2008年开始为市辖区内失地农民提供基本养老保险。另一方面，从2009年起中央更加重视养老服务业的发展，并开始统筹农村社会养老保险，开展新型农村社会养老保险的试点工作。昆明市政府在2009年开始关注如何加快建立新型农村养老保险制度。因此，征地这一特殊事件和中央政府的统筹规划推动了该阶段政府养老服务注意力的增强。

三是养老服务业的快速发展进程与经济社会转型发展引发了养老服务注意力的快速下降与波动。昆明市从2011年开始探索利用社会资源提供养老服务。如支持社会力量兴办养老机构，启动并推进社会化养老服务机构的建设，加强和完善了社会养老服务体系，加大了对机构养老、居家养老、社区养老和社区居家养老的关注。之后，昆明市养老服务业快速发展。到2016年，昆明市城乡居民基本养老保险制度已经实现全覆盖。2016年12月14日，昆明市正式发布了《昆明市大健康发展规划（2016—2025年）》。该规划提出，昆明市将“全力把昆明打造成‘中国健康之城’，全市形成以大健康为引领的新格局，将大健康培育成为昆明的新动能”〔23〕。相对于传统的养老服务而言，昆明市大健康发展产业不仅具有新颖性，而且具有更大的刺激强度。由此推测，昆明市政府对养老服务的注意力断崖式下降（由2016年的0.31%降至2017年的0.12%）的主要原因可能是大健康产业这一新“刺激物”所致。在社会经济发展转型的背景下，养老服务的整合和转型再次处于新的探索阶段。因此，2017年之后，昆明市政府对养老服务的注意力保持了相对稳定的波动态势（M±SD=0.13%±0.02）。

三、养老服务注意力配置结构的变化

（一）向多元化养老服务与养老产业转变

自2005年以来，昆明市政府对养老服务注意力的配置结构发生了明显嬗变。随着养老服务事业的推进，昆明市政府对具体养老服务事务的关注也逐渐增多（见图2）。具体而言，近15年来，昆明市政府对养老服务的注意力可以明显地分为三个阶段。

图2 昆明市政府对具体养老服务事务的注意力分配及其变化

第一阶段是2005—2009年，昆明市政府主要关注老年人的基本养老保障，通过基本养老保险和养老金的方式为老年人提供基本养老保障，包括养老保险和养老金两项具体事务。

第二阶段是2010—2016年，以养老金和养老保险为主的基本养老保障仍然是昆明市政府的主要关注点，占所有养老服务的60%；剩余的40%是关于养老服务体系的健全和完善，具体包括养老服务机构的建设、养老床位、社区养老、居家养老服务、社区居家养老和日间照料的提供。

第三阶段是2017—2020年，昆明市政府对基本养老服务的注意力明显减少，仅占22.9%；在健全和完善养老服务体系的推进工作方面增加了对医养结合、社区养老、健康养老、长期护理、养老保障和养老产业等具体事项的关注，但注意力主要分配在社区居家养老、医养结合养老和机构养老三方面。这表明，昆明市政府当前对养老服务的注意力已向多元化、多层次的医护康养服务发展。

（二）配置结构不均衡

通过对昆明市政府养老服务注意力的配置结构和变化的分析发现，昆明市政府在不同阶段聚焦不同的养老服务事项。养老服务注意力的当前配置结构不均衡，主要倾斜于机构养老、居家养老以及医养结合，而对大健康有关的医、养、护以及养老产业关注度不够。

2005年至2009年，昆明市政府对养老服务模式尚在探索阶段，没有提出明确的模式。因此，昆明市在这一阶段主要以发展养老机构和敬老院等养老设施为主，探索政府、社会、家庭和个人相结合的养老保障体系，关注老年人的照料服务，主要保障老年人的基本生活。从2010年开始，昆明市政府开始注重家庭养老和社区居家养老的发展，加大了社区居家养老和机构养老设施的建设，包括日间照料中心、社区居家养老服务中心、老年人活动中心等综合服务设施。此外，昆明市政府开始关注服务型养老的发展和养老服务体系的建设，并通过购买服务、提供公益性岗位等行动为老年人提供服务，提高了养老服务的质量。2010—2016年，昆明市养老服务业得到了快速发展。2017年开始，昆明市政府开始关注对老年人的照顾服务，并逐渐向多元化、多层次的医护康养服务发展。自2017年以来，昆明市政府积极推进社区居家养老、医养结合和机构养老的建设，在保障困难老年人托底服务的基础上，引导社会力量参与老年人照顾服务项目的实施（见表1）。根据《昆明市人民政府办公室关于制定和实施老年人照顾服务项目的实施意见》的要求，到2020年，建成与全市经济社会发展水平相适应、覆盖城乡的老年人照顾服务保障体系；建立健全以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养结合的多层次照顾服务养老体系；培育以政府主导、社会力量和全民积极参与的老年人照顾服务市场体系〔24〕。

