“项目扶贫”：逻辑、悖论与出路

谢 中 榜

(中共温州市委党校、温州市行政学院，浙江 温州 325000)

一、问题的提出

消除贫困是世界性、历史性难题，也是近百年来中华民族不懈追求的发展目标。现阶段是我国扶贫事业推进的“决胜阶段”，直接关系到全面建成小康社会的战略总目标，其政治意义不言而喻。中国正在沿着《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020 年)》的设定路线，以习近平总书记提出的“精准扶贫”为治理原则和战术要求，逐渐实现剩余贫困地区整体脱贫、全面脱贫，打通消除绝对贫困的“最后一公里”。

在这样的背景下，各级地方党委、政府都把扶贫工作作为“重中之重”推进，按照最后节点倒排任务进度。针对“后攻坚”时期扶贫任务要求高、难度大且时间紧的特点，地方政府普遍选择短、平、快的技术路线，力求早日完成既定目标。而“项目扶贫”被普遍认为是一种较为有效的手段，即以产业、基础设施、民生保障和环境整治等项目为契机，加快带动贫困地区经济社会发展和群众致富。近两年，笔者在W市多个县走访调研，对“项目扶贫”进行了持续跟踪观察，发现了一些令人费解的现象：地方政府千方百计推进扶贫攻坚，与扶贫相关的项目数量众多，但却出现了大量扶贫资金闲置的现象；越是穷的村庄反而越拿不到扶贫项目，政府更倾向于为“样板村庄”锦上添花；基层扶贫工作经常是“五加二、白加黑”，但项目建设却依然推进缓慢……我们不禁要问：在国家系统构建扶贫战略、政策、机制背景下，为什么“项目扶贫”备受青睐却困难阻重重？这种现象是如何形成的？又该如何解决？

本文将站在结构—功能的视角，借助W市C县溪东村“折股量化”项目的案例，审视“项目扶贫”的底层逻辑、异化过程及其机理，思考县、乡镇与村庄在“项目扶贫”中的运作机制和行动策略，并探讨基层政府超越悖论和制度创新的路径。

二、“项目制”：“项目扶贫”的底层逻辑

除了社会救助资金、信贷扶贫资金以外，财政扶贫资金均都必须以项目的形式支出，不能直接拨付给贫困群体，而因此“项目扶贫”已成为各级地方政府治理贫困的一种常规手段。但是，“项目”并不只在扶贫领域出现，“项目”的影子在中国的社会话语体系中随处可见，即便是高校教师也在忙着争取各类“科研项目”。渠敬东认为，“项目治理”是一种思维模式，决定着国家、社会集团乃至具体的个人如何构建决策和行动的战略和策略[1]。尽管“项目扶贫”名头、门类众多，但其底层逻辑依旧是“项目治理”。

首先，“项目制”逻辑是如何在扶贫领域中生成的？

经济增长被普遍认为是大规模减贫的主要推动力量，但经济增长的减贫效应并不是单一性的[2]。即使经济保持高速增长，也有可能出现减贫效应下降的可能性，甚至出现更为严重的两极分化和新的贫困类型。除经济因素以外，分配机制、社会公平等诸多因素都会对减贫产生重要影响。李棉管认为：相对统一而集中的治理结构是中国扶贫取得巨大成效的政治保证；这套政治结构保证了政府拥有强大的资源动员能力和政策执行能力，一方面使政府将充裕的公共资源投入到反贫困领域，另一方面也使政策执行在相对严密的监管下沿着既定轨道而运行[3]。这种治理结构的底层正是“项目制”为核心的新国家治理体制，而其源头是中央对地方财政转移支付制度的改革。1994年，中国开始实行中央、地方分税制改革，财权上收事权下放，财政转移支付成为统筹发展全局和调动地方积极性的重要手段。除了一般性转移支付之外，大多资金被指定了专门用途，俗称“戴帽资金”或“专项资金”。“专项资金”中有一部分是中央各部门向其下属部门系统下达的项目资金，也有人称之为“部门资金”。这笔资金并不会被纳入地方财政预算，属于“体外循环”，因此对地方政府而言极具吸引力，一度“跑项目”成为地方政府“驻京办”“驻省办”的主要业务。由于专项目标明确、资金分配平衡、预算结构清晰、过程管理严格、程序技术合理、审计监督规范，在实施过程中一统到底[1]，“项目制”很快就溢出财政领域成为国家治理和贯彻政策任务的一个重要机制。

