重大科技基础设施公私合作路径研究——基于“伽利略”计划的启示

章萍

（上海政法学院经济管理学院）

一、前言

世界科技强国都注重运用重大科技基础设施贯彻国家意志，推动“政府与科学的联姻”。[1]在公共部门主导的基础上，欧美发达国家越来越重视拓展公私合作机制(Public-Private Partnership，PPP)，除了在设施建设领域的公私合作，还特别注重发挥私人机构专业性强、效率高的优势，在设施运行领域更多地引入“公建民营”机制。[2]对于我国来说，在新型举国体制下科学设计重大科技基础设施的公私合作路径，有助于发挥私人资本优势，实现重大科技基础设施的可持续发展。

有关重大科技基础设施公私合作机制的研究大致可分为三类：一是重大科技基础设施建设的“公私共建”机制研究，在分析国内外经验的基础上[3]，从发起、融资、建设、移交等各阶段[4]，分析“公私共建”的风险分担机制、责任确定机制、利益分享机制等[5]；二是重大科技基础设施运营的“公建民营”机制研究，发现“公建民营”改善了重大科技基础设施的运营绩效[6]，较好地兼顾了重大科技基础设施的社会效益和经济效益[7]；三是重大科技基础设施公私合作机制发展路径研究，欧美国家重大科技基础设施的公私合作，呈现了从公共依赖机制到“公建民营”机制的路径变迁趋向[8][9]，“公建民营”设施不仅能够产生大量科研成果，更能够培养运营管理专业人才队伍[10]。

重大科技基础设施公私合作“公建民营”的优势何在?是否存在具有说服力的实践案例支持?相关研究成果尚不多见。本文以“伽利略”计划为典型案例，分析重大科技基础设施从“公私共建”转向“公建民营”的运作实践，进而提出我国重大科技基础设施“公建民营”的合作路径选择。

二、“伽利略”计划案例介绍

本研究采用案例分析的研究方法，选取“伽利略”计划作为分析对象，运用过程追踪 (process-tracing)[11]分析其动态机制，力图通过具体案例剖析重大科技基础设施项目公私合作机制调整的原因。

“伽利略”计划最初设计采用“公私共建”机制，公开招募私人资本，合作建设重大科技基础设施。但在实践过程中，公私各方适时做出调整，由合作建设转为委托运营，采用“公建民营”机制，将公共部门建成的设施委托给专业社会力量运营。“伽利略”计划是一个全球导航服务开发与重大科技设施兴建计划，由欧盟委员会（European Commission，EC)和欧洲太空局（European Space Agency，ESA）共同发起。“伽利略”计划有社会效益和经济效益的双重考虑：一是战略安全的需要，使欧洲摆脱对美国GPS的严重依赖；二是参与商业市场竞争的需要，获得卫星导航市场的先机。2002年3月，欧盟交通部长会议一致同意启动“伽利略”计划，并从欧盟财政拨款4.5亿欧元用于相关重大科技设施兴建和技术研发。[12]“伽利略”计划相关重大科技设施支持系统由空间段、地面段和用户段三部分组成。空间段主要提供公开、生命安全、公共特许服务、商业及搜救服务等五种服务，计划发射30颗卫星；地面段承担卫星的导航控制和星座管理，计划设立2个位于欧洲的伽利略控制中心（Galileo Control Center）和20个分布在全球的伽利略传感器站（Galileo Sensor Station）等；用户段提供全天候、全天时、高精度的三维位置、速度和时间信息等科技服务。[12]

鉴于卫星导航系统耗资巨大及公共财政资金数量有限的事实，“伽利略”计划最初设计引入私人资本参与重大科技基础设施建设，这是比较典型的“公私共建”机制。然而这种机制在运行实践中进展不顺，出现预算超支，建设风险加大，多方主体在特许经营问题上因利益纠葛难以达成一致意见等问题，导致“伽利略”计划陷入实质性延期，预算超支愈发严重。经过两年多的反复协商，2008年4月，欧盟理事会重新调整“伽利略”计划，宣布系统设施建设与部署阶段所需经费全部由公共部门负责，但将系统运营委托给私人特许运营商，私人资本参与机制实质上由“公私共建”变更为“公建民营”。

三、“伽利略”计划公私合作机制

“伽利略”计划公私合作最初的设计是基于风险共担的合作理念，采用“公私共建”机制，即公私部门共同出资、合作共建设施。然而项目在推进过程中，出现风险超出预期，导致了私人资本参与“公私共建”的意愿减弱。公私双方通过协商，调整合作机制，基于优势互补的合作理念，采取“公建民营”合作机制，公私合作的重点转移到重大科技基础设施建成后的运营阶段。

