克什克腾旗自然保护地整合优化对策探讨

赵斌

（内蒙古自治区第二林业监测规划院，乌兰浩特 137400）

1 概述

1.1 背景

自然保护地是由各级政府和行业部门依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、自然生态系统和生态服务功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域[1]。根据我国各类自然保护地存在的重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题，2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》（以下简称《指导意见》），提出构建科学合理的自然保护地体系。文章根据克什克腾旗自然保护地分布状况，提出了整合优化对策建议，为做好自然保护地整合优化提供参考。

1.2 研究区概况

克什克腾旗地处内蒙古自治区东部、赤峰市西北部，位于内蒙古高原、大兴安岭南端山地和燕山余脉七老图山的交汇地带，南北长约207 km，东西宽约170 km，土地总面积206.73万公顷。

境内分布有13个自然保护地，分别是内蒙古白音敖包国家级自然保护区、内蒙古达里诺尔国家级自然保护区、内蒙古青山地质遗迹自治区级自然保护区、内蒙古黄岗梁自治区级自然保护区、内蒙古桦木沟自治区级自然保护区、内蒙古乌兰布统自治区级自然保护区、内蒙古克什克腾旗潢源自治区级自然保护区、内蒙古贡格尔草原旗级自然保护区、内蒙古黄岗梁国家森林公园、内蒙古桦木沟国家森林公园、内蒙古平顶山自治区级森林公园、内蒙古飞云渡自治区级自然森林公园、内蒙古克什克腾世界地质公园。按保护地类型级别划分，其中：2个国家级自然保护区、5 个自治区级自然保护区、1 个旗县级自然保护区、2 个国家森林公园、2 个自治区级森林公园、1个世界地质公园。

2 自然保护地整合优化思路及原则

2.1 自然保护地整合优化思路

自然保护地整合优化以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平生态文明思想，贯彻党中央、国务院和自治区的决策部署，根据《指导意见》的要求[2]，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持问题导向，解决矛盾冲突，科学界定自然保护地范围，优化功能分区，细化管控措施，加强和改进自然保护地管理，确保重要生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到有效保护，为构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，筑牢北方重要生态安全屏障提供生态保障。

2.2 自然保护地整合优化原则

自然保护地整合优化坚持保护第一，全面覆盖，科学、先进与实用相结合等原则。

一是科学评估，合理整合优化。以生物多样性为基础，建立科学评价体系，着眼解决现实矛盾冲突和历史遗留问题，为编制合理的整合优化方案提供依据。

二是应划尽划，应保尽保。保持自然生态系统完整性和生态廊道连通性，划入与调出相结合，将应该保护的地方都保护起来，谋划新设一批自然保护地。

三是实事求是，简便易行。不预设自然保护地面积，简化功能分区，采取差别化管控措施，对生态搬迁、永久基本农田、镇村、矿业权等逐步退出设置过渡期，依法加强产权保护，稳妥推进。

四是统筹协调，做好衔接。结合国土空间规划编制，衔接三条控制线划定，与生态保护红线评估调整同步开展，与永久基本农田核实整改协调推进，合理安排生产、生活、生态空间。

3 存在问题分析

3.1 自然保护地批复面积与矢量面积存在较大误差

过去自然保护地批复时，只有大概范围，现今自然保护地确定边界时使用的是精度极高的“大地2000”坐标系统，造成了批复面积与矢量面积存在较大误差的现象。如达里诺尔国家级自然保护区、克什克腾旗青山自治区级自然保护区等，面积相差400多公顷。

3.2 自然保护地界线不合理

过去划定自然保护地时，调查研究不到位，只在地形图上确定范围，导致自然保护地界线不合理，在高技术手段已很成熟的今天，进行勘界调查时，与实际自然保护地保护边界有很大出入，如克什克腾旗贡格尔旗级自然保护区等问题突出。

3.3 自然保护地之间交叉重叠现象严重

过去建立自然保护地部门之间不沟通，一些自然保护地存在多头管理，导致自然保护地之间交叉重叠现象严重。如克什克腾旗黄岗梁自治区级自然保护区与黄岗梁国家森林公园、克什克腾旗桦木沟自治区级自然保护区与乌兰布统自治区级自然保护区等。