以“项目制”为核心治理结构，象征着中国改革的理性选择，理论上与源自韦伯原先提出的“合理化”(“理性化”)理想类型相符，抑或是政治话语中的“转型”和“现代化”。同时，这种理性也体现在市场改革与政治伦理和价值观念上的互动上。王绍光认为，中国在走向“市场社会”的同时，出现了蓬勃的反向运动，正在催生一个“社会市场”，即政府通过再分配的方式, 对与人类生存权相关的领域进行“去商品化”，把市场重新“嵌入”社会伦理关系之中[4]。进入新世纪以后，中国政府提出了科学发展的理念，下定决心花更大的气力来“兼顾”公平，以应对日益严重的环境破坏和贫富差距问题。随之，带有公共服务性质的社会政策大量出现，例如西部大开发、取消农业税、义务教育免费、最低生活保障等，国家逐渐加大了对农村、农业、农民的“反哺”力度。而这一切必须建立在国家稳定且强大的资源汲取、配置能力上，因此“项目制”的技术逻辑被广泛运用在公共服务领域，成为社会治理的重要手段。扶贫事业作为公共服务的一个综合性领域，也因此经历了一系列制度创新，逐步形成了普惠性三农政策为基础，内生性、开发式扶贫政策为主的政策体系，探索出产业扶贫、就业扶贫、教育扶贫等诸多项目类型。十八大以来，中国的扶贫战略锁定了全面小康的目标导向，更加明确了项目扶贫在目标瞄准、过程管理、结果监测方面的技术要求，提出了“精准扶贫”的总体思路。“精准扶贫”又被细化为六个“精准”、两个“不愁”、三个“保障”，以量化和标准化的形式落实的具体工作中，体现了扶贫事业从总体支配到技术治理的转变。

其次，“项目制”逻辑在扶贫领域如何转化为行动策略？

扶贫是一项综合性事物，涉及产业、生态、养老、卫生、文化等多个领域，中央各部委以不同名义的“项目”向地方政府转移支付，折晓叶、陈婴婴称这一过程为“发包”[5]。“发包”不确定性和间断性，常常是因事而设，实际上是引入了“竞争机制”，旨在超越传统科层制来调动地方积极性。地方政府往往会根据各自发展诉求进行重新“打包”，部门资金又被重新整合到一个资金盘中，服膺于某项具体的发展意图。虽然具体的资金仍要遵循专款专用的原则，但这里已经注入了地方政府的行动意志。例如，W市通过2018年“一号文件”将乡村振兴的总体实施方案命名为“六千六万行动”，其中“六千”是指“千亿社会资本下乡、千个景区村庄创建、千家文化礼堂引领、千个村庄善治、千村经济消薄防滑、千里公路改造提升”，“六万”是指“万家农业经营主体提质、万亩美丽田园建设、万个家庭新风示范、万个网格治理、万元农民收入新增、万户农民异地搬迁”。这种现象在地方治理贫困过程中普遍存在，往往一顶“大帽子”下面前套着多个“小帽子”，而后者在任务分解和落地执行的过程中，又将被细化为更具体的项目。这样一来，原本各自为政的部门被整合在一起，所有涉农、扶贫工作都需要按照统一的行动策略贯彻落实。经过重新“打包”后，某项具体的任务也会兼具多重性质。例如“乡村振兴示范带”，既属于文化旅游，还和生态相关，又涉及惠农政策，从根本上说也是带有扶贫性的。省级政府一般只是“经手”，而地市级、县(市)级是整个治理链条中的重要角色，会对项目进行重新“打包”。而村庄则在贫困治理链条上处于末端，扮演着“抓包”的角色，即通过申报、竞争的方式获得这些具体项目。

