中国高校大科学装置治理困境与治理变革分析——基于“行政发包”视角

黄振羽

（大连海事大学公共管理与人文艺术学院）

大科学装置源起于“二战”期间的美国曼哈顿工程。20世纪中叶以来，大科学装置推动了许多前沿科学领域的突破和产业技术创新，中国、美国、日本、德国、法国、英国等国家为大科学装置的发展投入了巨大经费。

中国的大科学装置建设起始于“两弹一星”工程。改革开放后，中国对大科学装置的投入逐步上升。随着中国大科学装置的发展渐成规模，政府在先后出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《“十三五”国家科技创新规划》《国家重大科技基础设施建设“十三五”规划》和《国家创新驱动发展战略纲要》等政策文件中，提出要在大科学装置集中的地区建设综合性国家科学中心，形成具有全国乃至全球影响力的科学技术重要发源地。在这独特的历史时期下，越来越多的高校参与到大科学装置的建设中，为此，从关注高校大科学装置的投资建造转向重视高校大科学装置的有效治理，就具有了必要性和紧迫性。

一、问题的提出

自“十二五”规划以来，中国高校逐步成为大科学装置的一个重要建设与管理主体，具有代表性的如哈尔滨工业大学的空间环境地面模拟装置、上海交通大学的转化医学研究设施、中山大学的“天琴计划”与“中山大学号”海洋综合科考实习船等。目前，中国政府主要采用“依托运营”的模式对高校大科学装置进行治理，然而，越来越多的实践及研究表明，“依托运营”模式存在严重的治理困境。

“依托运营”模式起源于“二战”时期的美国“曼哈顿工程”，当时美国政府把基于大科学装置建立的国家实验室依托大学运营，由于战时资源动员的经费不计入成本，掩盖了这种模式的内在治理结构冲突及由此产生的大量交易成本。[1]然而，伴随“二战”和“冷战”的结束，被掩盖的交易成本逐渐显现。20世纪80年代到90年代的十多年间，“依托运营”模式在美国被相关政府部门指证为高度浪费、管理不当、滥用权力、数据造假和目标偏离等，这导致了美国能源部在1996年结束了依托方对大科学装置的长期独家“管理权”，强制实行“合同管理权竞标制度”。[2][3]2005年，美国多家大学与国家实验室（基于大科学装置建立的实验室）的管理者们在一项研究报告中指出，依托方与国家实验室的日常行政管理程序、人员聘用、研究模式、财务模式、激励结构和合同文书等方面存在结构性矛盾，阻碍了两者的进一步合作。[4]在“合同管理权竞标制度”的影响下，自1996年以来，布鲁克海文国家实验室、洛斯阿拉莫斯国家实验室、劳伦斯利佛摩国家实验室以及阿贡国家实验室等拥有大科学装置的著名国家实验室纷纷脱离了原有的依托单位，成立了各自的专属管理公司，形成了“独立运营”模式。[1]

中国依托高校运营管理大科学装置的模式同样存在类似的治理问题。在2011年教育部重大科技基础设施研究组的一次研讨会上，来自华中科技大学、北京科技大学、哈尔滨工业大学、清华大学等与会学者达成的一个共识是，基于大科学装置的科研组织模式不同于大学，依托大学运营导致了两种不同激励和考核评价制度的相互冲突。作者曾对“依托运营”模式进行调研，发现2012—2015年间大学内部的其他学术组织或科研机构会争夺和消耗投入到大科学装置中的人才和经费。[5]2016年两会期间，面对李克强总理提到在“十三五”时期建设一批高水平的国家科学中心等目标任务时，全国政协委员、中国科学院上海技术物理研究所原所长何力指出，在“依托运营”模式下采取的“双聘”制度，分散了国家实验室的研究精力（与美国一样，中国基于大科学装置建立的实验室也被称为“国家实验室”），不能为国家的科研投入和科研目标提供制度保障。[6]既然已有的研究和实践均证明了“依托运营”模式阻碍了大科学装置运营绩效的提升，并且有学者呼吁要改变当前的运营模式，为什么中国高校大科学装置仍然难以走出困境？

