对广西建设项目全生命周期管理工作的思考

● 伍 蒙

（作者单位：广西自然资源厅国土空间用途管制处）

2020 年，《自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知》（自然资办发〔2020〕27 号）和《2020 年自然资源部网络安全与信息化工作要点》（自然资办函〔2020〕962 号）印发，提出要加快建立完善国土空间基础信息平台，形成国土空间规划“一张图”。同时，要在统一的国土空间基础信息平台上，通过整合完善、扩建新建行政审批、业务管理、监管分析等自然资源政务管理系统，初步形成一体化的自然资源政务管理信息化支撑体系，进一步提升自然资源管理和服务水平。如何实现对建设项目高效、便捷、规范的管理，是新时代广西自然资源主管部门面临的新课题。

当前，全国许多地方已开展相关的探索和实践，如福建省、北京市、贵州省、山东省等，其中福建省先进的做法经验值得参考借鉴。笔者以福建省的经验做法为例，对广西建设项目全生命周期管理工作进行初探。

一、福建省的先进做法经验

2018 年以来，福建省致力于打造建设项目全生命周期管理。该省从规划许可管理入手，积极推动规划用地“多审合一、多证合一”改革，建立了全省统一的国土空间用途管制信息化系统平台。

（一）严格管理，信息共享

一是严格规划许可省级监督监管制度，强化规划许可审批数据规范化和标准化。福建省针对省级层面难以掌握具体规划许可信息、缺乏统一管理手段等问题，积极开展规划许可管理规范化、标准化研究，并且公布了标准化的审批数据要求。福建省人民政府批准并实施了《福建省城市规划管理技术规定》，相关成果得到自然资源部认可和引用。二是提供高水平的规划许可管理服务。福建省深化“放管服”改革和优化营商环境，按照“一类事项一个部门统筹、一个阶段同类事项整合”的原则，部门间基础信息和审查意见通过信息化的方式实现了在线实时共享，做到了“一趟不用跑”“最多跑一趟”。

（二）打造先进的用管系统

福建省国土空间用途管制（用地）管理系统（以下简称用管系统），是其规范规划许可管理、实现统一管理和有效监管的主要抓手。用管系统实施联动闭合管理，以项目（地块）名称、统一配号、空间位置等关键信息进行事项关联，全系统逐步形成建设项目从用地预审与选址到规划核实全过程的网络化管理链条。该系统具备自身自检、预警、综合查询和统计等功能，可提供分析决策服务，实现了对建设项目全过程的跟踪管理，相关的数据信息也可与其他部门即时连通共享。

二、广西实现建设项目全生命周期管理存在的主要问题

（一）信息化管理意识有待提高

当前，广西在统一行使国土空间用途管制职责时，缺乏统筹谋划意识，在广西自然资源规划综合审批系统（以下简称规划综合审批系统）的建设上存在标准不一、规范不一、内部数据信息未共享不连通的现象，容易形成“信息孤岛”。

（二）系统平台功能不足

规划综合审批系统缺少控制性详细规划等基础规划数据，这导致了系统难以合理有效地设置核定规划条件、审查总平面图和建设工程设计方案等环节，无法完全通过信息化的手段进行自动检测和预警提示。

（三）系统平台关联性不足

规划综合审批系统在内部关联和外部连通方面存在不足。内部关联不足表现为录入方式单一、续办功能不完善，未能与已在使用的三级联审用地报批、供地、不动产登记、执法督察等系统平台实现关联互通。外部连通不足体现在未能与发展改革部门投资项目在线监管平台、政务一体化平台、工程建设项目审批管理系统等实现实时互联互通。这些不足导致了各系统平台之间出现了重复录入、多头办理等现象，增加了工作人员的无效工作量和出错概率。

（四）尚未形成规范统一的管理体系

广西市一级的自然资源主管部门在规划许可管理职责上区分得过细，业务过于分散：建设用地规划许可划拨类和出让类职能由不同科室负责；建设工程规划许可区分为建筑类、市政交通类、市政管线类等多个类型，并由不同科室管理等。因此，自治区层面一个处室要对接市级层面多个科室，这容易造成工作重复、出现土地和规划“两张皮”的现象。

另外，广西还有少数县（市、区）在建设工程规划许可职能管理上与当地住建部门存在分歧，未能完成职能划转，上级的政策规定和下达任务无法贯彻执行，未能形成全区规划许可管理上下一致的工作局面。