但在实际过程中，并不只有中央部委“发包”-省级政府“过手”-市、县两级“打包”-村庄“抓包”一种治理链条。市级部门手里同样握有各类专项资金，可以通过自立项目调动县(市)的积极性。此外，市级政府握有人事任命、绩效考核和业务指导的权限，县级政府在传统的科层制权威关系中处于被动，因此在“项目制”实施过程中市对县(市)具有绝对的“领导权”。以2017年为例，W市财政共拨付某项扶贫试点资金350万，6个试点县(区)计划筹集3400万元配套资金，其中D区筹集资金额达2500万元。D区之所以对W市级的竞争性“项目”如此积极，是因为近年来在城市化过程中将土地财政与各种项目的捆绑推进，成为四个市辖区里发展最快的一个。即便是“百姓书屋”“乡村艺术团”这样的文化民生项目，D区也愿意给予比其县(区)更多的配套资金。D区的扶贫项目涉及光伏发电、集体物业、农业产业、扶贫资金互助会等多种类型，这些项目很多原本就已经启动，现在又通过“打包”整合，获得了体制内的新增量。

三、悖论：制度矛盾及路径依赖

治理项目化是践行科学发展的重要载体，大大缩短了从管制型政府向服务型政府转变的周期，为统筹协调地区发展和推进公共服务事业做出贡献。但是，“项目制”大行其道，也产生了很明显的路径依赖和负面影响，“项目治理”最终容易走向自己的负面，陷入悖论。许多学者对问题和负面影响进行了多途径分析，可以归纳为以下三个方面。

第一，“项目制”本身就存在技术悖论。项目治理旨在通过技术治理减少行政过程中的不确定性，但其自身在技术层面就隐含着不确定因素。一方面，项目资金大多来自垂直系统，项目设计、发布由部委自定，下级政府没有获取资源的自主权，更无法评估其绩效或对其监督，随意“发包”性较大。项目资金不计入地方财政预算，再分配的裁量权掌握在上级手里，因此竞争十分激烈，“跑项目”“吃了上顿没下顿”的现象十分突出。另一方面，“项目制”遵循事本主义逻辑，往往是“一事一议”和“专款专用”，仅就单一项目本身实施目标管理和过程控制[1]。但在地方治理过程中，这些项目往往被嵌入整体发展格局作通盘考虑，很难单独分离出来。特别是实行分税制和财政转移支付制度之后，地方主要依赖土地储备制度、行政征地获取预算外收入，政府没有意愿和动力将单个项目独立出来，一般都是纳入到城市建设的大盘中。第三方面，“项目制”必须遵循立项-评审-评估-验收的完整流程，并且是先行后续关系，极容易导致程式僵化。项目资金不能预付，必须由财政监督局全程把关，还有后续不定期的审计监督。如果涉及工程建设，必须实行招投标制度，整个流程下来，耗费了大量的技术成本和时间成本。

第二，“项目制”与科层制存在矛盾。一方面，“项目制”本来的意图是要超越科层制的条块分割，但项目的执行又必须与科层制相互嵌套。中央部委不可能直接面对基层村庄，任何项目的申报、推进与验收等环节都依赖地方政府。因此在项目实施方案或推进场景中，“加强组织领导”“强化要素保障”“明晰工作责任”“构建风险防范机制”这样的逻辑仍是不可或缺的。另一方面，“项目制”包含多个层级的行动主体，既有委托-被委托方之间的动态博弈，也存在着上下级之间的控制-反控制逻辑。在“发包-打包-抓包”治理链条中，任何一级政府都可能夹带多重的意图和目标，这使结构关系和运行机制变得更加错综复杂[1]。此外，部门之间的“块块切割”并没有完全消除，相互之间权责分割非常清楚，很难形成统一的协作关系。虽然各地都在推进“最多跑一次”改革，但由牵扯到多个部门的行政审批，实际上少不了沟通、协调的程序。