运营大科学装置不仅仅是一种科研行为，更包括了公共财政投入的政府行为。尽管已有研究者从交易成本理论的角度分析了高校“依托运营”模式的治理困境成因，[1][5][7]但这些分析更多局限于拥有大科学装置的国家实验室与高校之间的组织关系，而未囊括“政府”这一重要的治理角色。而有的研究虽然注意到政府的作用，但主要从科学价值辨析或规范性研究的角度探讨大科学装置在建造与运营背后的政治博弈现象，[8][9]或者强调政府在大科学装置建造上的事前资源动员和事后项目评估，[10]这使得针对政府行为的研究深度仍有待推进。[11]基于上述考虑，本文将通过“行政发包”视角，尝试论证政府缺位是导致中国高校大科学装置产生治理困境的重要原因，并在这一视角下探讨中国当前正在发生的大科学装置治理变革现象。

二、理论视角的导入

1.行政发包与政府治理

“行政发包”概念源于经济学的企业理论。该理论区分了企业治理的两个主要模式：发包制（Subcontracting）与雇佣制（Employment relations），前者涉及企业间的市场交易关系，而后者则是企业内部的行政命令关系。[12][13]进一步溯源，该企业理论所探究的外包或内部生产问题，源自科斯以来的交易成本经济学理论，即企业边界的决定问题，或者说“The decision of make or buy”。[14][15][16]通过把企业理论中关于发包制与雇佣制的区别经过转换与发展引入政府治理领域，周黎安提出了“行政发包制”概念。周黎安指出，“行政发包制”是在一个统一的权威之下，在上级与下级之间嵌入了发包的关系，其与科层制及纯粹的外包制在“权力分配、经济激励和考核控制”三个维度上存在系统性的差异。[13]

由于“行政发包”在分析政府间关系、官员激励和政府治理中的独特内涵和价值，已经有学者运用该理论在相关领域做出了研究。例如，黄晓春与周黎安将行政发包制应用到中国社会组织研究，重新考察转型期政府与社会组织关系。[17]杜春林以行政发包所包含的财权与事权为切入点，阐释了西汉政权发展的脉络与兴衰历程。[18]孟飞认为，中央与地方金融分权体现了行政发包制的逻辑，其在行政权分配、经济激励、内部考核与控制三个维度的结合反映了金融分权的现实。[19]可以说，“行政发包”这一视角在刻画政府与政府、政府与社会组织间的关系上得到较为广泛的应用，较为系统地解释了中国政府治理的特征，分析了上级政府发包的任务在下级政府执行过程中的走样、变通和形式化等现象。

然而，“行政发包”的理论源头是“企业理论”，而基于企业理论的发包或雇佣研究，除了理论层面上研究企业组织边界的决定问题外，在实践层面则注重研究发包或雇佣的策略意义，如获取专业化服务、整合资源和提升创新能力，等等。[20][21]因此，如果说中国政府的治理行为体现行政发包逻辑，这种治理行为也必然蕴含了相应的治理策略。

2.行政发包视角的三个维度

权力分配、经济激励与考核控制是利用“行政发包”视角做出分析的三个维度。首先，在权力分配上，周黎安认为行政发包有两个基本特点：第一，发包方拥有正式权威和剩余控制权，如人事权、监察权、指导权和审批权等属于正式权威，而剩余控制权主要是指“不受约束的否决权和干预权”。这种权力分配方式区别于外包制下双方平等的契约关系，是一种存在于“行政组织内部上下级之间的权力分配”——这是“行政发包”视角中的“行政”意蕴所在。第二，对于承包方，其拥有具体的执行权和决策权，并且能够“以自由裁量权的方式享有许多实际控制权”。[13]

