金融宏观审慎之设计、执行与检验

张军

防控风险是金融稳健运行的基础。中国人民银行（以下简称人民银行）被明确赋予强化宏观审慎管理和防范系统性风险的职责，这是党中央交给人民银行的光荣使命。近年来，有关金融宏观审慎的政策设计与管理实践逐步展开、稳健起步，同时，作为当前金融领域的一个热门话题，也存在许多的模糊认识或分歧看法。本文就相關问题做一些粗浅探讨，期望有所助益。笔者以为，宏观审慎作为金融宏观管理的基础制度，不仅应当科学、合理、有效，还要全面、系统、灵动，需要恰当处理好三大基本环节：即设计、执行与检验。

一、设计——宏观审慎政策

所谓金融宏观审慎政策，是指为了保持或保障宏观金融健康稳定运行所构建的一系列金融制度化规则、措施和要求的规定性。政策是管理的遵循和依据，重在合法性、权威性、有效性，理应法制化、市场化、国际化，通常需要通过国家法规来界定。金融宏观审慎的政策目标是防范系统性金融风险，维护国家金融安全。

宏观审慎政策需要顶层设计。构建宏观审慎政策框架应该把握好三点：一是目标导向，顶层设计。顶层设计可保持政策的权威性、统一性，为后续的执行和检验提供有利条件。二是宽严相济，可行可止。比如宏观审慎融资参数，可以上下调节，可以临时终止，要适用灵活。三是适者先用，渐进完善。政策选项比较多，需要找到最佳工具，应谨慎试用、逐步完善、优胜劣汰，不求多、但求好。

风险应对策略是宏观审慎政策设计环节必须考虑的问题。总结概括各类风险防范的基本做法，主要体现在两个字：责备。责，就是明晰责任、追究后果;备，就是居安思危、有备无患。金融宏观审慎的风险应对，同样离不开责备之道，但也与传统的行为监管有所不同，应责备兼顾、以备为主。

（一）必备——备的必须性

凡事预则立，不预则废。从中央银行的职责来看，理解“备”的重要性，对于切实建立和完善金融宏观审慎监管体系尤其重要。其一，“备”具有必要性。众所周知，即便都是真实合法的金融行为也不会完全排除出现宏观秩序紊乱的风险。因此，单靠微观行为监管，不能完全应对金融风险，需要宏观审慎管理模式来发挥作用，客观上需要以备防患。其二，“备”与“责”不矛盾。宏观审慎并不排斥微观监管发挥应有的作用。有些金融风险之所以处置难，主要是因为既想抚平风险，又不想追究责任。追责到位，“责”的约束力才会起到作用;有“责”做基础，“备”的权威性也更强。其三，存在无法定责的风险。有些金融风险的产生是难以确定具体责任的，单靠追责机制难以约束，如周期性经济危机、金融危机、地震、水火灾情、战争等不可抗力以及疫情等突发公共事件，这些没有责任人的风险，只有靠预备方案来应对。还有一些传染性、外溢性、群体性风险，也是难以定责的。审慎监管侧重于“备”，就是因为它既可以基于追责的微观监管基础，也可以针对难以追责的多种意外情形多预计、早防备。其四，单靠“责”兜不住金融风险。由于金融业的特殊性，金融风险往往具有不可逆性和放大效应，不仅是“覆水难收”，而且即便严厉追责，也难以挽回损失，常常是“责”难以覆盖风险，系统性金融风险更是如此。其五，责的链条存在自然或人为断裂的可能，不能完全保证追责到位。比如当事人病故、失联，档案遗失、销毁等。其六，隐患和失误也不是靠定责就能避免的。有些风险的产生不取决于人的主观意志，意外总是存在的，由于金融领域风险的传染性、连带性，此类现象尤其明显。因此，单靠追责机制难以规避风险，也难以覆盖风险，必须另有准备。

