我国乡村治理的历史演进及法治化治理的现实思考

2021-12-28孙秀芳邵林

理论与现代化 2021年3期

孙秀芳邵林

摘要：乡村治理贯穿于乡村发展的全部历史过程。作为一个传统的农业大国，我国的乡村治理具有悠久的发展历史。通过类型化的分析和梳理可以發现，我国的乡村治理始终处于动态变化之中，并且在不同历史阶段呈现出相互关联但又截然不同的治理模式。中国特色社会主义进入新时代，从宏观、中观、微观三个层面来看，法治化治理是当前乡村治理的应然选择。由于诸多障碍性因素的影响，推进乡村法治化治理仍存在现实困境，有必要通过营造良好的农村法治文化氛围，构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，建立健全系统完善的农村法治体系和以党的建设引领法治乡村建设等方式方法加以化解，进而释放应有的治理效能。

关键词：乡村治理;历史演进;法治化治理

中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2021）03-0066-12

作为一个传统的农业大国，乡村治理始终是我国发展过程中的一个重大政治问题，实现对乡村的有效治理一直是历朝历代统治者孜孜以求并努力探寻的政治目标。可以说，我国两千多年的文明历史，就是一部乡村治理的发展史、变迁史。党的十八大以来，农村改革持续深入发展，特别是当前全面建成小康社会取得决定性成就，我国开启全面建设社会主义现代化国家的新的历史征程，农村政权组织、财税体制、公共产品和服务等正发生巨大变化，由此引发中国农村社会治理的深刻变革。党的十九届四中全会专题研讨国家治理的相关重大问题，明确指出“社会治理是国家治理的重要方面”，“必须加强和创新社会治理” [1]。国家发展的基础在乡村，乡村作为国家治理的重要场域和基本单元，是推进国家治理的重要根基。乡村治理成效决定国家治理体系和治理能力现代化的成败。直面农村土地制度、经营制度、集体产权制度等领域存在的现实问题，就必须以农村治理体系改革为根本突破口，主动应对全面依法治国以及国家治理体系和治理能力现代化的基本要求，运用法治理念和方式，推动农村治理向法治化轨道快速迈进。这不但对于破解农村改革中的深层次新问题具有紧迫性和必要性，而且是提升农村治理效益进而实现国家治理体系和治理能力现代化的根本实现路径。因此，总结归纳乡村治理的内涵特征，分析梳理我国乡村治理的历史演进脉络，对于顺利推进乡村法治化治理具有重要启发作用和现实意义。

一、内涵解读：治理及乡村治理

（一）治理

“治理”（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，本意为控制和操纵。它作为政治学、经济学概念，兴起于20世纪八九十年代的西方国家。1989年世界银行首次使用“治理危机”一词;1992年世界银行年度报告题为“治理与发展”;1996年联合国开发署年度报告的题目是“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”;1997年联合国教科文组织发布一份名为“治理与联合国教科文组织”的文件。这表明“治理”已经引起全球范围的热烈讨论，而其背后所隐含的是“治理”正逐渐成为各个国家和相关组织实现有序发展不可规避的现实问题——在全球化浪潮下，如何建立必要的制度以推进公正合理的秩序这成为亟待破解的治理难题。

现实问题引发现实思考，相关领域学者结合自己的研究领域，就“治理”进行了深入探索和研究。治理理论的主要创始人之一罗西瑙将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，“它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用”。罗兹认为，治理意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会。库伊曼指出，治理就是它所要创造的结构或秩序不能由外部强加，它的作用发挥是要依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动。

徐勇针对20世纪90年代以来“治理”问题的流行趋势，并从我国公共权力变革来考量，对“治理”进行了深刻阐释。他认为，治理是对公共事务的处理，以支配、影响和调控社会。而要达到治理的目的，必须要借助于公共权力。只有通过公共权力的合理配置和有效运作，改善公共权力使用方式，才能妥善处理公共事务[2]。相关学者对于“治理”存有不同见解，也使得“治理”的内涵日益丰富，它不再仅仅局限于政治、经济领域，还被广泛应用于社会生活的方方面面。综上来看，“治理”集中关注于既定范围内运用权威维持秩序，以满足公众需要，最大限度地增进公共利益，它与“管理”“统治”有着严格的不同概念界定。

