个税改革三周年，下一步怎么走？

文 信雅2020

中国18个税种中，个人所得税（下称“个税”）总是最受老百姓关注。2018年国庆节启动的个税改革，至今刚好有三年，但这项改革并没停止脚步。

最新的一个举动，是国务院在推动将3岁以下婴幼儿照护服务费用，纳入个人所得税专项附加扣除，目的是减轻父母养育子女的个税负担。而这只是未来个税改革的一小步，根据财政部透露的消息，“十四五”时期个税综合征税范围将进一步扩大，专项附加扣除项目和吸引境外高端人才政策将进一步完善。这就透露出未来个税改革更加注重公平，税务总局近期多次表态打击高收入者逃避税行为正是如此。而随着经济社会发展，现有个税政策也会随之完善。

从更长远的趋势来看，在共同富裕目标下，需要做大个税，目前中国个税占税收总收入的比例远远低于发达国家，这就制约了个税发挥收入分配调节作用，缩小贫富差距。个税中劳动收入税负远远高于资本所得税负，国家鼓励增加劳动报酬，如何均衡两者税负水平也是未来一大挑战。

第七项专项附加扣除来了

我国自1981年开征个税后，至今已经经历七轮个税改革，但2018年启动的第七轮个税改革力度最大。

其中一大表现，是首次引入了6项专项附加扣除，分别是子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或住房租金以及赡养老人专项附加扣除。比如，你有个孩子在上学和需要赡养60岁以上老人，一年可以额外享受最多3.6万元的个税扣除额，让你可以少交一笔可观的个税。

这就解决了现实中一大不公平现象：收入相同的两个人承担的个税税负一样，但一人需要上养老下养小，另一人只需养自己，显然这对前者来说并不公平。专项附加扣除的引入符合税收量能负担原则，即个人承担税负应与他们的收入水平和实际负担能力相一致。

我国老龄化进程不断加快，总和生育率持续下降，对中国经济社会发展影响深远。为了鼓励生育，降低生育成本十分关键，为此国务院明确提出，推动将3岁以下婴幼儿照护服务费用纳入个税专项附加扣除。这将是中国第七项个税专项附加扣除。

目前这项政策还未出台，但从官方表述中可以看出推进速度较快，专家普遍预计老百姓今年就可以享受这一优惠政策，考虑到今年个税汇算清缴截止日期是2022年6月30日，因此只要这项政策在这一时间点之前出台，符合条件的纳税人就可以享受，这项政策最快可能在今年出台。

从目前专项附加扣除政策设计来看，能享受婴幼儿照护费用的专项附加扣除，首先必须是家里有0到3岁的婴幼儿，其次父母缴纳了个税。未来婴幼儿照护费用大概率也将采用一个定额扣除额度，比如每个月1000元左右。

当然，除了新增专项附加扣除外，现有的6项专项附加扣除政策也有望进一步完善。

目前绝大多数专项附加扣除都采取定额扣除，随着经济社会发展变化、物价上涨等，相关标准也需要根据新形势适当调整。比如，近些年大城市住房租金上涨，为减轻重点城市新市民和青年人的租房负担，2019年制定的每月800至1500元的住房租金扣除标准，可以考虑适时适度提高。

另外，目前除了大病医疗专项附加扣除采取据实扣除外，其余都采取标准定额扣除，这有利于税收征管，操作也相对简便。不过从量能负担角度考虑，如果在具备征管条件的情况下，可以将一些项目标准定额扣除，改为限额内的据实扣除，比如住房贷款利息等。另外一些扣除标准也可以适当考虑地区差异。