（二）责备——风险应对之道

从多年的金融管理实践来看，金融风险的防范，更是突出体现在“责备”二字，几乎无一例外。关于“责”，普遍应用于各类大大小小金融管理过程中。传统的行为监管模式下，所有的柜台业务控制以及现场检查、非现场核查基本都是基于责任的确认、落实、监督与管理。比如，我们经常遇到要出示或留存身份证的情形，主要目的就是把事和人联系到一起，便于查证追责。关于“备”，有别于责权对等的一般性行业，“备”在金融业风险防范中更多地得以运用。例如对银行机构的资本充足率、存贷比、存款准备金、坏账备抵金、存款保险制度等的管理，还有风险评估、压力测试、风险处置预案等，以及中央银行再贷款、承担最后贷款人职能，均是侧重于“备”而采取的一些金融风险防范措施。对此，笔者有以下几点理解：一是对于“责”能够覆盖的风险，只需明晰责任、确认责任即可。在确定“责”的基础上可尽量简化一般性手续，这即是“放管服”的底线。“责”的要点是把事与人联系起来，其关键点在于责之度，包括：（1）定责的清晰、合理;（2）追责的恰当、公平;（3）防止失责与过度担责。二是对于“责”难以覆盖的风险，就要另加准“备”。但要有的放矢，不能漫无目标。“备”得过多就会降低效率，这涉及安全和效率两大管理目标的权衡问题。备的底线是预备成本不能超过或有损失，要点是对症下药、风险为本，最佳目标是少备而不用。其关键点在于“备”之选，对于后续一系列的预备措施，要针对风险状况，选择适合主体情况的最有效的措施，择其一二三而用之，要兼顾效率与成本，不要漫天撒网。虽然“备”对于应对风险很重要，但顾及管理的成本，一般没有百分之百的“备”。这需要科学地概率推算，必要的风险敞口和选择恰当的后备比例①。备的要点包括：（1）备的必要性论证;（2）备的可行性论证;（3）实施时机与频率。三是构建中央银行的宏观审慎政策架构，应该更多地从“备”的角度着手。传统的行为监管模式，不论是微观个体的行为监管，还是宏观群体的行为管控，通常都是基于“责”的管理;而审慎监管给市场主体预留了更大的自主空间，更加重视市场在资源配置中的主导作用，不论是对单一市场主体的微观审慎还是对市场群体或总体的宏观审慎，更多地涉及“备”的管理。

（三）筹备——备的基础建设

（1）法规先行。法无授权不可为，法有授权必须为。许多监管的基本问题尚待法规明确解决，相关宏观审慎金融管理法规政策的预备是必须的。通过法规建设主要解决以下问题：金融宏观审慎管理的目标是什么？主要的管理对象是哪些？谁来管？怎么协调分工？管理者与被管理者分别应该做什么？标准与规矩？有什么管理手段？应管到什么程度？（2）机制搭建。由于金融宏观审慎管理具有很强的“治未病”性质，管理效果短期内一般很难显见，若没有明确的职能承担者长期坚持推动，宏观审慎管理很可能流于形式。因此，在明确中央银行统揽金融宏观审慎管理的基础上，还有必要自上而下健全人民银行系统内专业、稳定的宏观审慎管理队伍体系。（3）预估风险。培育专家团队，强化预见性研究。警惕“黑天鹅”“灰犀牛”，力求前瞻性决策。构建风险监测体系，早识别、早预警、早发现、早处置。（4）研究借鉴国际经验。（5）结合国情，因地制宜。（6）总结教训，累积经验。

（四）储备——丰富风险应对工具箱

要在完善行为监管方式的基础上，建立健全审慎监管的良好模式，就要思考如何平衡“责”与“备”的度。特别是对于中央银行来说，着重于金融宏观审慎管理，着重于应对系统性金融风险，在金融监管安全和效率的目标选择上，就更倾向于安全为先;在遵循金融监管真实性、合法性、规范性、有序性的基本原则之下，也更侧重于宏观有序性的监管。所以中央银行在“备”的方面有必要加大探索力度，不断充实政策工具后备，尽早确立政策法规约束，界定规定动作，建立监督落实机制，保障“备”的权威性。以系统重要性金融机构监管为例，笔者以为，应当着力于以下多个方面展开政策储备：（1）预警型措施——防患于未然。一是透明度管理，包括信息报告制度、信息披露制度、大额风险暴露要求等;二是风险控制措施，包括风险评估要求、压力测试规划等;三是风险提示预警，如风险教育制度、舆情管理等。（2）“抗燃”型措施——提升自身“免疫力”。一是准入门槛管理，包括设立资质、运营条件、公司治理要求;二是杠杆率控制，包括资本充足率、强化附加资本要求、核心资本、存款准备金。（3）“耐燃”型措施——提升风险“抵抗力”“耐受力”。包括风险备抵金、业务保证金、流动性监管等。（4）“阻燃”型措施——阻挡外部风险侵入。一是行为人管理，包括从业资质、负面清单;二是行为管理，包括正面清单、负面清单、贷款增速、存贷比、贷款集中度、贷款收入比、货币错配限制、期限错配限制、风险管理、风险敞口限制、附加杠杆率要求等。（5）“避燃”型措施——远离风险领域。一是逆周期调节，包括逆周期因子、逆周期参数、逆周期资本缓冲等;二是外部风险控制，包括全口径跨境融资宏观审慎管理、房地产信贷集中度管理等;三是早期干预措施。（6）“灭燃”型措施——灭火器准备。一是市场引导措施，如再贷款、再贴现、债券、公开市场操作、准备金率等数量型工具及利率、汇率等价格型工具;二是总损失吸收能力、风险准备金。（7）“弃燃”型措施——“丢车保帅”，及时止损。包括危机接管方案、风险处置方案、破产处置方案、恢复与处置计划。（8）随机应变措施——储备应急处突能力。风险有显性的，也有隐性的;有累积的，也有偶发的，不论如何预计也难免有疏漏、有意外，对意料之外的风险，只有靠过硬的应急处置能力来应对。