其次，在经济激励上，“行政发包”更多是体现了“发包”的特点，并区别于单纯以行政为特点的科层制，即“承包人拥有剩余索取权和面临强激励”。[13]从“行政发包”视角看：第一，“承包方与发包方为财政或预算分成关系，承包方拥有剩余索取权”，即按照规定交够上级所需的，剩下的全部属于承包方。第二，人员的薪酬激励接近市场化的安排，其奖金、晋升与创造的收入或服务高度相关，呈现为一种收入分成的强激励形式，而非固定薪酬或福利的弱激励。[13]

最后，在考核控制上，区别于强调程序和规则的科层制，行政发包的内部控制是一种结果导向的、人格化的责任分担。[13]发包方（上级政府）下达的任务指标往往只看结果，至于承包方（下级政府）是否有能力或条件完成，或者是执行过程是否严格合乎程序或原则，并不影响发包方的决策。然而，这往往也是导致发包任务被扭曲或变通执行的一个主要原因。在行政发包下，承包方拥有的自由裁量权及信息控制能力，使得上级对其的考核控制往往只能依赖最终结果。[13]

对于“行政发包”的三个维度，显而易见的是，“权力分配”是体现政府治理的“行政性”内涵、并区别于“发包”的一个主要维度，而“经济激励”和“考核控制”则更多地体现“发包”特点，区别于以弱激励和程序化为特征的“科层”。从更深一层的意义看，“权力分配”是“行政发包”的核心维度，权力的分配设置是否恰当，将严重影响到发包任务的完成效果。[22]从政府治理看，在行政权力边界内引入发包制，能够根据治理区域或治理对象的不同而建立有差别的激励机制和控制机制，为发包方节省大量的监督和管理成本。[12]然而，承包方由于拥有较大的自由裁量权，并能够控制相关信息的向上披露，其不仅因此获得了追求私人利益的空间，同时也能够通过以私人利益替换发包方利益来“完成”发包任务——这导致了发包任务在执行中的走样或扭曲。[22]因此，发包方必须通过正式权威和剩余控制权“来控制重大决策，否决、制止和监督承包方的决策和行为”。[22]换言之，在“行政发包”视角下，“权力分配”的设置不仅是核心解释维度，同时也是一个重要的治理策略。

3.行政发包与中国高校大科学装置治理

周黎安在提出“行政发包”的理论视角时，曾反复强调该视角是指政府内部的发包关系，并指出内部发包的边界由“官僚组织内部上下级职位系列的晋升链条所决定的”。[13][22]那么，中国大科学装置的治理研究是否包含在这样的链条之中？换言之，“行政发包”的理论视角是否适用于解释和研究中国大科学装置治理的现象及问题？

从大科学装置的依托单位看，在中国当前的政治体制下，高校作为公共事业单位，在一定程度上是政府行政权力的延伸。一方面，拥有大科学装置的高校往往拥有相应的行政级别，接受相应的上级主管部门（如教育部、工信部或交通部）指导工作；另一方面，在人事权方面，高校的党政“一把手”均由上级政府任命，这是处于晋升链条边界内的一个显著标志。

从大科学装置本身看，一方面，《国家重大科技基础设施管理办法》（发改高技[2014]2545号）明确提出，“国家发展改革委是设施建设管理的牵头部门，与财政部、科技部、国家自然科学基金委员会等部门各司其职，负责设施的规划、建设、运行和退役，以及依托设施开展的科研工作”。另一方面，以大科学装置为核心的综合性国家科学中心，不仅仅是代表国家参与全球科技竞争与合作的重要力量，同时也成为了地方政府获取政绩的一个重要方式。这表明，大科学装置本身的治理问题不仅局限于依托单位，而是涉及到了地方政府的治理与绩效。

综上所述，“行政发包”的理论视角适用于中国高校大科学装置的治理研究。在该理论视角下，“依托运营”模式中的“运营管理大科学装置”，是由中央部委作为发包方发出的委托任务，高校是这个任务的直接承包方。