45%税率是否会降低

目前包括工薪、劳务报酬在内的综合所得个税最高边际税率为45%，即年应纳税所得额超过96万元的部分，100元需要缴纳45元个税。

不少人在呼吁降低45%最高边际税率，这就包括财政部原部长楼继伟、重庆市原市长黄奇帆等。这也使得未来45%个税最高边际税率是否会下调，成为外界一大关注点。

支持降低个税最高边际税率一方认为，45%个税税率过高，主要纳税人为专家、技术人才等，不利于创新，不利于吸引境外人才。而企业主等一些高收入人群通过各种手段来避税甚至偷逃税，实际很难征到税。一旦降低税率，反而增加纳税遵从度，扩大税基甚至增加收入，也有利于吸引人才，鼓励创新。

而反对降低个税最高边际税率者担心，一旦降低最高边际税率会弱化个税收入分配调节功能，降低个税收入规模，加剧贫富差距等。

未来是否会降低、如何降低45%个税最高边际税率仍有待观察，但这显然取决于经济社会发展、收入分配现状、财政可承受能力、税收征管能力、民意、国际税制改革等多重因素影响。

不过目前可以观察到，为了吸引海内外人才，区域性的个税优惠税率政策在不断完善。

2019年财政部、税务总局公布了粤港澳大湾区个人所得税优惠政策，对大湾区珠三角九市工作的境外（含港澳台，下同）高端人才和紧缺人才给予补贴，该补贴免征个人所得税。这使得这些人才实际个税最高税负只有15%。上海临港等地有相似政策。

2020年中央发文，海南自贸港对高端人才和紧缺人才个人所得税实际税负超过15%的部分，予以免征。

最近中央发文，横琴粤澳深度合作区内境内外高端、紧缺人才个税税负超过15%部分予以免征，其中区内澳门居民个税税负超过澳门税负的部分予以免征等。

综合所得扩大势在必行

在上一次个税改革之前，中国采取的是世界少有的分类所得税制，不同类型的收入适用不同的计税规则，这就导致大家同样挣得100元收入，实际个税税负不同，这显然不利于公平。因此世界上不少国家都采用了综合所得税制，使得不同类型收入适用相同的税负。

上次个税改革最大的亮点，正是踏出了综合税制第一步，即是将工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费四类收入，合并为综合所得。综合所得统一采用3%～45%超额累进税率。这也使得中国此前的分类个税税制，变为综合与分类相结合的个税税制。

目前我国对经营所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得以及其他所得，仍采用分类征税方式。财政部已经明确，“十四五”时期个税综合征税范围将进一步扩大，这意味着上述部分分类所得将会被并入综合所得。

学界观点大致有两种，一种是建议下一步将经营所得（适用5%～35%超额累进税率）纳入综合计税范围，另一种是将资本所得（20%税率）纳入综合计税范围。

当然，扩大综合计税范围并非一蹴而就，需要统筹考虑税收征管能力、对纳税人影响等。比如经营所得主要是个体户等，作为吸纳就业主力军，纳入综合所得需要考虑其税负水平稳定和征管能跟上。资本所得纳入综合所得后，税负水平将会明显提高，需要考虑资本外流等影响。

财政部数据显示，去年中国个税收入规模约1.16万亿元，占税收总收入比重约7.5%。这一比重明显低于经济合作与发展组织（ OECD）成员国平均水平（ 2018年为31.7%），远低于美国（2019年为55.2%）、德国（2019年为44.1%）等发达国家。

当前我国贫富差距较大，而共同富裕目标需要发挥税收调节作用，收入分配调节最重要的税种之一就是个税，只有做大个税，才能真正发挥其收入分配调节作用。从近些年个税收入增长趋势来看，抛开个别年份受减税影响，居民收入快速增长都带动了个税保持两位数增速。这也为个税收入做大提供了坚实基础。

另外，税务已经全面征管社保，随着“十四五”时期“金税三期”系统升级为“金税四期”系统，税务部门将进一步提高个税数据集成和分析能力，有利于强化税收征管，尤其是对高收入群体重点监管，这可以保障个税应收尽收，做大收入。比如，在强化税收征管后，2018年仅明星自觉补税收入就超过100亿元。最近税务总局再次强化文娱行业税收监管，外界预计近期又将掀起一波补税潮。