二、执行——宏观审慎管理

宏观审慎管理是宏观审慎政策的实施过程。涉及相关政策法规的落实与执行。

（一）宏觀审慎管理是四种基本管理模式之一

管理是出于一定的目的（安全、效率、正向），遵循一定的规则（法律、制度、规矩等），一部分人或组织对另一部分人或组织实施强制性的监督、控制、干预、奖惩等约束其权利行为的过程。基于其管理的目标和着重点不同，大概分为行为管理和审慎管理两大类。所谓行为管理，是指管控管理对象的具体行为使其符合规矩，又可分为微观行为管理和宏观行为管理;所谓审慎管理，是指管控管理对象的运作机制，使其稳妥、健康、少风险，又可分为微观审慎管理、宏观审慎管理。所谓微观管理，一般是针对个体、单一市场主体或具体行为的管理。所谓宏观管理，一般是针对群体、总体、一类市场主体或全域性、区域性的共同秩序的管理。基于以上概念，管理的四种基本模式就是微观行为管理、宏观行为管理、微观审慎管理和宏观审慎管理。此外，还要注意管理与监管的概念区别，监管特指行政部门对经营部门的管理。经营部门也有自己的管理，往往称为运营管理或内部管理，通常是以效益（效率）为主要目标的管理，兼顾安全，这种管理的效益偏好是由市场的本性决定的;我们通常说的管理往往是指行政部门的监管，即对市场主体的外部管理，通常是以安全为主要目标的管理，兼顾效率，这种安全偏好是由行政管理的免责效应决定的。

（二）宏观审慎管理可以分工实施

中央银行制定政策，整个金融体系执行政策，有利于发挥监管合力、减少监管摩擦，有利于政策落地实施。实际上大多数宏观审慎管理可以分工实施，中央银行可以保留必要的直接管理。监管分工可归纳为功能监管、属地监管和机构监管三种类型。其中，功能监管是金融业监管分工的基本方式。一要搞好监管协调。既要避免监管叠加，也要防止监管真空，必然需要强化协调，包括顶层协调和地方协调、外部协调和内部协调。二要为所应为。金融宏观审核监管是个宽泛的概念，不仅有监管方式繁杂、监管对象交叉、监管目标宏观等特点，还有风险预防、风险监测、风险控制、风险处置等多个环节。各机构要清晰认识本单位、本部门在整体中的职能定位，抓准关键环节，做好分内的事。作为中央银行的宏观审慎管理部门，应该：（1）抓法规，定规矩。（2）负责统筹金融业宏观审慎管理及系统重要性金融机构的微观审慎管理。（3）搞好内部协调，明确各部门职能定位。（4）调动发挥人民银行分支行的配合作用。

（三）宏观审慎管理的目标

管理的根本目的是安全（风险控制）与效率（效益、成本控制）。这两个目标既是矛盾的，也是统一的，没有安全的效率是不稳固的，没有效率的安全也是无意义的，因此，管理目标具有双重性与统一性。宏观审慎管理的目标同样是兼顾安全与效率，但以整体性、系统性安全为重点。虽然兼顾双目标，但中央银行更关注安全，宏观审慎更多出于安全目的。因此，宏观审慎管理的目标主要是安全。

有序性可以作为宏观审慎管理的中间目标。不论是行为管理还是审慎管理，也不论是微观管理还是宏观管理，有序性都是金融管理所追求的一个先期目标。有序性也就是金融稳健运行的一种状态，是一个动态目标。因此，金融宏观审慎管理也是动态持续的，属于一种过程型监管。

（四）宏观审慎管理的原则

管理的原则通常包含四个方面：真实性，合法性，规范性，有序性。其中，真实性是基础条件，合法性是监管本质，规范性是体现形式，有序性是目标要求。行为监管以合法性为着重点，侧重合法性管理;审慎监管以有序性为着重点，侧重有序性管理。总体来看，金融宏观审慎管理的原则同样以真实合法规范为基础，但更注重有序性。