（二）乡村治理

人类历史发展到今天，工业文明伴随着城市化进程不断发展，乡村始终都是社会存在的基础。可以预见的是，不论人类社会未来走向何处，乡村作为国家基础的地位都是不可动摇的。乡村作为区别于城市的特殊场域，包含经济、政治、文化、社会、生态文明等多方面内容。将治理理论应用于乡村现实问题以维护村民公共利益，维持乡村社会和谐稳定即是乡村治理理论的基本内容。

1978年开启的农村改革，引发了新中国成立以来乃至我国两千多年历史长河中最为深刻的农村社会变革，乡村经济、政治、文化教育和农民的精神面貌发生了翻天覆地的变化，大大推动了对中国农村改革和发展道路的探索进程，同时也促使我国学术界开始关注乡村治理问题。我国的乡村治理是伴随着改革开放，特别是以包产到户、包干到户为主要形式的家庭联产承包责任制的推广而逐渐形成的一个概念，目的是进一步认识农村改革的巨大成功以及在改革进程中逐渐显露甚至有所激化的乡村问题。1996年张厚安在《乡政村治——中国特色的农村政治模式》一文中提出的“乡政村治”概念被视为我国最早接近“乡村治理”的理论阐释。他认为，乡镇政权和村民委员会的结合，形成了当时具有中国特色的农村政治模式，通过乡镇政权和村民委员会来治理农村，是新的历史时期我们找到的农村最好的治理模式[3]。然而，支配乡村的治理机制并不是乡镇政权和村民自治的简单组合。徐勇在《乡村治理与中国政治》一书中正式提出“乡村治理”，试图运用这一更具包容性的概念来分析和解释乡村社会及其问题。乡村治理的分析框架开拓了研究领域，实现了从“村民自治”向“乡村治理”的话语转变，适应了新时期乡村治理结构的研究现状。贺雪峰认为，乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何做到自主管理，从而实现乡村社会的有序发展 [4]。党国英认为，乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共产品的活动[5]。

乡村治理理论作为一种新的理论研究，是伴随着乡村社会的变迁而逐渐完善并形成今天的乡村治理概念的。随着研究的深入以及在市场化和现代化属性不断渗入到乡村社会的大背景之下，乡村治理必将不断被赋予新的时代内涵。当前阶段，乡村治理就是参照城市模式，对乡村布局、生态环境、公共设施、公共服务的资源进行合理配置和优化，进一步改善和提升农村居民的物质条件和精神追求。乡村治理内涵丰富，对其进行深刻阐释有利于认识现代化转型进程中的乡村问题，从而为乡村治理研究的学科化系统化做准备，这对于体现农村政策实践成效、完善农村政策实施、推进新时代乡村振兴实践具有重大理论价值和实践意义。

二、历史演进：动态变化的乡村治理

虽然乡村治理理论是一种新的理论研究，但乡村治理却并不是一种现代现象，乡村治理活动本身一直存续，它贯穿于乡村发展的全部历史进程。作为一个传统的农业大国，我国的乡村治理具有悠久的发展历史。研究表明，不同乡村社会治理模式在国家治理体系中的定位，都与前代治理模式有着重大关联[6]，通过对古代、近代、现代乡村治理模式的类型化分析和梳理，一是能够更加清晰地呈现出我国不同历史阶段乡村治理的样态图景;二是能够更好理解当前推进农村法治化治理的深层背景，理解乡村治理法治化孕育于我国各个时期乡村治理的合理内核之中，乡村治理法治化正是沿着我国乡村社会治理的历史轨迹所作出的时代选择。

（一）传统乡村治理的“宗族—禮治”模式

著名社会学家费孝通曾指出，传统乡土中国在政治上具有自上而下和自下而上的两条轨道，反映到社会治理模式方面即对应中央集权和地方自治。自秦朝实行郡县制以后，国家政权往往只到达县这一层级，地方公共事务不受中央过多干涉，实际上就是以县为界，将中国政治结构划分为县以上的中央集权和县以下的自治体制。

