隋唐时期财税制度演变及当代启示

2021-12-28马鑫旺

兰台世界 2021年7期

马鑫旺高红高鹤

马克思指出，制度是特定时期生产关系的社会结构性框架和特定生产力水平下人们经济行为的基本规则。财税制度作为国家治理的基础和重要支柱[1]，在公共基础设施建设、改善人民生活水平、促进社会公平以及优化产业结构、促进发展方式转变等方面发挥着重要作用[2]。在逐步实现国家治理体系和治理能力现代化和加快完善社会主义市场经济体制的双重语境下，构建财税制度现代化也是新时代财税工作的应有之意。隋唐两代是我国古代封建社会的强盛时期，回溯其财税制度内容及发展演变，亦能发现对当代有益的启示建议。

一、隋唐时期的财税制度及其演变概况

隋唐两代历经三百余年，期间经济、政治、社会等宏观条件均发生了诸多重大变化。隋唐时期的财税制度也随之进行了相应的调整，使其与时代背景相迎合。

1.隋与唐朝前期的财税制度。隋至唐朝前期继续推行北魏以来的均田制，征税主要以户为依据、以农业丁口为课税主体，依照小农经济的特点收取相应农业生产实物以及征发一定量的徭役为税赋。在财税制度的组织框架上，隋唐王朝在中央和地方均设置了相关配套的财税收支管理和监察机构。

（1）隋朝的财税制度。①税收依据。隋朝立国之后，隋文帝废止了北周时期的“入市之税”，取消盐酒官营专卖，税收主要以租调、徭役和义仓之税为主，基本不再收取工商杂税[3]，取而代之的是隋朝的租调制。具体来看，隋朝以户为单位，对农业丁男及其妻子收取租调（未婚男丁及奴婢折半收取租调，有品爵者、道德高尚的义夫节妇等可免交租调），成丁年龄由最初18岁调整为21岁，年满60岁为“老”，不再征收租调；租调税率为每年租栗三石，调以绢、布为主，根据纳税者所在地生产的种类而定，征收额度每年“絁以匹，加棉三两；布以端，加麻三斤”，在开皇三年（583）降为原来的一半；隋代徭役由最初的30天降为20天，年满50岁者可以免役交庸（一定数量的纺织品），在保障农业人口更好地进行耕作劳动的同时，也增加了国家的收入；开皇五年（585）政府为倡导地方、民间储备粮食物资以备灾馑，开设义仓，后来逐步演变成一种正式税赋，每家每户都要交纳。②财税组织机构及其职能执行概况。从隋朝财税组织机构来看，中央政府层面司农寺和尚书省中的度支部来负责财税的收支、核算和出纳等工作①，由御史大夫和隶属于刑部的比部承担财政监察的职责；在地方层面，隋朝设置保闾族长制，方便地方州县长官对其管理和征税，州县地方长官及其属官承担征税、核算和将税收转运至中央的职责，对地方财政的监督由司隶台负责[4-6]，中央对财税进行统收统支，地方财税权力基本限于征收、核算与转运，财税权力高度集中，地方财权很小。隋朝为扩大征税面，确保财税来源，先后进行“大索貌阅”和“输籍定样”两次大规模户籍清查整理登记工作，清理了大量魏晋南北朝以来的隐户，极大地扩充了交纳国家税赋的编户数量，进而增加了隋王朝的财税收入，这成为隋朝快速富强的重要原因之一[7]。