三、治理困境的囹圄

1.权力分配：运营过程的政府缺位

追根溯源，大科学装置得以诞生并发展成为一个制度体系，有两个特定历史因素起到了重要的推动作用，即外部战争压力和战时资源动员。一个公认的事实是，大科学装置在“曼哈顿工程”中诞生，与之伴随的是政府、科学家、工程师、军队和工业企业等多主体的大规模合作。然而，这样的合作并非传统小科学体系的自然演化结果。[23]在“珍珠港事件”发生以前，与原子弹相关的研究工作由科学家在各自的大学实验室中进行，私人基金会是科学家进行铀研究的主要“恩主”，来自政府的政策和资金支持十分有限。[23]此时，科学家们遵循的仍然是传统的小科学研究模式。“珍珠港事件”的爆发导致了一个由总统、副总统、国防部长、参谋总长和科学家组成的“最高决策团”的成立，全面的战时资源动员由此展开，不考虑成本地使用任何可行的方法来制造原子弹。[23]通过不断地调整研究组织，原本分散的研究工作全部被集中到“曼哈顿工程区”，美国的政府、科学、军队和工业企业等主体在这个过程中被整合在一起，而各项被用于原子能研究的大科学装置在这个过程中得以建造。[23]为使大科学装置继续发挥作用，美国国家实验室体系被初步组建，阿贡国家实验室、布鲁克海文国家实验室以及劳伦斯伯克利国家实验室分别被建成为中西部的大型多学科研究中心、东北部研究中心和远西地区研究中心。[1]而紧随“二战”而至的“冷战”，则通过来自军备竞赛的外部压力，把源自“曼哈顿工程”的成功经验进一步建制化和扩大化，林肯实验室、劳伦斯利弗莫国家实验室以及斯坦福直线加速器中心等正是在这期间得以建立。[1]在美国之外，著名的欧洲核子研究中心（CERN）也是在冷战时期建立。

中国也是如此。“两弹一星”工程起始于1956年，中国当时面临的外部战争压力可能比美国的更加恶劣，西方国家不仅对中国采取了持续的经济封锁和军事保卫，而且，美国、英国和前苏联都曾经计划过要对中国采取核打击。[24]在这样的情况下，中国同样采用了“不计代价”的方式来完成“两弹一星”工程。一方面，在高层次领导协调机构上，成立了拥有实权的指挥机构“15人中央专委”，获得了核武器领域的最高决策权；[24]另一方面，全国各地区和各部门树立了“全国一盘棋”的思想。“两弹一星”工程在政治意义上有着无比重要性，各方面都被给予了特殊优待，并且形成了一个相对脱离现实政治的“封闭体”。[24]在这个封闭体内，等级和部门主义被减到最小程度，条块分割与相互保密的倾向在这里受到限制，跨学科与跨部门的科学讨论与合作在这里展开，官僚主义和反知识分子的保守主义在这里被克服。[24][25]由此可见，在外部战争压力下实施的“两弹一星”工程实际上是突破了当时的中国社会局限，在一定程度上建立了大科学式的合作制度和认知。为此，聂荣臻曾建议把“两弹一星”工程的这种模式建制化。[26]