第三，“项目制”与基层组织的行动能力之间存在矛盾。一方面，乡(镇)在基层治理链条中处于“悬浮”状态，所处的位置十分尴尬。税费改革和基层行政体制改革之后，基层政权运转以县为主，财政权收归县里，再加上精减人员和内设机构合并，乡(镇)空壳化已是普遍现象。乡(镇)逐渐沦为项目的“跑腿机构”和“协调机构”，既要往县里去审批、盖章、跑项目，又要下基层去推进项目，协调项利益分配和矛盾冲突。乡镇政权无钱无权，却又不得不疲于奔命，这种制度上的困境导致了“项目制”在基层运作过程中走向了技术治理的反面[6]。最终，乡镇彻底沦为“悬浮”机构，或人浮于事，没有意愿和动力去推动项目建设，或是为了获取资源而采取合谋与作弊的行动策略。另一方面，作为项目的“抓包”组织，村庄往往不具备相应的资源和行动能力。真正需要扶贫项目的多为经济不发达、信息闭塞、精英外流的村庄，这里既没有跑项目的能人，也没有足够的启动资金。而现行财政制度又没有预付程序，想要项目真正落地是极不容易的。因此，扶贫的瞄准最终往往会发生偏差，获得项目的往往是那些富裕村庄或“亮点村庄”，而“精英俘获”“马太效应”“分配悖论”“能者恒能”“强马多吃草”都可以用来解释这一现象。

虽然“项目制”具有很强的技术理性，但因为自身特点及外部矛盾而出现负面效应。此外，倘若“项目制”及其治理结构没有与中国政治、文化良性互动，就难建构本土性解释框架和行动逻辑。出于各种原因，政府只是尝试边界性改革而不愿触及根本，因此路径依赖形成难以避免。许多项目一启动，就需要立马召开现场会，通过立规范、树典型、造样板来宣传鼓动；项目建设推不动，就由“一把手”挂帅，成立联席会议，来督促各个部门的工作进度；或者搞誓师大会，立军令状，将工作责任与干部考核、提拔使用捆绑，用行政压力倒逼乡镇干部去执行；倘若村庄“抓包”积极性不高，就选派机关干部驻村，利用他们的关系网络去跑项目、做项目。而这一切，最终又把“项目制”拉回到传统治理的轨迹上，迫使地方政府从已有的行动策略“资源库”中选取应对策略，产生目标置换、变通挪用、共谋掩盖等一系列传统治理格局中常见的现象[7]。

四、变通：溪东村“折股量化”实践案例

溪东村距C县县城27公里，位于天然大峡谷的入口处，与另一5A景区只有几公里之隔。全村人口938人，畲族占全村人口97%，保留有完整的畲族风俗习惯和文化传统，是省级民族村。这样一个旅游资源丰富的东部沿海村庄，却是C县扶贫重点村、集体经济薄弱村。县里把扶贫任务压到乡镇，驻村扶贫干部走马灯般换了好几茬，却始终未见起色。大多数驻村干部认为，溪东村虽有优质的旅游资源，但争取不到上级政府项目拨款，也没有招商引资项目，想要脱贫非常困难。2017年，C县组织部开展“部门挂钩扶贫”活动，选派优秀机关干部到基层挂职第一书记。县财政局的业务骨干H科长被下派到溪东村，任职周期为两年半。H科长通过“折股量化”试点发展旅游项目，仅仅一年多就改变了溪东村的面貌，得到中央部委和Z省主要领导的肯定，被树立为扶贫工作典型，前来学习观摩的人络绎不绝。溪东村的探索虽是个案，但其变通的行动策略对克服“项目扶贫”的短板具有借鉴意义，值得深入挖掘和剖析。