表1 昆明市政府养老服务注意力配置结构的变迁阶段/%

四、结论与建议

（一）结论

本文以昆明市政府2005—2020年的政府工作报告为样本，利用R和Python软件进行了文本内容挖掘，探究了昆明市政府养老服务注意力强度和配置结构的变迁。研究得出以下结论：

第一，总体而言，昆明市政府对养老服务的注意力强度呈增长趋势，相对于经济注意力的比重显著增加，但养老服务注意力的强度远小于经济发展注意力，且增幅较小。第二，昆明市政府养老服务的注意力强度的波动幅度较大，不同时间段之间存在明显变化。昆明市政府养老服务注意力的强度在2005年到2007年比较稳定，2008年到2016年快速持续性增强，2016年到2017年呈断崖式下降，之后保持相对稳定的波动态势。老龄化进程、养老服务业的快速发展、养老服务体系的完善和社会经济转型决定了养老服务注意力配置强度的变化态势。第三，昆明市政府在不同阶段关注的具体养老服务事务不相同。2005年到2009年，昆明市政府主要关注老年人的基本养老保险；2010年到2016年，昆明市政府关注养老服务体系的建设和发展；2017年到2020年，昆明市政府对基本养老服务的注意力转向推进养老服务体系的健全和完善，以及发展多元化、多层次的健康养老服务产业。

（二）建议

昆明市“六普”人口年龄结构资料显示，昆明市人口老龄化将在2022年进入快速增长的新阶段。此外，昆明市政府在2020年初印发了《昆明市大健康产业发展规划（2019—2030年）》，提出“要举全市之力推进昆明大健康产业示范区建设，将大健康产业培育成为昆明的旗帜产业；到2030年，建立大健康产业体系”〔25〕。在此背景下，如何提供充足高质量的养老服务以积极应对新阶段的人口老龄化，已经成为昆明市政府面临的一个重大议题和难题。

配置结构的变迁不仅是理解养老服务的一个理论视角，也为优化养老服务体系提供了可能的路径。本文认为，昆明市养老服务政策可以从以下几个方面完善与优化。

第一，昆明市政府应继续提高养老服务注意力的配置强度，尤其是对农村养老服务的配置。整合现有养老服务资源，创新养老服务模式，建构多层次、多维度的养老服务体系，满足多元化老年群体的养老服务需求。

第二，优化养老服务注意力的配置结构，提升养老服务项目与老年人实际需求的匹配水平。在适当降低对基本养老服务项目的注意力配置强度的同时，加大对社区养老、医养结合、长期护理和健康养老等养老事务的注意力配置，提升各项养老服务的专业性与精准性，提高老年人的生活品质；深化养老服务领域放管服改革，拓宽养老产业的投资融资渠道，推动养老产业高质量发展。此外，还应加大对老年人精神文化、社会参与、权益保障的注意力配置，将服务型的养老理念纳入注意力范围。

第三，整合医疗、护理、健康等的“碎片化”养老服务资源，推动医护一体化的智慧型社区健康养老服务体系建立和发展。充分利用社区人力资源，培育照护专业人才，夯实社区基层养老服务能力；加快补齐医疗卫生和护理照料短板，支持社区医院的建设和发展；加强社区养老服务设施建设，促进社区健康养老服务发展；科学布局养老机构与老年病医院、老年护理院、康复疗养机构的分布，加强医疗资源、技术服务、设施设备的共享，提高医疗护理的可达性；发挥大数据的作用，增强医疗、护理、康复、养老等领域的交叉融合，以政府为主导建立和发展医护一体化的智慧型社区健康养老服务体系。