进入和平时期之后，美国和欧洲等国家及地区的政府部门对于大科学装置的运营管理仍然保留着相应的剩余控制权，积极参与运营过程。例如，美国能源部所实施的“管理权竞标制度”正是提升大科学装置运营效率、乃至最终改变大科学装置“依托运营”模式的一项措施；[1]而欧洲核子研究中心则是由22个成员国政府共同建设与运营，在多个国家的合作下，欧洲核子研究中心有着近万名工作人员和科学家在这里开展研究。中国是在改革开放以后重新提出建设大科学装置的需求，虽然党和政府高度重视并给予大力支持，但运营大科学装置的制度逻辑却并非“两弹一星”工程的延续，基于大科学装置的大规模、多元主体合作制度并未建立，特别是随着高校成为大科学装置的运营管理单位，政府在大科学装置的运营过程中的“缺位”现象明显，即政府的剩余控制权并未得到适当配置。一方面，“软预算约束”在中国当前的体制逻辑下获得延续，即当项目被批准后，为了避免项目下马所造成的影响，除非出现重大变故，否则拨款就会不断追加。[27]也就是说，只要大科学装置的建设项目被立项，不管后续的管理绩效如何，相应的经费支持不会中断。因此，虽然相关的管理实践和研究已经表明“依托模式”存在绩效问题，但除非外部政治环境发生重大变化，否则不会影响到依托单位对于大科学装置的长期“占有权”。另一方面，高校虽然会争取政府支持大科学装置的建设立项，但并不希望政府介入大科学装置的运营管理，在实际操作中，则是在立项过程中加上相应的限制条件，使得政府不能直接拥有运营大科学装置的参与权和否决权。①这是我们在参与某高校的省实验室立项申请过程的发现，并以此进行推测。从体量上说，省实验室的发展目标是成为国家实验室，而建成国家实验室除了需要有大科学装置的支撑外，它的制度逻辑必然是通过大规模的多元主体合作来实现国家的战略目标和科学使命，这可以从相关文件对国家实验室的界定获得佐证。换言之，中国政府在权力配置上，其正式权威更多是表现在大科学装置的建造阶段或运营阶段的资金审批或项目批复等，而在大科学装置运营阶段，其剩余控制权的缺失导致了政府的缺位。

通过回顾大科学装置在国际上和中国的起源，可以发现，政府的积极参与是大科学装置得以建造和发展的重要因素，特别是政府通过运用剩余控制权，不仅保障了大科学装置的运营效率，也促使了大规模的多元主体合作。然而，这种情况在和平时期产生了分歧，美国和欧洲等国家或地区延续了“曼哈顿工程”的运营经验，保持了政府在大科学装置运营过程中的剩余控制权，而中国由于特定的历史原因，“两弹一星”工程的科研模式并没有被建制化，大科学装置的运营过程缺失政府的积极参与，几乎完全成为了依托单位的内部事务。从行政发包的角度看，权力配置不当会导致“行政发包”的“行政性”缺失，上级政府作为发包方，就有可能无法控制“发包”过程中因强激励和信息不对称而造成的任务目标偏离及负面效应。

2.经济激励：剩余索取权与胜者全得

当大科学装置的运营任务被发包到依托单位，依托单位及科研人员会面临两种不同类型的强激励。

对于依托单位，面临着由剩余控制权而带来的强激励。在中国当前的行政体制下，一个单位占有的资源越多、越独特，这个单位就更容易扩大自己的话语权和提升行政级别，这使得单位产生出扩张的激励。[28]中国高校是典型的事业单位，当高校获得大科学装置的运营管理权，意味着能够长期性的获得大量国家公共经费投入，因为大科学装置的生命周期往往长达数十年。同时，大科学装置作为一种能够提供极限研究手段的科技基础设施，能够为高校吸引人才和集聚社会资源，提升依托单位的竞争力。高校拥有了大科学装置的剩余控制权，就能够获取由大科学装置带来的全部收益。不仅如此，在“发包”的逻辑下，高校作为大科学装置建设及运营管理的任务承包方，拥有高度的自由裁量权，面对大科学装置运营权所带来的强激励，高校就有动机控制大科学装置的开放共享。因为，如果能够实现理想中的开放共享，那么高校因占用大科学装置而产生的资源优势就会大幅削弱。然而，作为一种特殊的公共物品，如果大科学装置不能开放共享，其运营绩效和运作效能就无法得到提升。[29]更进一步，如果不能有效地开放共享，那么基于大科学装置的大规模科研合作就有可能因成本过高而难以实现。换言之，在依托运营模式下，高校获得大科学装置的运营管理权，容易导致零和博弈而非合作博弈。

