融通“制”“ 治”：制度优势到治理效能的转化之道

于媛媛

(辽东学院 马克思主义学院，辽宁 丹东 118001)

经国序民，正其制度。党的十九届四中全会系统总结了中国特色社会主义制度的显著优势，提出“把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证”[1]的任务。实现制度优势向治理效能转化，要做好两个方面的事情：一方面，要在制度建设和国家治理上下功夫；另一方面，要处理好制度和治理之间的关系，实现“制”“治”融通。

一、制度优势转化为治理效能的逻辑理路

制度优势转化为治理效能是一个动态过程，其中制度优势是自变量，治理效能是因变量，“自变量的制度优势与因变量的治理效能之间存在着多种中间变量”[2]，因此，需要把握制度优势向治理效能转化的内在逻辑，有的放矢地实现更好的转化。

(一)制度优势

制度优势是一个制度与其他制度相比较所具有的有利形势。国家间的竞争就是优势比较，制度优势是最大的优势。“衡量一个社会制度是否科学、是否先进，主要看是否符合国情、是否有效管用、是否得到人民拥护。”[3]中国特色社会主义制度扎根中国沃土，坚持以人民为中心的价值追求，广泛借鉴人类文明成果，已经被实践证明是行之有效的先进制度。中国特色社会主义制度具有多方面的显著优势，党的十九届四中全会从坚持党的集中统一领导、坚持人民当家作主、坚持全面依法治国、坚持全国一盘棋等十三个方面进行了高度概括，这些优势是我们坚定制度自信的理由，也是“中国之治”的密码所在。但是目前我国的制度建设还不完善，还需要在治理实践中不断创新、与时俱进地发展，“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”[4]，这是制度优势转化为治理效能的前提。

(二)治理效能

治理效能是治理主体运用制度开展治理活动所取得的功效、效益、效率等。“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行力的集中体现。”[1]国家制度优劣直接关系国家治理能力水平，国家治理能力水平又影响着国家治理效能的高低，因此，制度优势影响治理效能，治理效能彰显和检验制度优势。回首新中国成立70多年以来所取得的成就，从成立初期的“一穷二白”到当今经济社会发展的“两大奇迹”，从近代中国世所罕见的贫困到2020年近一亿贫困人口脱贫，从当今“西方之乱”到“中国之治”，无不体现着“中国之治”的强大魅力，彰显出“中国之制”的显著优势。实践告诉我们：新时代的“中国之治”必须坚持“中国之制”，在“中国之制”彰显出的显著优势中推进；新时代的“中国之制”必须在“中国之治”的实践中完善、发展、检验。“中国之治”和“中国之制”在互动共进中开辟新境界。

(三)制度优势转化为治理效能的内在逻辑

“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。”[5]28制度来源于治理，是治理的依据；治理是制度的运用，是制度的落实；制度和治理相辅相成、相互促进。只有二者共同发力，才能促进制度优势向治理效能更好的转化。但是制度优势不能自发地转化为治理效能，必须借助一定条件才能实现，这个条件就是治理主体遵循和执行各种机制，当治理主体遵循机制去执行制度时，制度体系就运转起来，制度优势就转化为治理效能。因此，把制度优势更好地转化为治理效能，不但要建立一系列机制，去引导、促进、确保制度严格执行，还要通过深入的全面系统的改革，去解决深层次的体制机制问题。习近平总书记指出：“相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题。”[4]因此，实现制度优势向治理效能更好的转化，就要更加注重各领域体制机制改革的联动和集成，使得“在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。”[5]27

二、制度优势转化为治理效能的实现路径

制度优势转化为治理效能既是一个制度完善的过程，又是一个治理效能提升的过程，需要遵循转化的内在逻辑，把握关键，精准施策，融通制度与治理，实现制度与治理良性互动。

(一)完善制度体系，实现“制”中有“治”

习近平总书记指出：“制度自信不是自视清高、自我满足，更不是裹足不前、固步自封，而是要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来，在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上，不断推进制度体系完善和发展。”[6]289坚持和完善中国特色社会主义制度要正确处理好守正与创新的关系：在坚持上必须不断强化守正这个基础毫不动摇，着力固根基、扬优势；在完善上要紧紧抓住创新这个关键不断增强活力，努力补短板、强弱项，坚持问题导向，以提升治理效能为目标，以解决突出问题为突破口，立足治理实践，着眼于治理所需，将制度和治理有机结合，实现“制”中有“治”。

