基层党建引领乡村治理的探索与思考——以F市为例

陈融梅

（中共福清市委党校 福建福清 350300）

基层治理是国家治理的基石，基层治理是否有效，直接决定着经济社会是否能够持续发展、稳定和繁荣[1]。党的十九大报告提出，要“推动社会治理重心向基层下移”,“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[2]。习近平总书记在全国组织工作会议上强调，基层党组织要“引领基层各类组织自觉贯彻党的主张，确保基层治理正确方向”[3]。党的十九届四中全会进一步明确了要将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为重大战略任务。可以说，推进国家治理体系和治理能力现代化，其重点及瓶颈均在于基层。创新并优化基层治理机制，既会促进国家治理能力、治理体系的发展，也会推动上到省市下到镇村等各级党政部门加快改革的进程。在实施乡村振兴的大背景下，着力探寻适用于新时代发展环境下的基层党建引领乡村治理的路径，对促进基层党建稳健持续发展、全面提升乡村治理能力大有裨益。

一、F市基层党建引领乡村治理创新的探索实践

近年来，F市大力加强基层党组织建设，积极开展“党建引领、多维治理”行动，全面推进“红色领航工程”。经过不懈探索和持续发展，逐步走出了一条与F市特有的乡村治理模式，为全面提高乡村治理能力提供了强大保障，既有助于农村产业发展，又保证了乡村的安定和谐。

（一）搭建乡贤平台，发挥民间资源优势

F市深入挖掘并充分发挥乡贤侨贤等资源优势，全面推行“党建引领，乡贤补位”的基层治理模式，由镇街党员干部牵头，严格按照《社会组织登记管理条例》规定，搭建各类规范有效的平台，引导乡贤们通过会议活动、建言献策、捐资出力等方式参与乡村治理，为推进基层社会治理提供了新理念、新方法。有数据显示，F市494个村（居）已广泛建成乡贤促进会，实现了全面覆盖，容纳乡贤28643人。2018年至2020年，共筹集资金近9亿元，组织乡贤助力乡村振兴活动6千余次。乡贤在推动乡村振兴战略、加强F市基层治理等方面发挥了不可忽视的作用[4]。

（二）实施“同置业、壮村财”工程，培育壮大集体经济

为发展村集体经济，近年来，F市注重发挥党组织优势，制定并践行“村集体经济发展三年行动计划”，发布了《F市“同置业、壮村财”行动实施方案》，组织并开展党建引领“同置业、壮村财”行动[5]，创造性地推出了“养鸡生蛋”“买鸡下蛋”“驯鸡孵蛋”“送鸡产蛋”的发展模式，全面助推乡村振兴。即通过分类型就近建物业、薄弱村异地购物业、盘活资源换物业、鼓励乡贤捐物业等方式，鼓励引导各镇村因地制宜地创造村集体的“造血机器”，解决部分村“穷家难当”的难题。目前，全市四百余个行政村已彻底清除了各种薄弱村（集体经营收益5万元以内）、空心村。由此，在提升农村经济社会发展水平的基础上，促其实现安定稳定。

（三）强化队伍建设，提升村级组织实力

为了有效提高村干部能力、强化村级党组织的组织力、战斗力，打造一批懂农业、爱农村、爱农民的人才团队，F市把人才队伍建设摆到重要位置，着力构建与新时代发展需求相适应的干事创业队伍。自2018年以来，共公开选聘了476名村务员以及百余名城市基层党建专职工作者，全面改善村干部队伍结构，有力增强了推动乡村振兴的“软实力”，使得村级组织整体实力大幅提升。