对于高校的科研人员，其面临着由“科学发现优先权”带来的“胜者全得”的强激励。在默顿的科学社会学理论体系中，“科学发现优先权”构成了整个科技奖励制度的核心，其中最为明显的特征是“胜者全得”，即首次公布某一科学发现的科学家一旦被认定，将获得全部科学激励。[30][31]遵循“科学发现优先权”制度的科研人员很难自发地形成大规模的合作。因此，在高校中观察到的往往是一种“松散联合”的科研组织模式，如采用小团队的方式自由研究，这是典型的小科学特征。[5][7]我们在此前的研究中也发现，在采用小科学式研究的高校内，科研人员会倾向于把组织资源投入自身的研究方向或研究兴趣。[5]由此，在实地调研中，当我们看到依托单位的其他院所或实验室争夺来自大科学装置的经费和人才时，也就不足为奇了。

这两种类型的强激励是相容的。对于作为依托单位的高校而言，其追求的是资源控制权和竞争力提升，其针对大科学装置运营所设定的评价指标，更多的是论文数量、发表质量（如发表在SCI一区的期刊）、发明专利以及技术转移等内容，这些内容并不必然和大科学装置所承载的战略目标相关；而对于高校中的科研人员，只要能够利用大科学装置所提供的极限研究手段来帮助夺取“发现优先权”和发表论文，就能够满足高校的考核要求，这些研究同样不必和大科学装置所承载的战略目标相关。由于内部激励相容，无论是高校本身还是科研人员，在运营和使用大科学装置过程获取各自的私人收益方面，两者并不相悖。

3.考核控制：被替代的任务目标

由于在运营过程中的政府缺位，政府对于发包任务的考核控制，仅能够依赖于依托单位所呈现的最终结果。然而，有两方面的情况表明考核控制是失灵的。

一方面，正如前面所提及，“软预算约束”是中国当前体制逻辑的一个特点，大型项目往往是“能上不能下”。也就是说，大科学装置的运营管理任务一旦被国家“发包”，大科学装置及相关资源就在高校中沉淀下来，无论考核的结果如何，高校基本上不用担心失去大科学装置的“独家占有权”。

另一方面，在现有的考核指标下，政府可能根本无从判断高校和科研人员所实现的是私人收益还是发包任务。科学研究的专业性强，且作为承包方的高校及科研人员很容易实现激励相容，当两者“合谋”控制信息的向上披露，以私人目标替换发包方目标，可能很难在考核过程中被发现。在这里，我们可以通过考察国家科技部所制定的“国家重点实验室评估指标体系”（见表1）来获得佐证。

表1 国家重点实验室评估指标体系

分析表1的绩效评估指标和分值设置可以发现，这个考核评价体系更注重“研究水平与贡献”和“队伍建设与人才培养”，两者的权重占了80%，第三项“开放交流与运营管理”仅占了权重的20%。然而，即便高校和科研人员把实验室的各类专用资源耗散于各个研究者自身的研究中，同样会产生出与“研究水平与贡献”和“队伍建设与人才培养”相关的效果。因为，就算没有实验室，研究者本身就有着发表学术论文、提升自身学术地位、培养研究生、带领科研团队以及服务社会等多方面的要求，如果仅从这些指标进行考核，发包方将难以判断投入的资源是否已经被专用于实验室的任务或使命。从这个角度看，被发包的“大科学装置运营任务”，实际上就转化为投入到高校本身发展需求的某种科技资源，这种科技资源与其他投入依托单位的资源相比，仅存在形式上的差异。

四、控制权重建：地方政府的治理嵌入与治理变革

随着中国特色社会主义建设进入新时代，创新已成为引领经济社会发展和建设现代化经济体系的动力源泉，是新时代地方政府面临的新挑战。在经济发展提质增效要求和创新信息成本高昂的约束下，创新的事后效益无法准确预估，很难利用诸如“GDP”这样的事后结果来做出评价。于是，地方政府更多地转向了事前行为，①我们基于晋升锦标赛理论另外撰文分析了地方政府在“创新驱动发展”的政治环境下转向具有事前政绩显示度的晋升竞争行为，进一步解释了为什么地方政府青睐大科学装置。为了不偏离本文有关大科学装置治理变革的论述主题，这里仅是提及地方政府的行为选择，而不展开分析。如加大人才引进和创新创业支持力度等。综合性国家科学中心和粤港澳大湾区国际科技中心的提出，为地方政府提供了最具事前政绩显示度的行为选择，即建设大科学装置。大科学装置建设目标的产业发展导向和《关于全面加强基础科学研究的若干意见》（国发〔2018〕4号）提出的“鼓励和引导地方、社会力量投资建设重大科技基础设施”，为地方政府参与建设大科学装置提供了行动激励和合法性。