秦晖将我国古代封建社会自治体制即传统乡村治理模式概括为：皇权不下县，县下唯宗族，宗族皆自治，自治靠伦理[7]。一方面，宗族是古代乡村治理的主要载体。由地缘和血缘关系为纽带形成的宗族组织，其功能在于有效整合乡村资源，使乡村社会成员具有普遍的家族认同感和归属感，从而产生内心敬畏和服从，实现对乡村的组织化控制。宋朝开始，政府采取政策鼓励乡村宗族发展以稳固地方，客观上使宗族组织及其治理行为增添了官方色彩，有利于进一步强化对宗族成员的控制。另一方面，封建儒家伦理规范是宗族组织得以维系并实现有效治理的道德基础。以儒家伦理道德为核心建构的“礼”全面渗透进入中国古代社会，使乡村社会成员在“三纲五常”的思想约束下难以有实际的行为僭越，为宗族自治提供了价值引领和内部秩序。古代乡村在儒家伦理规范的统摄下，依靠宗族组织实行基层自治，这种“宗族—礼治”模式基于小农经济和“熟人社会”，具有强大的稳定性，得以历经千年而不衰。古代乡村治理孕育了我国乡村自治的传统，特别是突出道德教化在治理中的功能作用，抛开价值判断因素，仅从这种治理模式本身来看，其自治和德治资源在社会主义现代化建设的今天仍具有重要参考价值和借鉴意义。

（二）近代乡村治理的“县政乡治”模式

近代中国战乱频仍，国家处于大动荡大变革的时代。伴随着列强入侵和民族危机的不断加深，乡村社会自然经济逐渐解体，传统社会结构趋于崩溃，以“宗族—礼治”为基本模式的古代乡村治理方式几近瓦解，乡村治理面临着整体再造。

20世纪初，清政府为挽救危局、巩固封建统治，被迫实行新政。受清末地方自治运动潮流的影响，特别是弥合国家内部分裂的需要，清政府仿效日本，把推行地方自治作为新政的关键。1908年颁布的《城镇乡地方自治章程》将县以下的基层社会按人口多寡分为镇和乡，试图通过强化国家政权在乡村治理中的话语权，实现对乡村社会的收拢和控制。以后的北洋政府、国民政府也基本延续了清末新政时期地方自治经验和相关政策规定，但其中心思想都是通过延伸国家政权的科层化体制，将乡村基层纳入国家统一的行政管理之中。

近代乡村治理的各种尝试，很大程度受西学东渐思潮的影响，客观上确立了我国真正具有现代民主意义的乡村自治，有利于基层社会稳定。然而，名为乡村地方自治，实则企图以国家政权下探的方式加强地方控制，攫取乡村经济资源，使得这种“县政乡治”的乡村治理带有明显的工具性目的，导致治理行政化逐渐压倒治理自治化，难以获得治理成效。总体而言，在半殖民地半封建的近代中国社会，乡村治理不过是“地方自治”外壳掩盖下的政治博弈，只是徒有虚名而已。

（三）改革开放前乡村治理的人民公社化运动

新中国成立后，中国共产党将现代政党运动与农村政权的建设结合起来[8]，通过整合农村政治与经济组织，将“生产队—生产大队—公社”三级治理架构植入乡村基层，并逐渐取代一切行政和非行政组织。在这种“政社合一”的崭新的社会治理模式下，农民被统一组织进行集体生产和公共生活，从而打破了乡村社会两千多年固有的政治和经济结构，从根本上改变了乡村社会的组织状态和治理机制。

在社会主义的制度表征下，人民公社制度是以公有制为基础，以高度集中的计划经济体制为特征，通过中国共产党的领导地位，将国家力量强力渗透于乡村基层，以此实现国家对乡村社会的全吸纳和全覆盖，有学者称之为“全能主义国家”或“总体性社会”的治理模式[9]。一方面，自上而下的国家政权组织体系建构，使得中国乡村成为高度组织化、政治化和行政化的社会单元，日常管理呈现出井然有序、和谐安定的乡村新面貌。另一方面，人民公社制度是为适应国家整体经济建设的总体需要，与快速推进工业化的要求相耦合。然而，国家从农村无偿汲取工业原料，严重抑制了农民的生产积极性，迟滞了社会生产力的发展。二十年间，人民公社制度逐渐僵化，加之农民生活水平长期得不到提高，至改革开放前夜，这种治理模式已在部分农村伴随着自发性的生产模式转变而发生改变。

（四）新时期乡村治理的“乡政民治”模式

1978年党的十一届三中全会作出改革开放的伟大决策，我国进入社会主义现代化建设新时期。改革率先从农村开始，家庭联产承包责任制等农村土地经营方式的变革促使人民公社制度逐渐取消，乡镇政府和村民委员会的建立有效填补了乡村治理“真空”，并由此演变形成“乡政民治”的乡村治理范式。“乡政民治”就是在乡镇政府的监督和指导之下，乡村居民依托村委会等自治组织对本村公共事务行使自治权。在此治理框架下，国家体制性权力上收至乡镇，乡村政治实现了国家政权和农村经济组织的分离，进而推动乡村治理重心下移，同时村委会作为群众性自治组织，开启了我国农村居民自我管理、自我教育和自我服务的新模式，有力地促进了乡村民主政治建设，在我国乡村治理发展史上留下浓墨重彩的一笔。