（四）加强幸福院建设，推进养老事业发展

幸福院建设亦是F市探索“党建引领、多维治理”乡村治理的模式之一。为持续推进幸福院健康发展，F市出台了多项文件，比如《F市农村幸福院建设实施方案（试行）》《农村幸福院建设及运营资金使用管理有关规定》《F市农村幸福院验收考评细则（试行）》等，并采取多元化资金筹集方式，不断健全幸福院建设的长效运营机制。同时，紧随时代发展，积极优化养老服务模式，推出幸福院“3+N”升级版，努力探索出一套完善严谨、规范可行且具有良好复制性和可操作性的农村养老服务管理保障模式，全面拓展休闲娱乐、强身健体、法律援助等多元服务，将养老水平从“老有所养”层面提升至“老有所乐”。现如今，F市提升改造农村幸福院已有382家，其覆盖率达到87.21%，每日可服务老年人活动人数约1.32万人次，约6790位农村老人可享受用餐服务，提供医疗保健人数约4632人次[6]。F市尝试以构建农村幸福院、打造镇街敬老院等为切入点，大大提高了村居老人的幸福感、归属感，为加快民生事业发展步伐迈出坚实一步。

二、F市党建引领乡村治理的发展短板

（一）综合处置问题能力有待提高。随着基层治理体制和治理能力现代化水平的提高，网格化所承载的服务管理职能逐渐拓展到社会各个领域，日常工作主要体现在为群众服务和解决各类矛盾问题中。调研中发现，个别村居仍然存在图省事、嫌麻烦等心态，工作缺乏主动性，对网格化服务管理认识模糊，重视程度不够。尚未将网格化服务管理工作与环境综合整治、社会维稳安保、文明城市创建等工作进行有机结合，在投入力度、制度建设、人员配备、氛围营造等方面还有所欠缺。此外，虽然网格化服务管理工作的方式方法已经推行多年，可仍有不少群众对“网格化”知之甚少、感到陌生。

（二）村居内部协调处置机制不够健全。部分村居存在两委成员工作积极性不高、监管职责不明确、发现问题不主动、重形式轻内容等问题。一些上级已经批办的事项，个别村居内部成员仍拖着不办，甚至推诿扯皮，使得工作停滞不前。有的村部真正管事人不负责网格工作，负责具体工作的人在村里又做不了主，直接影响工作执行力度。

（三）村两委的权责划分较为模糊。从制度设计的层面来讲，村委会与村党支部之间的关系本应该清晰明朗，其中，村党支部处于领导核心地位，村委会在其领导下依法组织村民自治。然而在实践中，部分村两委权责划分不清晰，协同处理事务、共同推进新农村建设的配合度不够。部分党支部书记在开展工作的过程中过度强调其自身“一把手”角色，而有的村委会则侧重自治，无论是思想意识方面，还是行动举措上，两委之间往往难以达成共识，甚至形成了对立关系，不仅在一定程度上影响了工作成效，也不利于村民自治和民主管理的开展。

（四）群众参与意识比较淡薄。构建党委领导、政府负责、社会协同、群众参与、法治保障的新型乡村治理体系，是提高乡村治理水平的重要手段。其中群众的参与和支持是关键一环。调查发现，大多数老百姓对乡村治理事务参与度不高。从主观因素看，他们认为乡村治理是党委、村委的工作，“事不关己”，因此缺乏动力，甚至对一些问题“听之任之”；其次，群众参与渠道单一、参与制度缺失、乡村社会治理目标与群众实际需求不吻合等也是群众热情不足的重要原因；此外，群众参与层次较低，多集中于文化娱乐、环境绿化等层面，鲜少参与乡村规划建设、个人权益保护等实质性的公共治理事项。这些都在一定程度上制约了乡村社会治理的有效开展。

三、基层党建引领乡村治理的路径探索

（一）实施先锋领航，打造“红色引擎”