在新的建设目标导向和中央政府支持下，地方政府开始嵌入大科学装置治理。从近年的新闻报道和政府工作报告等已经可以观察到地方政府的行为选择，除了已经获批的城市外，广州、佛山、东莞、成都、西安、吉林、大连、济南、武汉等多地省市纷纷表示要支持建设大科学装置、乃至争取获批综合性国家科学中心；而作为改革开放前沿的深圳市，早于2017年开始实施“十大行动计划”，以地方财政在光明科学城的核心区投资建设大科学装置群。

地方政府的治理嵌入使得政府在行政发包关系中的剩余控制权得以重建，这开启了中国大科学装置的治理变革进程。在实践上，地方政府的治理嵌入方式各有特点，如北京与合肥分别建立了怀柔科学城管理委员会和滨湖科学城管理委员会，上海建立了推进科技创新中心建设办公室，而深圳将由直属深圳市发改委的深圳国家高技术产业创新中心负责大科学装置群的总体治理。

以上海市为例。2018年9月29日，上海推进科技创新中心建设办公室（以下简称“科创办”）正式揭牌。据介绍，科创办是由张江科学中心办公室、大张江管委会、小张江管委会和张江自贸局合并而成，目的是更有利于统筹协调张江科学城的建设、管理和服务事宜。通过对科创办和张江实验室的负责人进行访谈，我们发现，中央部委不再直接把大科学装置的建设和运营管理任务发包到某个高校，而是先“发包”到科创办，再由科创办进行“分包”。由此科创办就能够根据其实际拥有的剩余控制权，对以往的大科学装置治理模式进行变革。正如一位负责人在访谈时说：“（以往）很多装置建设完了以后自己用，我们现在进行拆分了，即你建装置，就不要去做用户，做用户就不要去建装置。我们就是要开放，考核的一个重要指标就是有多少用户来使用，而不是自己单位有多少人使用。从知识保护来说，如果你是装置的管理者还是装置的主要使用者，那别的研究机构就会不愿意到这里来，因为担心运营单位得到一些使用者的信息。所以建和用一定要分开的。”①2019年，笔者到上海张江国家实验室调研，该段话来自张江国家实验室一位负责人的访谈记录。

换言之，以往是“谁牵头建设，谁负责运营管理”，后果是，一方面大科学装置往往被牵头建设单位“长期占有”，很难做到有效开放共享；另一方面则是用户担心运营管理单位存在学术不端行为。“开放共享”难题正是中国大科学装置在依托高校运营下的一个主要治理困境，而上海采用“建用分开”的方式，把大科学装置牵头建设任务发包到某个高校，建成后的运营管理任务则发包到上海高等研究院——这是重建政府控制权之后的一个重要治理变革现象。

不仅如此，我们在调研过程中还看到，深圳市作为开启地方财政投资建设大科学装置先河的城市，正在探索能够根据考核结果需要而改变发包对象的治理模式。一位来自深圳市发改委的相关负责人曾明确提出，是否对产业发展有贡献是大科学装置运营管理机构的一项重要考核内容。这表明，随着政府重建剩余控制权，绩效评价和考核控制的改变也将紧随其后。