“乡政民治”的核心要旨是“民治”。村民自治作为一种乡村民众自发组织和国家主导建构的结合体，深度体现出现代基层治理中国家与社会良好互动的总规律和总要求，在乡村基层治理工作中占据基础性地位。改革开放以来，在乡村治理过程中，“乡政”与“民治”的关系既构成了描述乡村治理结构的主要坐标，也是评价乡村治理效益的重要参考。尽管早在1987年《村民委员会组织法（试行）》就对国家权力在乡村治理场域的存在形式及权限范围作出了明确界定，但由于受计划经济时期“包办型”“全能型”政府思维惯性的影响，新时期乡村治理还是常常陷入政府缺位、越位、错位等角色误区，偏离有限政府原则，甚至裂变为“乡政”和“民治”的角力，严重影响治理成效。为此，要在尊重农村自生性秩序的基础上，进一步厘清“乡政”和“民治”的关系，实现二者的有序分野，致力于培育“民治”的自治功能，不断修复国家力量在乡村治理格局中的失衡状态。

三、法治化治理：新时代乡村治理的逻辑归依

法治化治理是社会文明的基石，也是现代社会治理的最有效形式。党的十八大以来，中央通过“美丽乡村”建设、“大学生村官”计划、“精准扶贫”工程等一系列政策措施不断加强对“三农”领域的国家供给，特别是基于国家治理的整体视角开始了对乡村社会的秩序重塑，这使得乡村社会的整体风貌发生巨大变化，乡村社会治理转型迎来新的历史拐点。在全面依法治国和提升国家治理体系和治理能力现代化的总体统筹之下，乡村振兴战略深入推进，乡村居民对美好生活的需求日益增长，使得在治理的逻辑场域，一场国家、社会、个体从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的革命悄然展开并波及乡村治理 [10]，无论是从宏观、中观还是微观层面来看，法治化治理都是新时代乡村治理的应然选择。

第一，从宏观层面来看，法治化治理是全面依法治国和国家治理能力现代化的必要遵循和及时回应。乡村社会治理法治化是乡村治理现代化的重要内容，也是其重要保障，体现在农村治理体系和治理能力现代化的方方面面。实现农业农村现代化就必须关注农村治理能力的现代化和法治化，把法治化作为推进其治理能力现代化的重要抓手。一方面，党的十八届四中全会对全面依法治国作出科学系统部署，确立了建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家的战略目标，这标志着我国进入社会主义法治建设新时代。农村地区作为全面依法治国的有机组成部分，其法治化水平直接影响法治中国建设的整体实效和具体落实状况，建设社会主义法治乡村是法治中国建设的题中应有之义。另一方面，党的十九届四中全会专题研究了国家治理体系和治理能力的相关重大问题，指出国家发展的基础在乡村，乡村是最基本的治理单元，乡村治理是国家治理的重要内容，实现乡村治理法治化是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键一步。法治是治理能力的应有秉性和内在品质，提升治理能力内在地要求依法治理，而法治化治理有利于提升治理能力现代化。党的十九届五中全会高度评价全面建成小康社会取得的决定性成就，基于全面依法治国与国家治理体系和治理能力现代化的实践经验，乡村治理法治化在我国即将开启全面建设社会主义现代化国家的新征程上更具关键意义。

第二，从中观层面来看，法治化治理是实施乡村振兴战略的基本要求。党的十九大对乡村振兴作出重大决策部署，为新时代农业农村现代化发展提供了基本的路径指南。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出，“乡村振兴，治理有效是基础” [11]，治理的有效性突出强调治理目标何以实现，实现乡村有效治理更是乡村治理探索中永恒不变的主题。“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最穩定的治理” [12]。由此来看，法治化治理成为新时代乡村治理变革的核心指向，新时代推进乡村振兴伟大实践内在包含着法治化治理这一路径选择。将法治化治理应用到新时代农村社会的具体实践，是推进乡村振兴的必然选择，深刻认识其重大现实意义，有利于厘清乡村振兴进程中的法治逻辑，以期实现农业农村现代化的奋斗目标。随着改革开放的深入发展，处于社会转型时期的广大农村地区各种权利利益关系更加复杂，对社会秩序重建提出了新的要求。要确保广大农村地区在推进乡村振兴战略、实现农业农村现代化的伟大实践中既生机勃勃又井然有序，就必须把乡村治理工作纳入法治化轨道，依靠法治手段统筹社会力量，调节社会关系、规范社会行为，全面依靠法治解决农村社会的各种矛盾和问题，为顺利推进乡村振兴提供坚实的法治保障。

