国土空间规划编制的“广西方案”——广西奋力推进国土空间规划编制工作略记

● 潘正伟

＜＜＜柳州市雷村乡村风貌 蒙福运/摄

2019年以来，按照党中央、国务院和自治区党委、自治区人民政府的统一部署和决策要求，为全面构建国土空间规划体系并监督实施，推进全区各级国土空间规划编制工作，广西自然资源厅积极开展“四级三类”国土空间规划编制、生态保护红线评估调整、国土空间规划“一张图”建设、国土空间规划编制审批办法制订等工作，目前已经取得了阶段性成果。

优化空间格局，赋能生态文明。广西利用分布式、云计算、大数据、实景三维等先进技术手段，通过“双评估”“双评价”精准识别国土空间资源禀赋、资源开发保护利用、开发建设及空间矛盾冲突等问题和风险挑战，明确了经济社会发展合理空间需求，为加快构建生态文明时代的国土空间开发保护新格局提供了一套生态优先、高质量发展的“广西方案”。

生态优先，强化全局统筹

广西处于全国“两屏三带”生态安全战略格局中南方丘陵山地带，是华南地区的“绿肺”和珠江流域重要的水源涵养区，是全国三大生物多样性最为丰富的省区之一，是华南和西南地区生态安全屏障的重要组成部分。近年来，广西生态环境质量始终保持全国领先水平，植被生态质量和植被生态改善程度居全国首位。

自治区党委、自治区人民政府高度重视生态保护红线评估工作，牢牢守住“发展与生态”两条底线，出台了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施意见》《广西壮族自治区生态保护红线评估工作方案》等顶层设计文件，建立“自治区统筹优化、市县核实深化”的工作机制，高位推进广西生态保护红线评估工作。

2019年7月以来，广西自然资源厅和广西生态环境厅牵头，会同广西林业局、广西海洋局成立生态保护红线评估工作专班。加强自治区统筹，多方协同配合，创新综合评价技术方法，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性综合评价，构建以桂西、桂北生态屏障等为主要生态保护区域，形成“一屏六区一廊”的全区生态保护格局。按照“集中指导、集中修改、集中审核”的方式，多次组织生态环境、林业、海洋、发改等13个部门研究重大问题和审核评估成果。落实市、县主责，摸清生态保护红线矛盾冲突和应划尽划情况，通过内外业核实相结合的方法，识别生态功能极重要、生态环境极敏感脆弱等区域，梳理各类矛盾冲突情况，按照国家和自治区相应的规则分类进行处理，做到应划尽划。强化全局优化，统筹协调处理保护和开发的关系，落实生态文明建设和主体功能区战略要求，从优化区域生态安全格局、提升生态功能完整性和连通性等方面进行全区统筹优化。

评估调整后，广西生态保护红线得到进一步优化，“双评价”生态功能极重要区划入生态红线的比例相对原红线占比提高了3%，生态保护红线内自然保护地占比提高了2%，保护了全区95%以上的物种多样性。桂西、桂北生态屏障区生态保护红线占全区生态红线的比例达到50%，29个重点生态功能区县红线面积占全区红线比例达47%，自然保护区、自然公园划入生态保护红线比例达到99.88%，保护了白头叶猴、瑶山鳄蜥等150多种国家重点保护野生动物的主要栖息地和红豆杉、金花茶等120多种濒危野生植物的重要分布区域。饮用水水源保护区划入生态保护红线比例为89.38%，157处县级以上饮用水水源保护区全部划入生态保护红线。一级国家公益林划入生态保护红线比例达99.28%。各类禁止开发区和各类保护地得到有效保护。对市、县提出的涉及边境国土安全、脱贫攻坚、重大项目、人工商品林等矛盾冲突进行了全面核实认定，并按照退出、保留、调出3种方式进行处理，妥善处理了各类开发建设与生态保护红线的矛盾冲突。优化后的生态保护红线图斑数量比原红线图斑数量减少94.85%，单个图斑平均面积由原红线图斑面积的0.55平方千米增加到10.4平方千米，图斑集中连片度得到有效提升，破碎度得到很大改善。

2021年4月底，广西生态保护红线划定成果已通过自然资源部审核并报国务院。广西自然资源厅国土空间规划处处长阳柳凤表示，生态保护红线评估优化调整后，从区域生态安全格局、提升生态功能完整性和连通性等方面进行优化，较好地协调了全区保护和开发的关系，总体上落实了国家和自治区生态安全战略和主体功能区战略，增强了生物地理单元保护的有效性。

战略引领，优化要素配置

2019年8月2日，广西壮族自治区党委、人民政府出台了《广西建立国土空间规划体系并监督实施的实施方案》，自治区各级国土空间规划编制工作加快推进。目前自治区级国土空间规划已根据《省级国土空间规划编制指南（试行）》形成包括规划文本、说明、图集、专题报告在内的阶段性成果。同步建设了涵盖500多个专题数据的国土空间基础信息平台，初步构建了国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。

广西自然资源厅坚持战略引领，落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，在严格保护优质耕地资源的同时，因地制宜引导发展特色农业、精细农业和富硒农业，推动构建“六主多区”农业发展格局。针对永久基本农田划定不实情况，对“三调”耕地流向进行分析，初步提出全区永久基本农田正向优化调整、分级保护和异地代保的思路方案，确保粮食安全和优势农产品供给。

深化落实主体功能区战略，提出“3类分区+4类特色名录”的主体功能分区优化细化方案，在主体功能差异较大的县、市以乡镇为单位进一步细化主体功能定位，实施差异化的引导管控和配套政策。同时，统筹陆海空间，按照以海定陆原则以乡镇为单元细化沿海市县主体功能区，统筹细化海陆空间管控要求。