3.4 自然保护地权属有争议

过去建立自然保护地，未对自然保护地权属进行明确定义，造成现今因自然保护地权属引起的矛盾较多，严重影响了自然保护地保护与管理。

3.5 自然保护地管理难

过去建立自然保护地，只进行了审批，未对管理机构进行建设，造成了现今很多自然保护地处于代管，甚至无管理机构的现象，已成立管理机构的自然保护地人员编制大部分也属于空缺状态。

3.6 自然保护地与地方经济发展矛盾

生态保护与经济发展是自然保护地整合优化工作中存在的最大矛盾，受到矿业权大面积审批、城镇村庄和农田迅猛扩张、资源大力开发等影响，克什克腾旗自然保护地生态空间被大批占用，自然保护地面积急剧减少,自然保护地形势依然严峻，保护与发展矛盾依然突出[3]。

4 自然保护地对策及建议

4.1 保护地面积以矢量面积为准

针对技术手段落后导致“自然保护地批复面积与矢量面积存在较大误差”的问题,根据勘界调查数据、自然保护地地理位置、地形地貌、自然植被等各项因素，建议本次自然保护地整合优化工作中使用的所有面积数据，均以矢量数据为准。

4.2 勘界调查，明确界限

针对调查研究不到位导致“自然保护地界线不合理”的问题，根据自然资源部国家林业和草原局《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》自然资函【2020】71 号（以下简称“71号函”）的要求，建议在自然保护地整合优化前，进行勘界调查，并以勘界调查数据为自然保护地整合优化前数据，防止在后续的工作中，一个自然保护地出现两个整合优化前数据。

4.3 调查交叉重叠地块，连片补充减少的地块

针对多头管理导致“自然保护地之间交叉重叠现象严重”的问题，依据保护面积不减少，保护强度不降低，保护性质不改变的总体要求，建议对交叉重叠的自然保护地，按照保护级别的高低，对交叉重叠地块进行调整。因此造成面积减少的现象，按照“应保尽保”的原则，把非自然保护地地块纳入到自然保护地当中，非自然保护地地块应与自然保护地集中连片，避免出现“分离”现象，地类应以林地、草地、湿地等有保护价值的地块为主。

4.4 评估自然资源，明确权属

针对建立自然保护地导致“自然保护地权属有争议”的问题，建议以自然保护地自然资源评估为基础，对自然保护地权属进行明确。着眼解决现实矛盾冲突和历史遗留问题，进而减少矛盾，为确定合理的整合优化方案做好准备。

4.5 健全管理机构，明确管理责任

针对管理空缺导致“自然保护地管理难”的问题，抓住自然保护地整合优化这次机遇，建议由政府出面，健全自然保护地管理机构，补齐人员编制，做到“一个自然保护地一个牌子”、“一个自然保护地一套班子”，加强自然保护地管理。

4.6 有的放矢解决保护与经济发展中的矛盾

针对生态保护与经济发展矛盾导致的“自然保护地与地方经济发展矛盾”问题，依据“71 号函”的要求，并结合克什克腾旗实际情况，建议如下。

针对矿业权审批未考虑自然保护地“自然保护地内矿业权面积较大”的问题，自然保护区核心保护区内矿业权逐步有序退出，一般控制区内的矿业权停止勘查开采活动，到期后做退出处理。自然公园内矿业权应同自然保护区一般控制区对待。

针对保护地权属不明确“自然保护地内城镇建成区及村庄较多”的问题，根据“71号函”的要求，结合克什克腾旗现状问题，建议城镇建成区及100 户以上村庄调出自然保护地，剩余村庄在不扩大现有建设用地的情况下，允许修缮生产生活以及供水设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖等活动。

针对建立自然保护地未考虑地方群众生产生活发展空间“自然保护地内基本农田较多”的问题，建议自然保护区核心保护区内基本农田退出至一般控制区，一般控制区内基本农田保留现状，减少甚至禁止农药使用。自然公园内基本农田应同自然保护区一般控制区对待。

针对人工商品林的保护规划与开发利用不明确“自然保护地内人工商品林面积所在比例较高”的问题，按照“71号函”的要求，克什克腾旗属于荒漠化和水土流失严重地区，人工商品林应保持现状。

针对充分依赖地方经济发展空间“自然保护地内合法线性基础设施和供水等涉及民生的基础设施较多”的问题，根据“71号函”的要求，建议保持现状。

5 结语

克什克腾旗地理位置特殊，自然保护地类型众多，自然保护地整合优化工作中出现的问题具有代表性与典型性，针对研究区问题提出对策与建议，以期对其他区域自然保护地整合优化工作的推进有积极的引导、示范作用。