（2）唐朝前期的财税制度。①税收依据。唐朝前期继承了隋朝的财税制度，并有所兴革。在税收上，把隋时的“庸”列入正式的税收体系中，形成了租庸调的税收制度，呈现出“有田则有租、有家则有调、有身则有庸”的特征[8]。唐朝前期税率较隋朝有所减少，一丁男每年租栗两石，调则因地制宜，养蚕的地方交绢两丈、绵三两，不养蚕的地方交布两丈四尺，外加麻三斤，徭役20天，不服徭役则每日纳绢三尺，多服徭役15日免调，多服徭役30天则租调全免。唐朝前期也增设了颇具资产税性质的地税和户税[3]，贞观二年（628），唐太宗李世民决定变隋代的义仓之税为地税，按照耕地面积每亩交纳固定数量的粮食作为实物地租，后来唐朝前期的地税又进一步细化，除了对已经登记在册的编户耕田收取地税，也对向政府“借荒”耕种的各种个人或组织征收地税。唐朝前期的户税以三年为周期循环②、根据每户的财产水平不同对每户进行征收，唐朝初期以财产为依据将户等分为三等，后唐高宗永徽五年（654）细化为九等，不同户等所交户税额度也有所不同，且每两年就要重新评定一次户等，以使财税负担更为合理地分配给纳税人。②财税组织机构及其职能执行概况。唐朝前期财税权力仍高度集中在中央，具体而言，中央设置户部、太府寺和司农寺负责管理财税收支核算、出纳及国库管理等工作；在地方上，唐朝增设了“道”这一行政机构，形成了“道—州—县”三级行政机构，由州县地方长官及其属官对辖区进行财税征收、核算和转运等工作，道则对其所辖州县相关财税工作进行统筹与监督[9]205-211。在财税监察上，唐朝将比部升格至独立的司法审计部门，负责对中央和地方的财税工作进行审计监察；唐代御史台除了对中央相关财税机构进行监察，还设置了御史分巡分察制度，将监察管理职能延伸至县一级，实现了御史台对地方财税工作的有效监察[5]。唐朝还建立起由下至上的财政预算制度，县及其所辖之乡还需定期将预算额度张榜公示，以便各财税监察机构和当地民众验看、监督[6]。唐朝的财税组织机构在继承隋制的基础上，取得了一定发展，尤其是在财税监察领域，形成了由中央至地方的财税监察组织机构，为后世提供了经验借鉴。

2.唐朝中后期的财税制度。

（1）财税制度改革及效果。唐玄宗在位期间，唐朝土地兼并现象越发严重，均田制受到破坏；而唐玄宗统治末期爆发的安史之乱对唐朝的经济、政治和社会均产生了极大破坏，盛唐由是终结。因战乱导致的生产停滞、人口迁徙避难和土地荒置使得唐朝税收、户籍制度遭受重创。据《通典·食货》记载，天宝十三年（754），全国共有890余万户，人口约5300万，但到了平定安史之乱后的唐代宗广德二年（764）仅剩约293万户，人口约为1600万，并且其中还有大量因各种原因不纳税的人口。而为平定安史之乱而产生的巨大军事开销几乎掏空了唐王朝的国库，唐朝政府无力在战乱后重新花费大量人力、物力、财力与时间清查整顿户籍，使得唐朝前期以户籍为依据而实施的以租庸调为主的税收政策难以为继。为缓解财税压力，唐朝中后期统治者进行了几次财税方面的改革，力图增加税收收入，重塑盛唐的辉煌，其中以刘宴和杨炎的两次财税改革为代表。刘宴主持的财税改革重点在盐政、漕运以及平抑物价上[10]，刘宴首先将盐政由民制官收官运官销改为民制官收商运商销，由此唐王朝财税收入大幅增长，至大历末年，盐政年入1200万贯，唐王朝财政状况出现好转；在漕运上，刘宴积极疏通河道，整治运河，在扬州建立多个船厂，修建漕船，将漕运方式由直运改为分运，极大地提高了当时的漕运运力，长安、洛阳两京物资匮乏情况基本得以缓解；在物价方面，刘宴在地方设置巡院，定期报告当地物价信息、气象灾害和农业生产情况，同时为了防止丰年谷贱伤农、荒年商人囤积物资哄抬物价，刘宴在各地设置常平仓，丰年以高于市场价格买进物资，在灾年以低于市场价格卖给民众，有效地平抑物价。杨炎的两税法改革始于唐德宗建中元年（780），在财税征收环节的变化上体现在将居民按其居住地重新编制户籍，以资产多寡为课税依据和每年分春秋两季分别征税；在财税收入分配上，依据唐朝中后期中央与地方的现实情况，中央对财税不再统收统支，中央直接收取盐酒税、茶税与青苗税，中央和地方共享地税与户税，地税与户税所得具体分为“上供、留使、留州”三部分，这使得中央、地方节度使和其统辖的州都有了税源保障，故杨炎的财税改革也有两税三分法之称[11]。由此，中国古代封建社会税收模式从人头税过渡到财产税。

（2）财税组织机构及其职能执行概况。唐朝中后期的财税组织机构除了基本延续唐朝前期设置，还为加强财税收支调度管理而增设了诸多在三省六部制体系之外的“编外”财税类官员，《旧唐书》记载有转运使、盐铁使、两税使、度支盐铁转运使等十数种之多。在唐朝中后期，与吐蕃、南诏等外邦战乱频发，并且唐朝中央与地方藩镇节度使间也发生过数次冲突，为筹集战争经费，唐朝政府加设了货柜税、间架税、除陌钱等临时税种，且税率较高，这些苛捐杂税损害了当时的商品经济的发展，百姓负担越趋沉重。且唐朝中后期出现朋党之争、宦官乱政以及藩镇割据等乱象，唐朝中后期财税组织机构的财税收支管理、出纳以及财政监察等运行效率不如唐朝前期高效，财税管理日渐混乱，官员贪腐增多。