第三，从微观层面来看，法治化治理是主动因应乡村居民日益增长的美好生活需要的必然选择。从根本上讲，农民群众是乡村治理的主体，也是推进乡村法治化治理的真正受益者。乡村治理只有以农民为本位，满足其内在需要，才能获得存续价值和向前的动力。这是相对于乡村法治化治理符合国家宏观和中观建构的另一正当性判断维度，也是最符合“乡村法治化治理”本质内涵的判断维度。一方面，改革开放四十多年来，特别是党的十八大以来，中国农村发生了翻天覆地的巨大变化，全面建成小康社会取得决定性成就。这充分印证了改革道路的正确性，因此，有必要通过法律制度的形式对改革理论、改革政策予以巩固和规范，以使各项改革体系规则在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，为不断满足乡村居民对美好生活的更高期待而发挥保障和推动作用。另一方面，改革在促进农村市场化、现代化加快转型的同时，不可避免地造就了利益多元化的客观现实。法治化治理能有效调整、约束和规范农村社会中不同主体间的关系，使多元化主体的正当利益诉求得到满足，使农民群众共享改革发展成果。新时代乡村法治化治理不囿于某一种具有特殊性的治理模式，它以人民为中心，作为一种普遍性的治理原则、治理状态、治理过程、治理目标，全面融入乡村经济、政治、文化、社会、生态文明各个领域之中。

四、实践困境：乡村法治化治理的障碍性因素

党的十八大以来，加强法治化建设成为新时代乡村社会治理的主流发展趋势，乡村法治化治理为全面依法治国奠定了坚实基础，有效提升了基层治理能力现代化的水平，为顺利推进乡村振兴战略提供了法治保障。同时，由于农村法治建设的滞后，加之传统治理因素的影响，法治化治理始终难以紧密契合农村现代化转型发展需要，相关政策处于“空转”状态，产生诸多现实梗阻，影响法治乡村建设的实际成效。

（一）农村群众法治意识整体偏低

法治发展的依靠力量在于人民群众。农民作为农村基层法治化治理的主体，其自身法治意识体现着法治乡村建设的实际水平，影响农村治理的实际成效。加强村民法治意识的培育，有助于实现农民个体对自身权利的理性认知，在社会生活中能够自觉主动地利用法治方式进行自我管理和自我教育，推动法治乡村建设。费孝通曾指出，中国农村是一个熟人社会，传统民间文化和宗族理念依然占据主导地位，农民习惯于利用“人治”解决邻里矛盾，这不仅使得现代法律难以融入乡土社会，农民群众的法治意识也还处于空白状态，缺乏运用法律知识和法律程序维护法定权利的能力 [13]。改革开放以来，农村社会流动性增强，农村外来人口和农村户籍人口的回流促进了农村思想的开放，为现代法律知识的注入和传播提供了思想土壤。同时，自1986年以来，我国连续实施旨在提升广大人民群众民主法治意识的普法宣传教育五年规划，农民群体主动学法用法的积极性明显提高，这些都在一定程度上推动了农民个体法治意识的复苏和觉醒。然而，就现实情况而言，当前农民群众的法治意识尚不足以支撑新时代法治农村建设的客观需要，不论从主体的法治意识还是法治实践来看，农村地区整体的法治意识水平都还远远落后于经济发展水平，这已成为农村法治治理的障碍性因素。