1.“伽利略”计划原定的“公私共建”机制

对于公共部门来说，由于欧盟经济相对衰退，财政收入严重缩减，“伽利略”计划庞大的资金支出让欧盟公共机构承受较大压力，吸纳私人资本缓解支出压力成为理性选择；对私人机构来说，“伽利略”计划具有较好的预期商业应用前景，又有公共部门的积极支持，因此参与“公私共建”合作是难得的商机。“伽利略”计划最初的“公私共建”设计充分体现了公私双方共同建设、分担项目风险的考虑。“公私共建”机制主要包括两个方面。

第一，搭建全周期的公私合作框架。“伽利略”计划根据项目周期分系统定义、开发、部署、运营四个阶段，制定了公私合作框架（见表1）。公共部门由欧洲太空局、欧盟委员会和联合执行体（Joint Undertaking，JU）组成。私人部门包括各国的航天公司、通信公司等。前两个阶段主要是公共部门间的合作。其中，定义阶段主要是进行系统可行性分析，由欧盟委员会和欧洲太空局主导。[13]开发阶段需要发射4颗卫星、建立相应的地面设施、确认系统轨道，并为系统全面部署和运营阶段的管理做准备，这个阶段仍由公共部门负责，私人机构提供技术支持。欧盟委员会和欧洲太空局各派代表组建具有独立法人地位的联合执行体，专门管理和检查任务的执行，同时负责物色特许运营商，为下一阶段作融资和招商准备。部署阶段是“公私共建”的合作重点，主要任务是发射剩余26颗卫星，以及完成地面重大科技基础设施的建设。由联合执行体授权的特许运营商在这一阶段负责发射、融资和建造工作。运营阶段的主要工作为提供导航控制、星座管理和用户服务等，由特许运营商组成的伽利略运营公司负责，公共部门的任务是监督和支持特许运营商的工作。“伽利略”计划“公私共建”机制，根据各阶段特点设计了相应的合作办法，公私部门各司其责，旨在尽可能减少合作中的风险，试图使公私合作能够稳定进行。[14]

第二，建立公私资本分阶段参与的模式。从公私资本的参与进程来看，“伽利略”计划公私资本根据各阶段任务分步投入，前期由公共资本引导、中后期由私人资本主导。在系统定义和开发阶段，由于不确定因素较多，系统所能达到的技术性能及未来商业前景并不明晰，风险较大，因此，这两个阶段以公共资本的投入为主。其中，系统定义阶段所需的0.8亿欧元及开发阶段所需的11亿欧元，全部由公共部门承担，私人机构不出资。进入部署阶段后，私人资本成为投资主体，承担此阶段三分之二的建设经费。系统正式投入运营后，公共资本逐渐退出，每年约2.2 亿欧元的运营费用由运营公司从收入中支出。考虑到运营初期可能存在收入不足的问题，欧洲太空局计划在运营第一年补贴运营商3.5亿欧元的维护经费，此后逐年减少，至第八年不再补助。“伽利略”计划公私资本分步投入的参与机制设计，在吸纳私人资本积极参与的同时也能够减轻公共部门的融资压力。设施的建设不全由公共部门投入，运营阶段长期的运营费用也不需要公共经费的持续投入，这种方式可以大大降低项目风险，是一种经营上的创新。[14]

但“公私共建”机制在实践中推进得并不顺利。“伽利略”计划进展到开发阶段，卫星发射遇到技术瓶颈，并出现预算超支问题，欧盟主要成员国在超支款的分摊和争取本国利益方面出现严重分歧，如西班牙要求在本国设立基站，德国则关心本国企业能否获得预期的参与机会。[12]同时，参与公私合作的私人机构在特许经营权问题上发生利益纠葛，导致“伽利略”计划陷入实质性延期且预算超支严重。由于项目风险大大超出预期，私人机构参与设施建设的意向减弱，特许经营权谈判久拖不决。经过反复谈判协商，欧盟主管机构同相关国家及企业在研制投资、运营模式等方面才消除合作分歧。2008年4月，欧盟理事会重新调整“伽利略”计划，宣布部署阶段设施所需的建设经费全部由公共部门负担，欧洲全球导航卫星系统局(European GNSS Supervisory Authority，GSA)接手联合执行体的工作，负责部署阶段的任务，以及后续特许运营商的选择与合同谈判工作。“伽利略”计划的调整，也意味着公私合作机制的调整，“公私共建”转向“公建民营”。