（五）整体规划许可管理基础较为薄弱

广西各地规划许可管理在政策和制度上方式各不相同，各地管理人员能力和素质参差不齐，与中共中央、国务院提出的建立国土空间规划体系并监督实施的基本要求还存在一定差距。目前，广西14 个设区市除南宁市基本实现了控制性详细规划全覆盖外，其余存在规划区内无控制性详细规划的情况。在县级层面，广西绝大部分县（市、区）没有完成控制性详细规划全覆盖。部分县（市、区）虽然编制了规划区内的控制性详细规划，但却因种种原因迟迟没有依法批准正常实施，多数县（市、区）属于无控制性详细规划可用的情况。

三、建 议

当前，自然资源部正在积极开展国土空间用途管制数据规范标准体系建设，广西和南宁市作为省（区）和城市试点，应以此为契机，通过充分发挥广西已建成并运行使用的三级联审系统、规划综合审批系统的内在优势，将业务管理和信息化系统平台进行深度融合，进一步加强自然资源领域管理信息化建设，实现规划许可全链条信息化管理−自然资源全领域信息化管理−建设项目全生命周期管理的三级目标。

（一）加强信息化建设规划

在编制广西自然资源信息化“十四五”规划时，统筹考虑，科学谋划，按照统一规划、统一标准、统一布局、统一管理的原则，在国土空间规划“一张图”和国土空间基础信息平台的基础上，逐步推动构建覆盖“全域、全要素、全流程、全生命周期”的国土空间时空演化模型，将建设项目从生成到消亡的全生命周期管理理念贯穿整个自然资源信息化工作当中。

（二）增加系统平台的功能

从已建成并在全区运行的规划综合审批系统入手，逐步增加各项功能。一是要增加全区统一配号打证、自动生成证书唯一编号及二维码的功能，实现全区所有规划许可审批业务统一规范化管理，填补建设项目审批数据信息的空白；二是优化数据统计分析、自检和预警提示等必要基础功能，完善常规功能服务；三是通过增加续办、引入等方式，实现规划许可办理事项内部串联互通，优化证书变更、到期延续等信息填报工作，减少同一建设项目信息的重复录入；四是进一步增加核定规划条件、审查总平面图和建设工程方案模块，强化用途管制审批事项，并逐步强制要求上传坐标和地形图，进行在线自检和规范审批。

（三）加强系统的横向与纵向关联

按照与上下级系统平台纵向连接、与其他部门系统平台横向关联的目标，分步骤实现规划综合审批系统各类关联。一是逐步将规划综合审批系统与市县自建规划审批系统平台、三级联审系统、国土空间规划“一张图”、自然资源执法综合监管平台、不动产登记平台和自然资源部有关系统平台等进行整合或者实时关联，实现建设项目在自然资源全领域的信息化管理；二是按照“多规合一、多审合一、多证合一、多测合一”的要求，不断充实该系统的基础信息数据，实现基础数据关联，尤其是及时进行更新、完善各类国土空间规划成果数据信息；三是进一步实现该系统与其他行政部门系统平台的互联互通，通过信息资料即时共享和推送，解决重复录入、多头办理、同一建设项目信息不全面等问题。

（四）强化内部管理

在规划管理工作中，上级部门可通过绩效与国土空间规划规模指标、新增建设用地计划指标、用地报批、土地节余指标交易等工作相挂钩，实施相应惩戒，推动解决职能划转不力、工作出现重大失误等问题。各级部门应从全面落实“多规合一”的切入点出发，加快整合、精简部门内设机构规划许可的管理职能，减少部门内部重复、多余的征求意见和审查材料环节，避免行政许可时出现标准不统一、规则不一致、审批人员多而杂等情况。全面强化行政部门内部管理，可为实现建设项目全生命周期管理创造更好的条件。

（五）以规划为龙头引领城市建设

各市、县应借助本轮国土空间规划正在编制的契机，进一步加强当地控制性详细规划的编制和完善工作，实现开发边界内控制性详细规划全覆盖。加大资金投入，同时，广西各级规划许可管理部门应注重规划培养和引进管理专业人员，组建相应的技术支撑单位，保障规划得以正常实施，从而确保下一步编制的国土空间规划能够发挥效益。要加强规划许可管理人员的党风廉政、遵纪守法等方面的警示教育，坚持依法行政，切实提高素质，规范工作流程。