（五）宏观审慎管理的对象

宏观审慎管理覆盖整个金融体系，虽然侧重对系统重要性机构和重点业务领域的监管，但管理的对象是金融体系总体，并不因专业监管分工而例外。应探索将更多的金融活动、金融市场、金融机构和金融基础设施纳入宏观审慎政策框架。同时，因为金融机构在宏观体系中的作用不同，宏观审慎管理的程度会有所区别。

（六）宏观审慎管理的重点

宏观审慎管理是与微观审慎监管相对应的一个概念，是对微观审慎监管的升华。微观审慎监管更关注个体金融机构的安全与稳定，宏观审慎管理则更关注整个金融系统的稳定。宏观审慎管理的核心，是从宏观的、逆周期的视角采取措施，防范由金融体系顺周期波动和跨部门传染导致的系统性风险，维护货币和金融体系的稳定。从政策工具来讲，要求金融机构实施逆周期的最低资本要求和资本缓冲，并采取更为稳健的拨备方法，以增强金融体系抵御风险的能力，平滑跨周期的贷款投放和经济波动。从跨机构来看，宏观审慎管理要考虑不同机构间相互影响导致的系统性风险，通过加强对具有系统重要性金融机构的监管、改进对交易对手的风险计量和控制等来维护金融体系的整体稳定。包括：（1）空间维度上着力于杠杆率的调节。重点关注系统重要性金融机构、金融控股公司、重点金融领域。但也不排除对其他机构提出监管要求。（2）时间维度上着力于逆周期调节。开展动态、周期监管，实施逆周期调节，防止市场超调;对重点机构从准入、运营、到退出进行全生命周期风险控制引导。

（七）宏观审慎管理的手段

审慎管理的干预手段（或有别于行为监管模式）一般包括：定规矩、控准入（市场准入许可、重要性评估准入）、严监督、紧控制（业务限制、资本附加）、加干预、强处置等。从干预的程度划分，大体应有四类：（1）政策导引。比如内控要求、标准督促、附加要求。主要针对应该做什么？（2）风险警示。比如风险提示、约见谈话。主要针对不该做什么？（3）处罚限制。比如现场检查、违规处罚、限制业务。主要针对做错了什么？做出格了什么？（4）接管处置。比如早期干预、指定接管、破产处置。主要针对做坏了什么？做失控了什么？

三、检验——宏观审慎评估

宏观审慎应注意对政策执行情况和实施效果进行评估，及时反馈有利于宏观审慎政策的进一步优化。宏观审慎评估宜由中央银行或高于中央银行的机关主导，避免各行其是。评估工作的主要环节包括：评估指标选择;权重、参数、阈数等的设定;数据采集与整理;评估等级与标准;规范实施步骤及结果应用等。一般应当做好以下四方面评估：

（一）政策执行情况评估

主要评估宏观审慎政策措施的贯彻情况、响应程度、执行程度、落实难点、存在问题等，评价审慎管理机制的有效性，查找政策落实中的问题与阻碍，探索进一步完善宏观审慎治理体系的路径。如从资本管理、治理架构、风险管理、信息披露、监管合作等方面，评估各机构是否有效执行更高的附加监管要求，各专业监管部门的态度和作为如何等。

（二）风险防控效果评估

主要评价宏观审慎政策措施对防控风险发挥的实际成效如何及是否符合预期;具体的政策措施需要肯定、改进、调整还是放弃，哪些措施有用、好用，哪些措施无效、难用;风险得到了控制还是收效甚微，风险增加了还是减少了。风险防控效果评估是宏观审慎政策调整改进的重要依据，在政策检验环节发挥着最重要的决策参考作用。

（三）系统性风险态势评估

主要是评估当前及以后一段时期内存在的或即将面临的系统性金融风险的主要方面、主要领域、风险规模、风险程度、风险类型、应对紧迫性及应对难度，争取摸清底数、发出警报，为宏观审慎政策的制定调整以及监管执行发挥目标导向作用。中央银行需要建立系统性风险监测、识别和评估体系。系统性风险主要来自时间维度上的顺周期积累和结构维度上的跨机构、跨部门、跨市场、跨境传染和冲击，具体可从宏观风险、杠杆风险、信用风险、市场风险、传染风险、跨境风险、关键部门风险和风险偏好这八个方面进行监测和评估。

（四）系统重要性金融机构识别评估

主要评估系统重要性金融机构的存量与变化情况，便于有针对性地采取宏观审慎政策措施。系统重要性金融机构的评估采用定量指标和定性判断相结合的方法，主要以资产规模、跨境业务、关联度、可替代性以及复杂性五个维度多项指标为参考，综合评判金融机构在一定经济区域内的影响程度。目前主要有全球系统重要性机构、国家系统重要性机构。考虑到我国体量较大，也应考虑评估一些区域系统重要性機构。

（责任编辑    王   媛;校对   GJ，WY）