2.“伽利略”计划调整后的“公建民营”机制

特别需要指出的是，“伽利略”计划发生调整，并不意味着重大科技基础设施公私合作的失败。从项目全生命周期看，私人资本在方案调整后并未退出合作，只是将合作重心调整到设施建成后的运营环节，即采用“公建民营”方式（见表1）。这是公私合作机制随实践情况进行的动态调整，公私双方通过调整找到了契合各自利益的合作均衡点。调整后的“公建民营”机制能够发挥私人机构在资金、技术、专业管理上的优势，公共部门也能够从不擅长的具体运营事务中解放出来，从而实现优势互补。

第一，构建“公建民营”合作框架。根据调整方案，“伽利略”计划被分为建设阶段和运行阶段。建设阶段所需经费全部由欧盟各国政府的公共财政负担，用于完成整个系统的基础设施建设与卫星发射任务。私人机构无需承担建设阶段的风险，只在运行阶段接受欧盟委托，运营管理该系统，享有运营收益并承担相应风险。在运营安排上，公共部门主动放弃对于运营的干预，仅保留重大决策上的话语权，具体运营事务由各类私人资本组成的伽利略运营公司负责。欧洲全球导航卫星系统局是运营阶段的监管机构，监管伽利略系统的公共利益部分。这种运营制度能够结合公私禀赋优势，高效集成社会资源，从而推动项目的实施。为确保公共利益，调整后的方案还要求欧盟委员会制定严格的技术要求和措施，控制接触“伽利略”计划核心技术的人员数量，并对这些人员的信息资料严格保密，欧盟各成员国也要制定安全法规，统一标准[15]，从而保障“伽利略”计划核心技术在运行阶段的安全。

第二，“公建民营”推行特许经营制度。“公建民营”采用特许经营模式，公共部门通过特许经营授权私人机构享有“伽利略”系统的运营管理权，私人机构作为“伽利略”系统的特许运营商，享有系统特许运营收益，可以通过征收接收机中的芯片专利费获得专利收入。除公开访问服务免费外，私人机构还可以通过提供有偿的商业服务、公共管制服务、生命安全服务等获得收入。为维护公平健康的竞争环境，欧盟在2014年还颁布了《特许经营指令》，制定了三项基本原则（平等原则、公平原则、公开原则），作为特许经营权协议立法的指导思想。[2]

第三，完善“公建民营”机制。一是公开公正公平的进入机制。为保证各国私人机构能够获得“伽利略”计划特许运营的机会，“伽利略”计划的所有项目合同被分为地面基础设施、控制中心、卫星制造、发射装置、系统软件和其他任务等不同大类，通过公开招标的方式供欧盟国家的公司竞标，并要求任何一家公司不能成为超过两类合同的主承包商，且每种产品都必须有两家不同的供应商。[15]二是使用者付费的私人投资回报机制。私人机构的投资收入主要来自于“伽利略”接收机芯片及其软件的专利费和提供生命安全、公共特许服务、商业及搜救等有偿服务的费用，这两类投资回报相对比较稳定。三是股份制的收益分配与退出机制。伽利略运营公司采用股份制，各私人资本分别占有一定比例的股份。在收益分配上，公共资金不参与收益分配，私人资本按照股权比例参与分配。私人资本的退出方式是在协商基础上进行的股份转让。

四、“伽利略”计划公私合作机制调整原因

“伽利略”计划公私合作从“公私共建”调整为“公建民营”，其主要原因可以从私人机构和公共部门两方面进行分析。从私人机构的角度来看，“伽利略”计划进展缓慢，超过了私人机构的风险预期，难以达到私人机构的利益期望，而“公建民营”能够提高私人机构的收益期望；从公共部门的角度来看，“公建民营”具有其比较优势。