1.总结好的治理经验，不断健全制度

所有具有成效的制度均经过实践探索，因此，要及时梳理总结提炼治理实践中行之有效的经验做法，把成功经验和成熟做法固化为制度、形成长效机制。同时，要积极研究、吸收、借鉴古今中外有益的治理经验和做法，择其善者而从之。

2.坚持治理实践导向，改革创新制度

问题导向是制度完善的内生动力，因此，要紧扣随着时势变化的治理实践问题，从人民最迫切的需要出发，科学合理地制定、修改和完善、废止制度，尤其要在“急需的”和“必备的”制度上下功夫，堵漏洞、强弱项，满足国家治理和人民对美好生活的向往的需要。

3.注重配套治理实践，突出实效

制度贵在科学管用，管用就要切合实际，便于操作。习近平总书记指出：“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。”[7]379因此，制度建设既要注重制度体系的整体统筹，又要注重制度在实践中的可执行性和可操作性，不断提升制度质量。

(二)强化循制而治，实现“治”中有“制”

习近平总书记指出: “制度制定很重要，制度执行更重要。”[8]有制度不执行，制度就成为“稻草人”“橡皮泥”，就会形成“破窗效应”，后果比没有制度危害更大。制度执行得越彻底，治理效能就越突出。因此，增强制度执行力是把制度优势更好地转化为治理效能的关键。强化循制而治就是遵循规章制度，严格执行制度，按制度办事，围绕制度执行力，将治理能力和制度优势有机结合，实现“治”中有“制”。

1.树牢制度意识

制度意识是制度执行的内生动力和重要前提。树牢制度意识，必须要加强制度理论研究。以问题为导向，将基本原理与现实问题对接，用学理解疑释惑，阐释好中国特色社会主义制度，筑牢制度自信的理论根基。

2.强化宣传教育

用心用情讲清讲透中国特色社会主义制度自信之“理”，把制度自信融入人们血脉中；推动制度宣传教育常态化，驰而不息，久久为功，将制度意识和制度自信内化于心、外化于行。

3.抓好“关键少数”

“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[9]526领导干部是制度执行的“领头雁”，强化制度执行力就要抓好领导干部这个“关键少数”。党员干部要率先垂范，以身作则，自觉做尊崇制度的表率，努力做执行制度的模范，带头做维护制度的榜样。一方面，要自觉尊崇制度。通过读原著、学原文、悟原理，学懂、弄通、学透理论，砥砺党性心性，增强对我国制度的认知认同，增强履职尽责的强烈使命感和政治担当，为提高制度执行力奠定思想基础。另一方面，要“通过加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练”[1]，不断提高贯彻落实党中央决策部署的能力和水平，把按照制度办事化为行为准则和自觉行动，在制度的轨道上履职尽责。

4.加强监督问责

能否将制度执行到位，既需要内心的认同，又需要外在的强制。提高制度执行力要先“明制度”，后“重威刑”。监督和问责就是“重威刑于后”，是保证制度执行力的外在约束。监督制约机制不到位，制度执行就难以到位。因此，要加强监督和问责。首先，要加强党对监督工作的领导，保证监督工作坚持正确的政治方向，推动监督工作高质量开展。其次，要健全制度执行监督机制,使制度执行监督覆盖全方位、全过程、全领域，实现制度执行监督检查常态化、无死角；推进各种信息公开，创新监督方式，增强监督合力。最后，要建立健全责任追究机制。推动问责制度化、程序化、常态化，坚持有责必问、问责必严，坚决杜绝制度执行敷衍了事、阳奉阴违、做变通的现象和行为，确保制度时时处处有权威、有效力。

(三)健全优化机制，实现“制”“治”贯通

机制是联通制度与治理、确保制度贯彻落实的桥梁，良好的机制是制度优势转化为治理效能的基本要求。把制度优势更好地转化为治理效能需要多方面努力、全方位推进，在牢牢把握转化的系统性中，通过健全优化机制，加强党的全面领导的统领性，坚持以人民为中心的导向性，增强国家治理体系的系统性，使制度和治理的各方面、各环节在转化全过程中形成贯通、联动的总体效应。

1.健全将党的领导贯穿转化全过程的机制

“党政军民学，东南西北中，党是领导一切的。”[10]16中国共产党的领导是“中国之制”的最大优势，制度优势更好地转化为治理效能，就要通过构建一系列机制，将党的领导切实贯穿在转化全过程，发挥党总揽全局、协调各方的作用，保证转化的正确方向、制度体系的整体协同、治理力量的同心协力、制度治理的有机衔接，降低转化风险、提升转化有效性，通达“制”“治”。