＜＜＜河池市宜州区刘三姐镇小龙村村庄规划效果图 广西自然资源遥感院提供

贯彻落实国家和区域发展战略，突出广西自然地理和历史文化格局，构建“一核三副、以圈带群，三轴六区、内聚外合”开放式多中心网络化集约型城镇化格局，强化以“广西底线约束与城镇承载力空间一张图”为基础的空间拓展底线思维，重点引导资源要素向中心城市和经济发展优势地区倾斜供给，形成14个设区市差异化发展和用地规模配置初步分解方案，促进区域相对均衡发展。

在国家实行建设用地总量和强度双控、逐步减少建设用地增量供给的背景下，广西自然资源厅按照战略导向、目标导向、问题导向、治理导向的要求多途径高效配置指标，构建“需求—供给—实施监管—评估奖励”的全周期要素配置体系。从人—地—水—产—经济相匹配的角度形成全区指标分解初步方案，并将指标方案与“双评价”结果进行空间匹配，结合以补定占要求进行验证，确保规划能落地、能实施。

根据自治区党委、自治区人民政府提出的总要求和总目标，研究、梳理国家和自治区重大战略的空间需求，逐一核实重大项目和矢量空间数据并精准落图，确保重大战略项目化、空间化。广西自然资源厅围绕国家、自治区重大战略部署，与自治区相关部门和相关市、县对接梳理交通、水利等重大基础设施项目及用地需求，将相关空间矢量数据上图入库，同时将自治区层面梳理好的项目清单和矢量数据下发各市、县，在市、县国土空间规划中具体落实项目用地安排，并做好与“三条控制线”的冲突矛盾协调，为“十四五”开局急需建设的重大项目做好规划保障。

由于交通、水利等基础设施用地需求量较大，且在具体建设过程中有很大不确定性，拟采用自治区层面统筹配置的方式对用地指标予以保障，市、县在规划中预留交通廊道、列重点项目清单，规划实施中按照以补定占、用地指标核销等方式来保障交通项目用地。

广西自然资源厅总规划师钟德超表示，下一步该厅将结合自治区级国土空间规划编制，探索建立建设用地复垦指标市场化配置机制、节约集约和盘活存量用地奖励机制、永久基本农田管制+激励机制、制定生态保护红线内人工林处置政策，促进资源转化和壮美广西建设。

村庄规划，美化人居环境

在国家还未正式部署开展各级国土空间规划编制工作的情况下，广西根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，统筹县域城镇和村庄规划建设，合理优化村庄布局，明确市辖区、县域范围内的村庄分类。截至目前，全区14个设区市和70个县已全部完成县域村庄布局专题研究成果并通过专家审查。

2019年3月，广西自然资源厅组织开展村庄分类摸底调查，指导各县（市、区）摸清有条件、有需求开展村庄规划编制的村庄数量、类型和分布情况。经过各市、县初步摸查，有条件、有需求应编村庄规划数量约3000个。

先管住，再管好。结合乡村风貌提升和农房建设管控，2019年4月，广西全面部署村庄规划工作，要求各地根据实际需求有序推进村庄规划编制，优先选取“两高两道”沿线、重要旅游示范带沿线、全域土地综合整治试点、传统村落或少数民族特色村寨等村庄开展规划编制和实施，为重点地区的农房管控、乡村风貌提升和农村人居环境整治等工作提供了规划引领。

自2019年国家启动“多规合一”村庄规划编制工作至今，广西协调落实自治区村庄规划奖补资金2.02亿元，奖补村庄规划1177个。截至目前，全区已有近1400个行政村开展实用性村庄规划编制，其中1000个村庄规划已编制完成，工作进度位于全国前列。在2019年召开的全国农村工作会议上，广西作了典型经验发言；2020年，广西承担了自然资源部组织的三轮村庄规划试点探索任务，并先后2次派员驻京参与村庄规划全国性政策文件起草；2021年，崇左市江州区新和镇卜花村、玉林市北流市新圩镇河村、河池市宜州区刘三姐镇小龙村等3个村庄规划成果被自然资源部遴选为全国优秀村庄规划案例。

广西自然资源厅不等不靠，先后制定《广西壮族自治区村庄规划编制技术导则（试行）》《广西壮族自治区简易型实用性村庄规划审查要点（试行）》《广西壮族自治区村庄规划数据库标准（试行）》等技术指导文件，为村庄规划编制、审查、纳入“一张图”实施管理提供了技术指导和支撑。

应用现代信息化手段提高村庄规划工作水平，广西在全国率先研发“国土空间规划调研APP——村庄规划版”和“国土空间规划网络意见征集系统——村庄规划版”，并免费提供给各市、县和技术承担单位使用，不断提升公众参与村庄规划的广度和深度。截至2021年6月15日，已有70多个政府部门、企事业单位完成用户注册，申请数据资源涉及全区14个市83个县（区）400多个行政村，申请用户500多人。

为破解乡镇基层村庄规划专业技术人才紧缺和村庄规划建设管理水平不高的难题，2020年6月，广西自然资源厅与广西住房城乡建设厅、广西农业农村厅联合印发《广西壮族自治区乡村规划师挂点服务办法》，推进乡村规划师驻镇入村，为村庄规划编制和实施、人居环境整治和乡村风貌提升等提供技术服务和支撑。目前全区14个设区市已出台乡村规划师管理办法，各县通过招聘、开展志愿服务等方式共组织486名乡村规划师开展挂点服务试点工作。

广西生态优势金不换。广西自然资源厅厅长陈建军表示，广西坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，强化底线约束，科学合理划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界以及各类海域保护线，为可持续发展预留空间，保障和服务广西经济社会高质量发展。