坚持和加强党对乡村治理工作的领导，着力推进党的基层组织建设，在村居的不同群体中组建党支部，实现基层党组织全覆盖，全面夯实党在农村的执政基础。实施“先锋领航”行动，注重挖掘和打造农村党建品牌，以其示范和带动作用，整顿和提升农村软弱涣散的党组织，努力实现基层党建工作的全域提升。通过建立党代表活动室，引导党代表、党员志愿者等进入村居、亲近群众，成为反映民意、服务村居、引领村居先进文化的带头人团队，进一步强化基层党组织在基层服务体系建设中的核心作用，从而有效地带动其它各类组织的建设[7]。同时，加大对村级党组织带头人和农村党员的培训教育力度，对村党支部书记实行专业化培训和职业化管理，并不断扩大基层党员在农村中的积极影响力，形成一支强有力的“红色引擎”队伍。

（二）完善服务功能，优化管理体制

随着时代的发展，群众的自主意识不断增强，利益诉求日益增多，这是对农村基层党组织服务群众、做群众工作的能力的直接考验。因此，必须不断提高基层服务型党组织建设水平。要健全党群服务制度，围绕群众的需求，加快构建常态化、长效化的服务机制。要在搭建服务平台和创新服务方式上下功夫，建立健全乡镇、村干部入户走访和党员联系农户制度，并充分利用现代化的技术手段，打造沟通及时、反馈到位、良性互动的服务机制和“互联网+”治理模式，第一时间梳理和解决好群众的各类诉求，以免出现由于问题的长期堆积而产生的对党组织的“积怨”现象。此外，健全和完善支委会议事、民主管理、民主评议党员及村务公开等制度，逐步推动村级党组织工作的制度化、有效化、规范化建设[8]。并在对基层党委政府和村居各自职能以及村居各类办事机构、民间组织、基层自治组织等各项职能充分明确的前提下，打破原有的基层纵向管理模式，进一步精简管理层次，优化基层管理和服务网络。

（三）增强自治能力，提升法治水平

不断强化基层自治功能，合理界定村委会职责，使村委会打破行政约束，减轻村委会压力，明确村委会对村民代表大会负责，根据农村建设实际工作需要，为其输入一定的人力、资金等资源，逐步提升村居的自治水平和协调合作能力。坚持农民主体地位，切实发挥农民在乡村治理中的主体作用，不断提高村民自我管理、自我监督、自我服务的意识和能力。同时，要加强法制建设，使基层自治有法可依。为适应基层管理新模式，应加快修改或出台一系列有利于基层自治的政策和法规，进一步明确村委会的职责范围，强化村委会的自治功能，厘清政府与村委会、村居其他社会组织之间的关系，让各法律关系主体的权责得到进一步清晰，推动基层治理有序性、法治化发展。此外，在切实保障自治权的同时，还要注重在加强乡村法治文化建设，培育多元主体共同参与的乡村治理模式以及健全公共法律服务等方面下功夫，不断提高乡村治理的法治化水平[9]。

（四）明晰两委权责，强化工作合力

首先，进一步明确村“两委”角色，对其各自权责进行充分明晰，厘清两者关系。村党支部和村委会之间属于领导和被领导的关系，其中，村党支部的领导地位主要表现为：一是发挥领导核心作用。在农村中，负责对本村重大事务的决策，将党的路线政策和方针有效传递至基层并积极贯彻和全面落实，统筹协调村委会与其他村级组织间的关系，努力构建共建共治共享的乡村治理格局。二是发挥战斗堡垒作用。在遵循先党内后党外这个基本原则的前提下，深入商讨村内各项重大事务，积极发挥党员先锋模范作用，尊重并实施村民会议和村民代表会议依法作出的合理决定。三是全力支持村委会开展工作。引导村委会在自觉遵循国家法律法规的前提下，以维护农民根本利益为出发点和落脚点，独立开展工作，积极履行职能，全面监督并及时惩处违反《村民委员会组织法》的人与事；其次，“两委”班子成员应摆正位置，切勿由于“两委”班子成员缺乏对其定位和职责的清晰认识，而在工作开展过程中出现“越权”“缺位”等问题。应当在各自的权限内、职位上充分发挥潜力和作用，形成最大合力，通过有效的乡村治理方式助力乡村振兴。