全球数字治理：分歧、挑战及中国对策

[摘要] 数字化发展离不开数字治理，大国数字治理博弈是科技之争、规则之争，也是主导权之争。目前，全球尚未形成统一的国际规则和各国相互协调的数字治理体系，各国从维护自身利益出发，选择不同的数字治理模式，使得全球数字治理呈现碎片化、分裂化特点。各国数字治理的立场分歧主要体现在数据自由开放与保护、数字安全、价值理念、执法方式等方面。美欧各自主导了全球两大数字治理体系，并力图推动其成为全球范本，给我国数字治理带来了全新挑战。要明确我国数字治理的总体思路、发展方向与指导原则，大力提升国家数字治理能力水平，推动数字领域高水平开放，积极参与双/多边数字治理规则谈判与国际合作，形成适合我国当前发展并引领未来的数字治理体系与政策框架。

[关键词] 大国博弈   全球数字治理   数字流通圈

[中图分类号] F49    [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2021） 0031-07

[作者简介] 张茉楠，中国国际经济交流中心美欧所首席研究员，研究员（教授），研究方向：国际贸易规则、数字贸易与数字治理、中美关系等。

当前，全球正处于从工业经济迈向数字经济的历史机遇期，数据成为各国争相抢占的基础性战略资源和社会经济发展的重要驱动力，数字领域更成为大国博弈的前沿阵地，也是事关我国数字全球化发展利益的重要领域。因此，我国必须立足于新发展理念，从打造数字强国的长期利益出发，在安全与发展之间、主权与开放之间做好“平衡”，确立我国的数字治理框架，抓紧制定数字治理总体框架，通过完善数字治理体系把握以及引领全球数字规则主导权。

一、全球主要国家数字治理模式及其主要特点

在数字治理领域，全球尚未形成统一的国际规则和各国相互协调的治理体系，各国从维护自身利益出发，选择了不同的数字治理模式，全球数字治理呈现碎片化、分裂化的特点。从全球数字治理格局来看，美国和欧盟各自主导了全球最主要的两大数字治理体系，两大体系治理重点各有不同，均致力于将各自的治理方式推广成全球规则和标准。日本、中国、俄罗斯、印度、加拿大、澳大利亚、韩国等主要国家在数字治理方面也逐渐形成了自己的特色，但在全球数字治理主导权、话语权方面尚不能与美欧相抗衡，在国际数字规则制定中扮演着参与者和跟随者的角色。

（一）美国数字治理模式：以“数字自由主义”之名，行“数字霸权主义”之实

美国数字经济发展水平全球领先，是全球数字经济发展的领头羊。美国在全球经济治理中，一直强调美式的自由开放，在数字经济领域也不例外，一直希望主导构建一套“自由主义”的全球数字治理规则，推动全球数字市场自由开放，在维护其数字經济先发优势的同时，推动美国数字企业更多占领别国市场，掌控国际市场的更多份额。美国数字治理的核心是数字市场的自由开放，强调数据自由流动，反对各种形式的贸易壁垒，在数据跨境流动、数据存储本地化、源代码开放、市场准入、数字内容审查、数字知识产权、政府数据开放等关键议题上有鲜明主张。

从美国关切的议题能够看出美国数字治理的基本立场，这些议题共同构成美式数字治理规则体系，总体呈现“数字自由主义”的基本特点。同时，美国不遗余力推动这些美式规则标准上升成为全球公认的规则标准，以维护美国企业在全球的经济利益，为美国企业开辟他国市场“铺路架桥”。美国综合运用各类国际机制，甚至使用政治、法律等各种长臂管辖手段，推行CBPR、USMCA数字条款等美式规则，对TikTok、微信、华为等数字应用产品及企业进行打压，出台“清洁网络计划”等，呈现较强的进攻性，表现出鲜明的“数字霸权主义”，如美国对数字领域先进技术严格管控，对外国企业投资美国数字产业进行审查，对数据出境进行管控，在数字执法方面实施数字霸权和长臂管辖等。

（二）欧盟数字治理模式：注重个人隐私保护和欧盟数字单一市场建设

欧盟在数字治理方面较为强调统一市场建设，通过个人数据隐私保护、征收数字税等方式，形成抗衡美国数字进攻的制度壁垒，并意图通过建立单一市场做大欧盟数字市场规模，提升欧盟数字经济发展水平。通过一系列数字经济发展战略，欧盟力图与中美争夺全球市场份额、“技术主权”和国际规则制定权，力争成为除中美外的全球“数字化第三极”，甚至成为全球数字经济和数字治理的领导者。