（二）传统乡村治理日益式微

自治和德治是传统乡村治理的主要形式。一方面，古代中国受“皇权不下县”行政管理体制的影响，使得农村社会向来有自治的传统。依托“三纲五常”的儒家思想，古代中国的乡村自治具有强大的稳定性。然而族长、乡绅等乡村自治代表对家训、族规的“权威”解读和实践运用，常常使自治沦为“人治”。改革开放在释放农村经济发展活力的同时，也不断重塑着乡村政治生活，中国农民自发的民主实践催生了具有真正现代化属性的基层自治组织——村民委员会。20世纪八九十年代，村委会在基层民主选举、民主决策、民主监督等方面发挥了积极作用，契合了农村社会转型初期农民群众的民主政治需求，实现了乡村地区的有效治理。90年代以来，随着市场经济的深化发展，乡村社会转型进一步加剧，发展迟缓的基层自治组织与农村多元的现代化转型之间的裂隙不断加大，治理能力严重不足。另一方面，我国自古以来就是礼治社会，德治具有深厚的文化根基和社会基础。古代的乡村德治，村民长期受儒家伦理道德思想的浸染，对“三纲五常”的道德教化和道德标准产生敬畏之感，从而在日常生活中表现为外在的行为自律，实现社会的有效治理。现代德治的道德价值指向是以社会主义核心价值观为基础的社会主义道德，与传统中国的儒家道德有着本质区别，今天的社会主义道德是一种被普遍认同的道德标准。同时，道德本身具有多元性，个人的知识背景、行为方式、生活经历、所处环境等多维因素都会影响其对道德标准的认知。由此可见，单一的德治并不能实现社会的有序治理。因此，以自治和德治为主要形式的传统乡村治理不仅内生动力严重不足，也难以适应法治乡村的转型进程，构建新型的现代化乡村治理体系就成为迫切需要。

（三）农村法治体系不够完善

健全的法治体系是农村实现法治化治理的基础条件，当前农村法治体系不够完善，主要表现在法律规范体系和法律实施体系两个环节上，具体体现为立法、行政、司法三方面。第一，改革开放以来，为了顺应农村改革发展的现实法治需求，涉农领域立法工作全面展开。经过不懈努力，到2010年中国特色社会主义法律体系已经形成，农业农村各方面工作基本实现“有法可依”。然而，伴随着农村现代化转型的深化以及农业农村不断出现的新情况和新问题，涉农法律法规尚不能实现对农村全方位的支持和保障，仍然存在着法律缺位的真空领域，一定程度上反映出立法工作与农村实践的分离。第二，在缺乏法治传统的农村社会，政府特别是乡镇基层政府的行政方式具有导向示范作用，农民利益诉求和维权方式更多地来源于对基层政府依法行政的认知和认可。基层政府在依法行政方面还存在有法不依、执法不严、违法不究等问题，公务人员利用职权以言代法、徇私枉法、以权压法，办理“人情案”“关系案”，难以树立基层政府权威。第三，司法是维护社会公平和保障人民权益的最后防线。农村普遍存在的“无讼”“厌讼”等情形除了受传统思想的影响外，基层司法不公则是直接现实原因，具体表现为司法人员作风不正、司法案件“暗箱操作”，加之司法腐败等问题，这大大削弱了司法公信力，是阻碍农村法治建设的重要因素。

（四）农村基层党组织依法执政能力有待加强

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。农村基层党组织是党在农村地区工作的组织基础，始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。在全面依法治国背景下，农村基层党组织是贯彻落实党中央关于法治乡村建设路线、方针、政策的执行者、推动者和领导者，法治乡村建设内在地要求农村基层党组织坚持依法执政，农村基层党组织依法执政水平关系农村治理法治化的实际成效。目前来看，农村基层党组织还存在着虚化、弱化、边缘化的不良态势，一定程度上偏离了依法执政的方向。第一，党员领导干部法律素养参差不齐。农村党员领导干部作为农村社会的一员，受传统思想以及教育程度等众多因素的影响，法治素养普遍不高，有的甚至是“法盲”，对于农村社会转型进程中出现的新情况新问题无所适从，难以利用法治思维和法治方式化解矛盾冲突，明显阻碍了法治乡村建设工作的具体落实和实施。第二，某些农村政权受宗族势力、黑恶势力支配甚至控制。一段时间内，农村恶势力通过拉票贿选、暴力威胁等非法手段进入农村政权内部直至把持基层政权，继而横行乡里、欺压百姓，视法律为儿戏，使农村党建流于形式，不仅严重损害党的形象，造成了党群关系的疏离，更为严重的是有一些农村基层党组织还沦为宗族和恶势力攫取政治利益和经济利益的工具。第三，农村反腐败斗争依然严峻。党的十八大以来，党中央重拳打击贪腐“苍蝇”，严肃查处发生在农民群眾身边的腐败案件，取得了显著成绩。2020年全国共查处民生领域腐败和作风问题12.4万个;共查处涉黑涉恶腐败和“保护伞”问题3.8万个，批评教育帮助和处理6.2万人，其中给予党纪政务处分3.8万人①，主要涉及征地补偿、惠农补贴、集体资产处置等领域，这表明农村基层“微腐败问题”尚未得到根本遏制，仍然有滋生蔓延的趋势[14]。