1.私人机构的“风险-收益”权衡

第一，“公私共建”的高风险降低了各方主体的合作意愿。首先，“伽利略”计划参与主体复杂，包括超国家机构（欧盟）、国家间机构（欧洲太空局，包括非欧盟成员）、国家机构（各成员国的太空部门）和私人机构，各方主体利益不一致导致沟通协调困难，以至于项目推进滞后。公私合作机制调整为“公建民营”后，运营环节主要是私人资本之间的协调，合作相对简单高效。其次，“伽利略”计划项目周期长，不确定性因素多，风险管控难度大。按照“公私共建”方案，私人机构在建设阶段需投入大笔资金，但“伽利略”计划系统复杂庞大，技术风险高，研发阶段曾因技术问题导致卫星发射延期、预算超支，后续建设过程中的技术开发能否顺利进行仍是未知数。此外，投资建设周期过长，预期收益并不明朗，私人资本面临较大的市场风险和资金回收风险，这显然与其利益上的诉求相悖。在此背景下，私人资本出于规避风险和维护自身利益考虑做出的降低合作意愿、退出“公私共建”过程的选择，是其在公私合作实践中基于风险和收益权衡后的理性选择。

第二，“公建民营”的比较优势能够提高私人资本收益期望。一方面，私人机构的效率优势能够充分发挥。在“伽利略”系统的运营阶段，欧盟委员会和欧洲太空局主动放弃对运营的干预，仅保留重大决策上的话语权，具体运营由私人资本组成的项目公司决定，使得私人资本具有足够的空间充分发挥管理优势。而股份制的收益回报分配机制能够进一步激励私人资本提高运营效率。另一方面，“公建民营”投资回报周期短，收益预期增强。“伽利略”系统运营阶段虽然需要私人资本投入大笔运营费用，但主要采用分批多次投入的方式，有利于减少资金运转压力，并能够通过使用者付费产生稳定服务收益，使得资金回收速度加快。

2.公共部门对“公建民营”优势的考量

在公共部门看来，“公建民营”具有三方面的优势。首先，“公建民营”有利于提高运营工作的专业程度。“伽利略”系统承载着高精尖科技攻关的任务，运营管理既需要专业水平，又需要管理效能，如果由公共部门负责运营，往往难以达到相关要求。“公建民营”通过招投标的方式，广泛选择具有重大科技基础设施运营经验的合作伙伴，成立专业的运营管理公司，从人员聘用、管理流程、绩效考核、奖惩机制以及用户管理等方面探索灵活的运营管理机制，目标明确、资源集中，有利于实现专业高效的管理效率和设施产出效率。公共部门也可以摆脱具体的运营事务，专注于擅长的公共事务与监管。其次，“公建民营”有利于保持设施的先进性。技术服务的高度精准是“伽利略”计划的特色，为保持设施在技术上的领先，参与运营的企业不仅需要通过不断地技术创新对设施进行持续的维护升级，而且需要投入大量的维护升级经费。这对于公共部门来说，也是一笔庞大的财政开支负担，若因经费不足导致改造升级不及时，势必影响设施建设的初衷。最后，“公建民营”有利于发挥设施的综合效益。不同于一般科学仪器设备和一般工程项目，“伽利略”系统承担了欧盟科技变革的战略使命，设施运营需要考虑科技效益、经济效益、社会效益等综合效益，并要求设施保持高度开放性与共享性。[16]“伽利略”系统须向欧盟成员和客户开放共享，而公共部门的运营受制于部门属性，开放共享的内在动力不足，难以促进科技资源的高效利用。“公建民营”通过项目合同理顺了政府与市场的关系，在确保公益性的基础上，激励私人机构促进设施的有偿共享，不仅有助于设施获得可观的经济效益，更促进了社会效益，保障了欧盟的安全与商业利益。

五、我国重大科技基础设施“公建民营”的路径选择

随着我国综合国力的增强，重大科技基础设施的规模也越来越大，但在管理上仍然采用政府主导的方式，缺乏专业性和效率，重大科技基础设施总体利用率仅约为50%，个别设施甚至长期处于闲置状态，制约了重大科技基础设施科技效益、社会效益、经济效益的发挥。[17]在重大科技基础设施领域积极引入私人资本，推行公私合作是科技管理创新的新趋势[2]，“伽利略”计划公私合作从“公私共建”调整为“公建民营”的实践表明，“公建民营”具有独特的效率优势和专业优势，不失为我国私人资本参与重大科技基础设施的优先选择。重大科技基础设施“公建民营”，需要从战略层面、制度层面、运作层面构建实施路径。