第一，健全党的自我革命机制，增强党的自我治理效能。“勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格，全面从严治党永远在路上。”[10]71党的自我革命就是党通过自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，永葆党的先进性和纯洁性。这就需要坚持思想建党和制度治党有机结合，通过建立党员学习长效机制、健全以党的政治建设为统领的制度、完善监督执纪问责机制等，夯实思想基础，筑牢思想防线，严肃党内政治生活，使党的肌体永葆健康，向内增强凝聚力和战斗力，向外提升吸引力和号召力。

第二，健全党统揽全局、协调各方的领导协同机制。纵向上，通过健全党中央对重大工作的领导体制、推动党中央重大决策落实机制、维护党的集中统一领导的组织制度等，切实把党的领导落实到地方和基层，消除“中梗阻”和“最后一公里”，党内形成上下贯通、执行有力的局面；横向上，完善党领导各级各类组织的制度、党领导各项事业的具体制度等，切实加强党对各级各类组织、各项事业的全面领导；健全提高党的执政能力和领导水平的制度，解决执政本领恐慌问题，获得人民群众的信任、拥护，确保在党的统一领导下，各级各方面政令统一、各司其职、协调联动。

2.健全将人民至上理念融入转化全过程的机制

“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。”[6]40作为马克思主义政党，中国共产党自诞生之时，就把人民至上写在自己的旗帜上，始终不渝地坚持自己的价值追求。因此，将制度优势更好地转化为治理效能，就要通过健全机制，自始至终在转化全程中坚守人民立场，将人民至上理念贯穿于制度、治理各个环节各个方面，贯通“制”“治”。

第一，健全将人民至上理念融入制度体系的机制。在制度改革和创新中，要始终代表最广大人民根本利益，紧紧依靠人民群众，从人民群众中汲取智慧和力量，制定和完善满足人民对美好生活需求的制度，保障人民当家作主，保持制度显著优势。

第二，健全将人民至上理念融入治理实践的机制。在推进国家治理现代化的过程中，要牢牢立足于满足人民对美好生活的需求：完善群众诉求表达、利益协调、权益保障等机制，解决群众关心期盼的问题、维护群众合法利益；牢记为人民谋幸福的初心，健全就业促进机制，保证更充分更高质量的就业；健全养老服务体系，改善群众生活品质，满足人民多层次多样化需求。

3.健全国家治理体系运行机制

注重系统性、整体性、协同性是制度优势向治理效能转化的内在要求，也是推进转化的重要方法。国家治理体系是一个复杂的系统，必须树立系统思维。习近平总书记指出：“现在要把着力点放到加强系统集成、协同高效上来，巩固和深化这些年来我们在解决体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新方面取得的改革成果，推动各方面制度更加成熟更加定型。”[11]因此，要健全国家治理体系的运行机制，用系统观点进行科学谋划、统筹推进，形成协同效应，取得总体效果。

第一，健全制度体系协同高效机制。从纵向看，我国国家制度体系，由不同层级制度构成，包括根本制度、基本制度及重要制度；从横向看，该体系由不同部门、领域、区域的多个制度组成。制度优势要更好转化为治理效能，就要实现各项制度有机耦合、有效衔接、有序协同，避免多元制度各自为战、冲突碰撞，让各项制度系统集成、协同高效，形成制度合力。因此，通过建立制度贯彻、反馈机制，实现纵向衔接，通过兼容协调机制，实现横向协同，使各级各方面制度相互配合、同向同行，有效解决体制机制性障碍问题，使执行更加顺畅。

第二，健全治理主体协同合作机制。每一项制度都离不开治理主体运行，治理主体包括政党、政府、社会和市场等，只有建立起协同合作机制，多元治理主体跨部门、跨领域、跨区域协作，才能释放“共治”效能。这就需要建立治理主体责任机制，明确各自责任，使其各就其位、各司其职，避免职能重叠、各自为政；建立多元主体治理联动机制，充分运用信息网络技术，建立信息共享与协同机制，提高协作水平；构建社会公众参与治理机制，畅通和拓展协同治理参与渠道，推进协同治理有序进行，提高治理效能。

三、结语

把制度优势更好地转化为治理效能，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的重大任务。要落实好这一重大任务，根本问题是牢牢把握制度优势与治理效能的逻辑关系，紧紧抓住转化环节，在实践中通过不断坚持和完善制度体系、切实提升制度执行力、推进健全优化机制，使“善制”与“良治”成为一个有机整体，在中国特色社会主义国家建设中始终保持融通联动，实现“中国之制”与“中国之治”全面整体推进。