五、实践路径：推动乡村法治化治理提档升级

推进乡村治理法治化是乡村社会治理领域的一次伟大变革，必须深刻认识乡村社会转型进程中突出的治理难题和治理瓶颈，立足于新时代农村居民日益增长的美好生活需要这个最大实际，以农村党的建设为根本政治引领，构建符合中国农村特色的法治体系和治理体系，推进农村治理法治化提档升级，进而释放应有的治理效能。

（一）营造良好的农村法治文化氛围

良好的法治文化氛围有助于农民群众在潜移默化中接受现代法治文化的熏陶，自觉树立内化于心外化于行的法治信仰，增强对法治乡村建设的归属感和认同感。一方面，加强普法宣传工作，切实提高农村群众的法治意识。一是立足于农村生产生活实际，着重宣传与农民群众切身利益密切相关的法律知识;二是充分利用微信公眾号、抖音等新媒体形式进行宣传，通过乡间巡回法庭、法律电影下乡等农民群众喜闻乐见的方式不断创新宣传手段;三是各级政府要提高思想站位，选优配强普法宣传员，重点从高校、司法政法机关选聘优秀法律人才不断充实农村普法队伍。另一方面，加大农村法律援助，构建城乡一体化的法律服务体系。当前农民“无讼”“厌讼”思想除受传统文化因素影响外，维权难、维权成本高也是重要影响因素，消除农民对法律的疏离感，不仅要加强普法宣传使送法下乡获得成效，还要加大对农民的法律援助，改变城乡二元的公共法律服务供给失衡状态，使农民获得低成本的法律服务。作为法律援助的主导者和实施者，相关政府部门要加大法律援助经费投入，重点关注农村贫困人口的“法律脱贫”，支持和引导法律专业高校毕业生担任农村公益律师，为农民合法权益的正当实现保驾护航。

（二）构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系

自治是乡村社会最基本的治理方式，也是乡村治理现代化所追求的基本目标。改革开放以来，基于国家与农民的互动，村民自治有效促进了乡村治理转型发展，对于打造人人尽责、人人有责的乡村法治环境发挥了重要作用。法治作为“硬约束”，是实现乡村长治久安的根本保障。法治以完善的体系规则规范农村基层的治理行为，有效调整和约束不同主体间的经济利益关系，实现对乡村治理的规制和保护。德治是实现乡村善治的重要方式，为乡村治理提供有力的情感支持和道德支撑。德治有利于引导村民崇德向善，使道德规范内化为人们的行为自觉，为自治和法治赢得广泛的社会认同。党的十九大报告指出，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系” [15]。“三治”结合的乡村治理体系作为新时代实现乡村有效治理的新路径，有利于克服简单化、单向度的传统乡村治理模式的弊端，充分发挥其综合治理、系统治理、法治治理的优势，在推进农村法治化治理的进程中发挥着积极作用。深入推进“三治”结合的乡村治理体系，必须重点突出“三治”的协同互动，遵循治理价值人民性、治理主体多元性、治理方式灵活性的基本原则，注重农民群众自治诉求的合理实现，以法治德治建设不断涵养农民的精神世界，提升主体意识，进而培育其高度的政治积极性和参与度，为乡村治理创新提供不竭的内生资源和动力。自治是法治、德治的目标，法治是自治、德治的保障，德治是自治、法治的基础。“三治”是有机整体而非简单组合，新时代乡村要以自治为核心，以道德力量为滋养，充分发挥法治的保障作用，建立自治、法治、德治相互补充、相互支撑的动态开放的治理体系，在优化整合中力争实现乡村治理体系的良性发展。