战略层面：构建“公建民营”框架。“伽利略”计划公私合作的各个阶段，无论是“公私共建”还是“公建民营”，都体现出了分层管理、充分协商、分步推进、互相支持的公私合作关系，欧洲太空局在战略层面负责总体规划监督，联合执行体在执行层面负责具体推进。私人机构的参与从项目规划阶段就已经开始，从而能够掌握后期项目管理的必要信息。[2]长期以来，我国政府既是重大科技基础设施的规划者、投资者、建设者，又是经营者与服务提供者，多重角色导致项目成本偏高、运营效率偏低等问题，制约了重大科技基础设施的效益。我国必须从战略上明确“公建民营”的合作框架。第一，分层管理、专业运营。政府应该在战略层面上设立总体规划的专门机构，适时发挥政策主导、立项投资、监督管理的职能；在执行层面，应该由政府和私人资本合作成立专业化运营机构，负责项目的具体实施和推进。此外，还可以采用总项目与子项目相结合的布局方式，我国虽然不存在欧盟主要成员国相互争利的问题，但是中央和地方、政府和科研机构在总体利益一致的情况下，仍存在不同的利益诉求，这是客观存在且不可避免的，采用总项目与子项目相结合的方式能够更好地协调各方利益，实现多方共赢。第二，政府和私人机构积极的伙伴关系。“公建民营”的重大基础设施能够做到立项与合作伙伴的同步遴选，并在预研阶段允许私人资本合作方参与，充分协商推进，提供足够的项目信息，帮助私人机构更快地达到专业化运营要求。第三，政府和私人机构分阶段合作。在立项、预研、建设阶段，政府作为投资方负责出资，私人资本虽然不承担出资责任，但参与协助项目推进；在运营阶段，私人资本投资逐步进入，比例逐渐提高。第四，政府确保长期稳定的资金支持。公益为主的重大科技基础设施，应在建设和运营的全生命周期内获得政府的支持；市场主导的重大科技基础设施，政府应在运营初期和更新升级期间给予一定的支持。

制度层面：完善特许经营制度。欧盟自上世纪90年代以来，超过60%的公私合作项目都采用了特许经营模式。欧盟于2014年出台的《特许经营指令》明确指出，特许经营是公私合作项目模式的一种具体形式。《特许经营指令》还第一次将“公共工程特许经营（项目的建设）”和“公共服务特许经营（项目的运营）”纳入统一的框架加以界定，这为重大科技基础设施特许经营制度提供了法律保障。[18]“伽利略”计划采用的也是特许经营制度。因此，我国应该进一步完善特许经营制度，并通过立法明确重大科技基础设施建设与管理适用于政府采购法及相关条例，明确政府“公建民营”的采购规范。这种方式可以对重大科技基础设施“公建民营”进行有效规制，为重大科技基础设施采用特许经营提供法律保障。

运作层面：建立“公建民营”机制。私人资本参与重大科技基础设施“公建民营”是一种市场行为，有其利益诉求，只有按照市场规则构建机制，才能激发私人资本的积极性。一是公开、公正、公平的进入机制。“伽利略”计划通过公开招标选择合作的私人机构，这也是国外重大科技基础设施公私合作通常采用的方式。[9]由于重大科技基础设施的运营具有较高的专业技术要求，同时存在一定的运营风险，因此参与“公建民营”的私人机构必须具有相当的资质水平、专业实力和运营经验。应该在公开、公正、公平的基础上，确定统一的资质要求和评审标准，通过招标方式选择优质私人资本。二是科学的投资回报机制。利益回报是私人资本的重要关注点，“伽利略”系统特许运营商的利益回报主要来自芯片专利收入和有偿服务收入。我国公私合作的回报机制通常包括政府补贴、使用者付费和可行性缺口补助。对于具有公益性的“公建民营”项目，可以依据所提供的公益服务和绩效考核情况对私人机构发放政府补贴；对于具有一定商业性的“公建民营”项目，可以根据提供的商业服务，允许私人机构向使用者直接收取服务费用，作为私人机构回报的部分来源。对于“公建民营”过程中可以预期到的运营费用缺口，政府应给予可行性缺口补助，保障运营主体得到合理回报。对于多主体参与的“公建民营”项目，股份制的收益分配机制可以避免不必要的运营纠纷，提高重大科技基础设施的运营效率。三是合理的投资退出机制。能进能出的制度安排既能打消私人机构参与“公建民营”的顾虑，也有助于资源整合，淘汰不合格的运营参与方。可以根据私人机构参与的不同方式设计“公建民营”的退出机制。针对如“伽利略”计划的特许经营模式，允许私人资本转让特许权实现投资退出；针对以股份方式参与的私人机构，允许其向政府指定的运营企业转让股权，以收回投资；针对合同约定期限或者设定绩效考核目标等方式参与的私人机构，允许私人机构按照合同约定取得收益并退出，未达到绩效考核目标的，应按约定强制退出，另选合适的“公建民营”参与方。