H科长曾在乡镇工作过数年，对基层情况较为熟悉，驻村后很快就得到了村民的认可，被认为是“想为村里谋福利且有能力”的人。不到一个月，他就通过村两委代表大会与村民们达成了共识：要依托畲族文化和生态优势，通过发展旅游业带动集体经济。他们计划将一栋约1 500平方米废弃的三合院古宅重建，打造住宿、农家乐为主的“畬族风情民宿”。但是：

首先，H科长要解决项目资金的来源和使用问题。H科长下派时，向财政局争取到了150万扶贫资金，局领导口头承诺以示对扶贫工作的重视。这是一种约定俗称的做法，因为带项目、带资源的下派干部“腰杆子”才会硬，工作才能推得动。“部门挂钩”并非制度化的操作路径，而是以变通的方式扩展了村庄向上关联的信息、资源渠道。然而，这150万扶贫资金并不那么好用，因为除了社会救助资金、信贷扶贫资金以外，财政扶贫资金均都必须以项目的形式支出，不能直接拨付给贫困群体。

2017年，财政部、农业部、国务院扶贫办联合发布了《关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》(财农[2017]52号)，允许各地在不改变用途的情况下，将利用财政投入设施农业、养殖等产业所形成的资产增值，用于资产收益扶贫。简言之，虽然项目化的扶贫资金不能直接发到农民手里，但可以通过股份收益量化折算的形式，让村民直接获得收益。W市政府抓住了改革机会，根据文件要求摸索出了财政支农资金“折股量化”的创新项目并组织试点。实际上，市级财政拨付的“折股量化”项目资金规模不大，但县级政府还是选择重新打包并纳入自己的发展意图，并根据市级的试点要求组织乡镇去落实执行。

此外，他们计划将一栋约1 500平方米废弃的三合院古宅重建，打造住宿、农家乐为主的“畬族风情民宿”。H科长提议先把项目策划方案做出来，再去各个部门再争取资金。由于书记和村委会主任都没有经验，H科长亲自操刀写了一万多字的项目计划书。在这份计划中，H科长绕开了“项目制”中最烦琐的一个环节——招投标制度，他认为：正常程序的招投标不仅周期长，程序十分烦琐，还要中介费、监理费等额外成本，至少要多付出30%(访谈记录D2019060411A)。具体方案如下：

14户旧宅业主投入42万元，再加上财政局承诺的140万，经初步“折股量化”后打到村集体经济合作社户头；由合作社与14户业主签订租赁协议，租期为20年，租金付给14户旧宅业主；委托工程造价询价公司进行工程造价预算(报告)，由14户业主与施工单位签署施工合同。项目建成后，再寻找社会资本合作，村民按照股份获得分红。

项目方案确定后，H科长利用其资源网，多次与组织部、县财政局、农办、经信局等单位对接项目。其间，向镇政府提出房屋确权手续，委托专业机构制定了设计图纸，出具工程造价预算报告。后与施工方谈妥价格(预算价格下浮12%)并签订合同。然后，向县扶贫办、财政局申请“折股量化”项目试点，并参加了参加W市农办、财政局“折股量化”试点项目评比。但是，市财政局的“折股量化”扶贫资金达到县里后，直接进入了财政监督局的账户。按照正常程序，只有工程验收后，溪东村才能拿到这笔钱。最后经过多方协调，县里同意由扶贫办、财政局联合发文，按照一事一议的程序预拨了100万资金。这个过程中，镇政府也想进来“插一脚”，因为他们有一笔60万元的扶贫资金，可以用于民宿外立面建造。但镇里提出必须要走招投标的程序，且后续要从收益中分红，用于全镇的低保群体帮扶。镇政府的谨慎和顾虑是有原因的，他们只在“项目制”治理中“过手”，对项目资金没有独立的支配权，起初并没有意愿碰这些“麻烦的事儿”。这个现象是普遍存在的，因此县里每年有大量的扶贫资金闲置，县政府还专门召开专题会议研究此事，要求各乡镇提出整改措施。最终，外立面项目招投标价格为102万，比原先预算整整多出40余万元，这也验证了H科长的说法。土建项目完成后，溪东村组织了工程竣工验收，并委托工程造价公司出具审计报告。H科长说：这样的做法是为了保护自己，若到时候有关单位审查，就可以证明即使没有通过招投标，这个项目也符合要求，还节约大半的时间和成本(访谈记录D2019060411B)。其间，溪东村还与C县旅游投资集团签订了合作协议，最终确定了整个项目折股量化分配方案：