当前国际上一个变革趋势是建立专属管理组织和走向“独立运营”模式。[1]一方面，正如前面所提及，作为“依托运营”模式发源地的美国，自“合同管理权竞标制度”实施以后，美国的一些著名高校内的国家实验室脱离了原本的依托单位，建立了专属管理组织，例如，2006年，加州大学结束了对洛斯阿拉莫斯国家实验室长达60年的直接管理后，实验室新的合同方是洛斯阿拉莫斯国家安全公司；另一方面，日本、德国、英国以及欧洲核子研究中心（CERN）等拥有大科学装置的主要国家或组织，虽然在具体的运营方式上存在差异，但均采用了“独立运营”模式，而不是将大科学装置依托于某个已有的科研机构进行运营管理，例如，日本采用的是独立行政法人模式，德国为大科学装置的运营管理成立了“亥姆霍兹联合会”。这种变革趋势的实质，正是这些国家或地区的政府在寻找更适合的治理方式，以建立、乃至强化大科学装置运营管理控制权的过程。从这个角度看，我国当前正在发生的治理变革，与国际的变革趋势具有相似性。

五、研究结论

本文首先，从“行政发包”视角，通过权力配置、经济激励和考核控制三个维度的分析可见，中国大科学装置未能走出治理困境的重要原因，在于其运营管理过程中的政府缺位。大科学装置是大科学时代的标志，其建造和运营过程中投入的人力、物力和财力要远远超过以“自由研究和追求真理”为特征的小科学。作为一个时代的标志，大科学装置所承载的是一种完全迥异于小科学时代的科研合作模式，更为重要的是，这种合作模式并非“小科学式”合作的自然演化结果，而是在特定历史条件下形成的新模式。在这个过程中，政府所起到的重要作用，并不仅仅是经费的提供者，更是推动大规模合作的组织者与权威者。政府缺位和剩余控制权缺失，导致了“大科学式”合作秩序未能实现。

其次，在政府缺位的情况下，作为依托单位的高校，其本身不可能产生变革动力，这就产生了“呼吁变革-变革动力缺失”的悖论。一方面，随着越来越多的研究和管理实践表明“依托运营”模式存在治理问题和绩效问题，国内的部分学者与管理者已经发出了变革的呼吁；另一方面，因为依托单位和科研人员是激励相容的，并且在“软预算约束”和高度专业性所造成的信息不对称情况下，政府对依托单位的考核评价是失灵的。政府缺位下的“发包”缺失了“行政性”，这恰恰为依托单位及“依托运营模式”提供了保持现状的制度因素。

第三，在解释中国高校大科学装置未能走出治理困境的基础上，“行政发包”视角同时提供了可选的治理策略：重建“行政性”。重建“行政性”是要解决政府缺位问题，是要重建政府在大科学装置运营过程中的剩余控制权，为实现大科学装置所承载的战略目标和科学使命提供制度保障。实践为这一策略提供了佐证。

第四，当前我国正在发生的大科学装置治理变革趋势是，地方政府的治理嵌入重建了政府在大科学装置建设及运营过程中的剩余控制权。相较于以往的“中央部委发包，依托单位接包”的行政发包关系而言，地方政府的嵌入不仅减少了治理跨度，同时，上海、深圳和北京等综合性国家科学中心建设过程中探索的治理模式表明，不同的地方政府能够根据实际情况建构差异化的治理体制。政府的控制权因此得以重建，如上海正是在这一过程中提出了“建用分开”的治理策略，而非如同以往那样，不管考核绩效结果如何，只能选择“保持现状”。

最后，值得注意的是，建立、乃至强化政府对大科学装置运营管理的控制权并不意味着全面管制，否则就走向了另一个极端，即“行政发包”缺失了“发包”的特点，导致激励不足。随着我国地方政府在大科学装置管理与运行过程中的治理嵌入，如何厘定发包方与承包方之间的治理边界，成为了目前学界和实务界迫切需要解决的理论与实践问题，以避免陷入“一放就乱，一管就死”的怪圈。对此，深入比较研究不同国家和地区因平衡控制权与有效激励之间的关系而形成的治理经验，以及在这个过程中产生的各种治理问题，将有助于进一步完善我国高校大科学装置的治理策略。