（三）建立健全系统完善的农村法治体系

第一，坚持立法先行，不断完善涉农法律规范体系。新时代立法工作要立足于乡土社会变迁的客观实际，重点解决农村改革发展的现实问题，构建全覆盖的农村法律体系，将法律渗透到农村土地、治安、教育、医疗等方方面面[16]。同时放眼长远，尊重农业农村发展规律，使相关法律制度既着眼于目前农村发展现状，又要具有很强的前瞻性，发挥法治保障农业农村发展的作用。第二，坚持依法行政，树立基层政府权威。基层政府必须以依法行政理念为指导，努力以法治方式化解基层矛盾，大力推进政务服务公开，构建和完善彰显公开透明的治理程序，实现政府事权规范化、法律化。江苏省金湖县黎城镇以“五性”为基本思路，凸显“五强化”依法行政实践。江苏省溧阳市区通过“清单制度”接受社会监督，不断提高政务服务水平。安徽省滁州市创新清权、确权、晒权、制权运行机制，有效遏制了政府不作为、乱作为现象。这些都是新时代深入推进依法行政的有益探索。第三，坚持公正司法，增强司法公信力。必须着力破除制约公正司法实效的深层次问题，党的十八大以来的司法体制改革在职权配置、权力运行机制、人权保障等方面大有作为，有效树立了法律权威和司法公信力。但外在变革必须结合农民群众的主体需求，将“法官驻村”等形式真正落实到位，加大法律援助和诉讼补偿，在转变法律服务方式的同时密切同农民的联系，推动基层司法活动和农民群众合法正当诉求同向发展。

（四）以党建引领法治乡村建设

坚持和完善党对农村基层治理的领导，是中国特色社会主义在乡村工作的具体贯彻 [17]。必须坚持党对农村工作的全面领导，以加强农村党的建设引领法治乡村建设。第一，以思想建设为魂，锻造党员领导干部政治意识和法治意识。要不断加大对农村党员领导干部的培训和考核力度，发挥党校在思想政治教育方面的优势和政策解读功能，使农村干部全面了解党的农村工作路线、方针、政策，同时要积极鼓励自我学习和外出交流学习，重点提升政治理论和法治理论的认识深度和理论应用能力。第二，以组织建设为本，提升基层党组织的凝聚力和战斗力。一方面，国家应加强政策指引，号召优秀大学毕业生担任村干部，从各级机关遴选优秀公务员担任村党支部书记，着力提升领导班子整体素质;另一方面，乡镇党委要加大农村选举环节的监督力度，严格审查候选人资质，坚决把“问题人员”清除出组织。第三，以作风建设为基，推进管党治党向纵深发展。其一，通过重温入党誓词，参观红色教育基地等形式加强农村党员干部的廉政教育，筑牢廉洁自律的思想根基。其二，转变工作方式和工作作风，将改善民生、服务群众、保障群众合法权益作为农村党建的日常工作，使每一位党员都能够把广大群众的诉求作为政治路线和大政方针的起点，时刻牢记共产党人的“初心” [18]，以实际行动密切党组织同人民群众的血肉联系。其三，将巡察工作全面向基层延伸，持续加大农村查处和惩治腐败力度，深挖彻查涉黑涉恶“保护伞”，把扫黑除恶同基层“拍蝇”结合起来。

六、基本结论

中国乡村社会转向法治社会，乡村治理依靠法治化治理，应当是一个渐进的、自发的过程，同时我们也要充分认识到其中的历史必然性。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生根本性变化，乡村社会在现代化浪潮的洗礼下，民主、法治观念已经深深地影响乡村民众的价值选择，乡村治理思维加快创新，不断助推乡村基层法治化治理建设，乡村基层法治化已经成为不可阻挡的时代潮流。

梳理乡村治理的历史演进脉络，就是要正视传统乡村治理模式在我国乡村社会历史发展中所起的作用，充分尊重乡村的治理文化传统和现实需要，更加重视传统观念和现代法治的功能调适，建设具有中国特色、兼具传统与法治的美丽新乡村。乡村社会法治化治理旨在实现乡村治理的科学效能和社会管理的和谐有序，具有动态调适农村社会阶级结构和权力利益关系的基本属性，在实现国家治理体系和治理能力现代化进程中具有基础性、先导性的深远意义。

推进乡村治理法治化是一项系统复杂的工作。必须始终坚持党的领导核心作用，将农村经济、政治、文化、社会、生态文明的各方面工作都纳入法治化治理轨道，克服乡村现代化转型与经济社会发展过程中产生的断裂和失衡。要以维护农民群众的合法权益和满足其日益增长的美好生活需要为根本出发点和落脚点，联系各地乡村实际，因地制宜开展法治化治理。将法治化嵌入乡村社会治理场域是全面依法治国、提升农村治理能力现代化的应有之举、必要之举，顺利推进乡村振兴战略，必须一以贯之推进乡村治理法治化。

注释：

①数据来源：中国共产党十九届中央纪委五次全会工作报告。

参考文献：

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