项目总投资505万元，其中“折股量化”资金150万元、乡镇投入40万元、村民出资42万元。村集体股份经济合作社作占股45.9%。旅游投资集团负责后期装修和运营，盈亏自负，但每年要给溪东村固定分红23万元，并保证每年解决本村30人次低收入农户就业。23万元分红，40%归村集体、10%归14户村民业主，50%由乡镇政府统筹帮扶低收入农户。20年承包期满后，房屋折余残值归还原14户村民业主，村集体股份经济合作社享有优先承包及经营权。

实际上整个过程非常复杂，若没有专业知识和社会关系网络作为支撑，根本不可能在这么短时间内快速推进。H科长说：在动用各种社会关系的情况下，他去县里跑部门不下20次。作为一个老资格的机关干部尚且如此，普通村干部几乎不可能完成这件事。如果按照正常程序走，恐怕到2020年也建不成这栋民宿(访谈记录D2019060417C)。孟庆国认为，领导“批示”与国家治理现代化并不矛盾，批示的本质是政治系统中意见综合与利益协调的环节，无论国家治理模式如何变化，批示都将持续存在下去[8]。

通常，技术逻辑和规则在项目治理中占主导，非正式制度因素往往容易被忽略，例如传统的信任、共识等，就容易导致所谓的“不接地气”。

五、总结与结论

项目扶贫是政府治理贫困的一种理性化诉求，但扶贫问题包含着多种复杂逻辑，技术、政治与文化的互动关系与技术本身的提升同等重要[3]。C县溪东村“折股量化”扶贫试点只是个案，且个体的行动策略起到了关键作用，但其尝试却已经把项目治理与科层制的隐性冲突摆到了台面上：如果不考虑技术成本和外部效应，技术很可能演变成为自身的终极目标，结果就会走到技术治理的对立面去。即使出于种种原因，目前政府只愿意进行边际改革而非根本性变革，但已经触及到了一些深层次问题。例如，C县政府对《财政专项扶贫资金管理办法(试行)》进行了修订，提高了涉农、扶贫资金、项目的补助标准，并规定以乡镇、村为业主已实施的扶贫项目，通过评审立项，在下达立项计划时，可全额预拨项目资金到乡镇。下一步，C县还计划在全县扶贫工作中推广“溪东经验”，建立“扶贫”项目库和开展集中招投标。笔者认为，现阶段扶贫被赋予了更多的社会预期，变通、试错抑或是创新，无疑都将获得更大包容性。诚如黄宗智所说：“项目制” 理论本身也许无可厚非，但它显然需要其他的制度配套和较崇高的价值取向方才可能展示其所可能起的“现代化”和“合理化”作用[9]。应该把握改革创新的空间和窗口，努力在以下几个方面形成突破：一是统筹整合涉农资金，尝试建立项目扶贫的财政预付和担保机制；二是清理项目治理过程中的冗余环节，开展涉农、扶贫领域“最多跑一次”专项改革，简化审批程序，开设多部门联合审批窗口；三是基于扶贫项目库、对象数据库，建立大数据分析与综合评价相结合的扶贫瞄准机制，提升项目与需求的匹配度；四是县级政府应以引导为主，适当放权给乡镇，采用因素分配法将扶贫项目资金指标切块预拨给各乡镇，充分发挥其项目管理、组织协调和验收监督的作用。