一是颁布《一般通用数据保护条例》（GDPR）。不同于美式数字治理的市场自由优先，欧盟数字治理强调人权保护优先。欧盟总体上也认同跨境数据流动、数字服务市场开放等议题，但在规则制定中，会将个人隐私权保护置于优先地位。2016年欧盟通过的《通用数据保护条例》（GDPR）于2018年5月正式生效，这被认为是最严格的个人数据隐私保护条例。欧盟奉行个人隐私保护优先，其主导的GDPR主要采取“国家认证”方式，即其他国家只有达到欧盟认证的隐私保护标准，方能允许其使用欧盟数据并放松数据跨境流动。因此，GDPR事实上扮演了基于个人隐私保护的贸易壁垒角色。

二是推进数字单一市场建设。欧盟为提升与中美等在数字经济领域的竞争能力，积极推进数字单一市场建设。单一数字市场以数字商品和服务的准入、安全网络环境和数字经济增长为三大支柱，致力于打破欧盟各成员国间 “数字制度围墙”，破除限制数字商品和服务自由流动的制度障碍，打破行政和法律壁垒，推动数据在欧盟内部自由流通，推进欧盟大市场的整合，促进欧盟数字经济的发展。同时利用自身的市场规模优势，培育有竞争力的欧洲数字巨头企业。

三是提议征收数字服务税。欧委会于2018年3月率先提出“数字税”草案。2019年3月，由于各方分歧较大，欧盟不得不宣布暂停在欧盟范围内推行数字税。在欧盟“数字税”难产的情况下，法国出台了数字税征收方案，这引发美国的强烈反对。未来美欧在该领域的分歧和冲突可能会长期持续，并可能引发数字经济国际税收规则的重构。

（三）日本数字治理模式：寻求与美欧数字治理模式兼容对接

尽管日本数字经济发展也较为领先，但在数字治理方面，并不具备主导全球数字规则制定的能力，也没有形成特点鲜明并力图向全球推广的日式数字治理体系。日本在数字治理领域的战略取向是，力图推动与美欧数字治理模式的对接，形成兼容型的数字治理模式，推动“基于信任的跨境数据流动（DFFT）”，力图打造美欧日“数字流通圈”。

近年来，日本利用WTO、G20、达沃斯、APEC等各种多边机制和多边组织，不断呼吁美欧日三方携手推动治理规则对接，促进跨境数据的自由流通。2019年G20大阪峰会上日本将“全球数据治理”列为峰会重要主题，推广构建“基于信任的自由流通体系”（DFFT），宣布启动“大阪轨道”行动，推动包括美欧在内的主要经济体开展数字规则谈判，邀请美欧等24个国家和地区，以及亚太电信联盟、国际电信联盟、国际货币基金组织、经合组织、联合国贸发会议、世界银行、世界贸易组织等国际组织，共同形成“大阪数字经济宣言”，并达成《日—欧经济伙伴协定》（EPA）的数字贸易条款。可以看出，日本致力于推动本国数字治理方式与美欧数字治理兼容和对接，并积极协调美欧日三方建立“数字流通圈”，日本在与圈外国家谈判时，将获得显著优势，日本数字战略展现出较强的灵活性，是当前全球数字治理中态度最为开放的国家之一。

（四）以中国为代表的新兴经济体和发展中国家数字治理模式：总体呈现防御倾向

各新兴经济体和发展中国家国情不同，数字治理也呈现不同特点，在数字安全保障能力、数字经济发展能力和数字规则制定能力等方面，普遍与发达国家存在较大差距，大多没有形成完善的数字治理体系。出于保护本国市场、维护数字安全的考虑，这些国家在国际数字治理方面整体呈现出保护主义、保守主义的倾向，主要表现在以下几个方面：数据跨境流动方面，新兴经济体和发展中国家普遍对数据跨境流动存在限制措施;数据本地化方面，大多數新兴经济体与发展中国家希望通过数据本地化实现数据价值的本地化，把数字资源和要素留在国内，以带动本土数字经济发展;个人隐私保护方面，在“棱镜门”的刺激下和欧盟GDPR的带动下，很多发展中国家也十分强调个人隐私保护，纷纷建立或修改有关个人数据隐私保护法律法规;公开源代码方面，巴西、印尼等国家要求外国公司向政府部门或公共部门提供数字服务时，必须公开源代码;数字税方面，受欧盟数字服务税影响，印度、印尼、土耳其、泰国、马来西亚等国正在实施或准备实施相关数字税，数字税也成为发展中国家保护本国市场、以及本土中小数字企业的一种方式。