二、隋唐时期财税制度评价

综合来看，隋唐王朝根据不同时期社会经济特点制定了相应的财税制度，获取的财税收入为国家机构运转、军事开支、官员俸禄、兴修大型国防水利等工程以及对有功之人行赏提供了有力的支持，成为隋唐盛世重要的物质基础。在隋唐时期三省六部制日渐成熟完善的大背景下，在中央和地方，隋与唐朝前期形成了收支、核算、出纳、审计与监察分工比较明确、运行较为有效、体系较为完备的财税组织框架，为后世的历代封建王朝提供了经验借鉴。中唐之后，刘宴、杨炎进行的财税改革，不仅改善了唐王朝财税状况并且为其延续国祚，还因他们的改革顺应了中国古代商品经济发展的历史趋势为后世所借鉴、承袭，实现了农业经济社会税收模式由人头税向财产税的转变。

但隋唐时期财税制度也有显著弊端，隋唐时期财税收入多数用在了国家行径和统治者享乐之上，而在民生福祉上花费甚少，隋唐两代所设义仓很少在饥馑之年开仓赈济百姓，反而成为百姓的一种税赋；在隋唐王朝进行战争之时，又会为筹集战争经费而向民众加征各类特别税，民众更加苦不堪言。安史之乱后为保证财税收入而设置的各种编外财税类官员虽然为保障唐朝中后期财税收入起到一些作用，但使得唐朝中后期官僚队伍更加膨胀，官员俸禄支出也随之增加，并且这些编外财税官员的任用打破了三省六部制的官僚体系，唐朝原有的政治秩序逐渐失衡。唐朝中后期地方节度使在自己的辖区内聚军政财权于一体，并且拥有地税、户税等合法税源，中央对其难以有效控制，各地节度使逐渐坐大，为后来藩镇割据、五代十国的动乱埋下了隐患。

三、当代启示

1.要不断提升国家财税现代化治理能力。在逐步实现国家治理体系和治理能力现代化与加快完善社会主义市场经济体制的宏伟目标下，逐步完善现有财税体制，构建起现代化的预算制度、财税体制、税收制度和债务制度[12]。制定与财税工作相配套的法律法规与行政规章制度，推进财税工作法制化与规范化进程；依托大数据、“互联网+”等现代化技术手段，循序渐进建设财税大数据平台；选拔和吸收专业财税方向的人才进入财税工作队伍，提高财税工作的专业化程度，以期早日实现“财政之治”，助推实现“中国之治”。

2.财税分配应考虑民生福祉。财税分配是调节收入差距、实现社会公平的重要方式之一。财税收入不仅应为国家治理和国家行径提供物质支持，还应将民生福祉考虑在内，在合理范围内通过财政拨款、社会保障性支出、转移支付等方式，惠及民众关切的教育、医疗、社会保障等项目，真正做到将税收取之于民、用之于民。

3.合理调整中央和地方财权与事权。中国自1994年实行的财政分权显著地促进了经济增长[13]，但随着时间的推移，中央和地方之间的财权和事权分配愈发不均，地方政府财权小而事权重，地方政府财权与事权不相匹配，这也影响了地方政府的治理效能，制约了地方政府对辖区公共服务的供给[14]。按照塞利格曼提出的效率、适应和适当的税权划分三原则，在不影响中央财政对于国防、教育、卫生等重大领域支出的前提下，可适当增加中央财政对地方转移支付额度，缓解地方政府财政压力；同时也可考虑适当增加地方财权，将非战略性资源税、非流动性的不动产税等适合地方政府征收的税源划给地方，增加地方财权，激励地方政府提高治理效能，为其辖区提供更好的公共服务[15]，以期合理分配中央和地方的财权与事权。

注释

①隋代尚书省下辖的度支部下设度支、仓部、左户、右户、金部和库部六曹，负责国家的财经工作；开皇三年（583）隋文帝改度支部为民部，设度支、民部、仓部和金部四曹，虽历经机构整改，但度支曹均为核心部门。

②三年周期内以一年定额总计230万贯的大税加别税和另外两年每年征收110万贯的小税加别税进行周期循环。参考文献

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