总的来看，各国在数字空间主权问题上的主张和实践，均折射其当下的核心利益诉求，由此在全球数字治理体系中呈现出明显的有利于规则主导国的“非中性”特征。中国对数据安全的考虑主要从国家核心利益层面出发，是在总体国家安全观框架下进行的。“没有网络安全，就没有国家安全”，国家安全逐渐统合了网络安全和数据安全概念。这种安全诉求最终体现在对数据相关技术的自主可控要求上，自然表现出一种防御型数字治理政策倾向。但我国作为数字经济大国、数据大国，如何整体上从被动防御转为积极主动应对，成为中国维护“数字主权”、构建数字治理发展战略的现实选择。

二、全球主要国家数字治理的立场分歧与差异

1. 数据自由开放与保护保守方面的分歧

各国在数字经济领域起步时间不同、市场规模不同、比较优势不同，在数字经济发展中也就形成了不同的产业基础，各国数字治理模式的选择都是基于自身的产业优势。数字领域的先进国家立足于已经形成的先发优势、技术优势和规模优势，倾向于选择开放的、灵活的“自由主义”数字治理模式，强调数字自由流动和放松监管，并努力使之成为全球数字治理的范本，力图在维护既有优势的同时占有更大的国际市场份额。数字领域相对落后的国家，则倾向于选择封闭、保守的“民族主义”数字治理模式，强调数据本地化、跨境流动限制和市场准入限制，保护本国数字市场，希望通过这些产业政策增强本国数字企业较先进国家数字企业的竞争能力，避免数字市场一开放就被发达国家所掌控。因此，在现有产业基础的条件下，维护既有经济利益、争取更大经济利益是各国选择数字治理模式、制定数字治理规则的基本出发点。

2. 数字安全方面的分歧

数据既是一种经济要素，又是国家安全的重要影响因素。随着信息经济、数字经济的发展，国家安全范围已从传统的陆、海、空、天等实体空间领域向网络、数字的虚拟空间领域延伸，网络与数字已经成为关系到国家主权安全的重要领域。美国在全球数字安全领域扮演着进攻方的角色，利用数字技术、根服务器、金融结算等方面的优势，截取世界各国数据情报，对包括欧洲盟友在内的国家实施监听，利用《爱国者法案》《云法案》等实施数字长臂管辖，“棱镜门”“窃听门”等丑闻不断，开展有组织、系统性的黑客攻击，将叙利亚、克里米亚地区等从全球互联网中切断，主导形成了“五眼联盟”等基于安全的数字同盟体系，出台《国家网络战略》《网络安全战略》，并将中俄列为战略对手，拉拢“五眼联盟”国家共同对以华为、TikTok为代表的5G产业及数字内容产业进行打压，等等。这些动作引发各国对数字安全的担忧和关切，数字治理逐渐超出“经济层面”，日益向“安全层面”延伸。各国基于安全考虑被迫采取自主性、孤立化的数字治理方式。

3. 价值理念方面的分歧

数据是一种关键的生产要素，同时又具有重要的财产属性。作为财产，首要问题是对数据的所有权、使用权等进行确权。不同于其他有形财产，数据具有内部性和外部性双重特点。由于价值理念不同，各国在数字治理中强调的侧重点也会有所差别。欧盟数字治理较为强调“个人财产”属性，即强调数据的个人所有权，并将其上升为人权重要组成部分的高度，伴随而生的是强调个人数据的隐私保护权，个人在数据使用、流动等方面拥有较大的知情权和监督权。美国数字治理较为强调“企业财产”属性，以企业资质管理和行业自律为主，数字企业依法保护个人隐私，并依法向执法机构提供有关数据，这种治理方式企业自由度和灵活度较大，市场活力和创新积极性较高。中、俄等国较为强调“公共财产”属性，即强调数据的公共品性质，这就意味着政府要在数据治理中发挥重要作用，需要对重要数据的形成、存储、流动、使用等进行监督，政府要在统筹考虑数字主权、数字安全、个人隐私、社会管理、产业发展的基础上，制定系统性的数字发展战略并予以主导推进。