解放战争时期陕甘宁边区军队优抚工作

杨亮亮

解放战争时期，陕甘宁边区政府根据战争需要，先后出台了优待军人家属、抚恤革命烈士及荣誉军人、安置退伍军人等一系列政策。这些政策的出台与实施不但促进了边区社会的稳定，提高了困难军、工、烈属的生活水平，调动了群众参军参战的积极性，而且极大地鼓舞了参战将士必胜的信心，提高了部队的整体战斗力，为解放战争的胜利奠定了良好基础。

一、军队优抚工作机构设置

为了保障军队人员及其家属能够得到安置，最重要的是能够形成一套完整的保障体系以及执行机构。早在1932 年，中共便开始设立优抚机构，经过不断发展，到解放战争时期已经形成了一套较为完整的优抚体系。

1.军队方面。1932 年1 月23 日，在中央革命根据地成立了中央革命军事委员会抚恤委员会，这是历史上第一次在中央军区及军一级军事委员会中设立专门负责烈士褒扬及为其家属进行优待抚恤工作的抚恤委员会。1933 年颁布的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》中对红军抚恤的组织机构及其职权都作出了明确规定。1947 年《西北野战军后勤工作规程》中指出：“健全组织机构与正规制度，克服无政府、无纪律现象。”[1]26由后勤部所属卫生部负责“确定残废等级以及抚恤工作”[1]30，并设立保健机关，由“各级政治机关、保健机关发给之干部保健及残废抚恤”[1]437。

2.边区政府方面。1937 年9 月，陕甘宁边区政府正式成立。同年10 月，成立边区政府民政厅，且在边区各县设立了由民政厅直接领导的民政科。1938 年10 月，民政厅迁至安塞冯家墕，并在民政厅内设立三个科室，其中由第二科主管社会保障工作。1939 年2 月，边区正式召开第一届参政会议并通过了《陕甘宁边区政府组织条例》，在会议期间设立民政厅处理边区民政事务，“管理赈灾、抚恤、社会救济等事项”[2]204。1940 年，民政厅又重新改组，分设五个科室和卫生处、战时动员委员会，仍由第二科室执掌优抗和抚恤等工作。到1941 年，民政厅编制并无太大改变，依旧设立五个科室，与边区战时动员委员会、抗敌互救会、抚恤委员会等共同处理优抗和抚恤等工作，“由抚恤委员会，专司抚恤、优待及退役安置之责”[3]285。到1942 年，边区政府又对民政厅进行了缩小编制的改革，第一次改革将五个科室合并成四个科室，并增设了视察研究室，由第三科负责优待抚恤等事项。同年8 月进行第二次编整，设四个科，取消了视察研究室，并由第三科室负责处理优抗抚恤等事务。在1943 年至1944 年期间，民政厅又进一步精简了机构，将原先的四个科室整合为一、二两个科室，并且在抚恤方面专门设立了边区抚恤委员会和残废招待所。到1945 年时，民政厅内又在一、二两个科室的基础上增设了第三科室和秘书室，并且设立了抚恤委员会和选举委员会，负责边区抚恤工作。此后，直到1948 年，“边区之抚恤工作，统由陕甘宁边区抚恤委员会办理之”[4]276。1949 年 4 月 18 日，陕甘宁边区政府颁布《陕甘宁边区政府暂行组织规程》，指出由民政厅负责处理“关于烈、军、工属、荣退军人之优待抚恤及拥军事项”[5]244。

二、军队优抚工作内容

优待军属、烈属、工属、革命烈士及荣誉军人向来是中共及其领导的军队的优良传统，也是陕甘宁边区的优良传统。早在抗日战争期间，为解决前方战士的后顾之忧，1937 年8 月，中共中央发表了《抗日救国十大纲领》，指出要对抗日军人的待遇进行改善。

1.优待军属、烈属、工属。解放战争时期，在抗日战争中颁布的优待条例的基础上，边区政府作了进一步的补充以及调整，以便更好地支援解放战争，早日取得战争胜利。1947 年2 月3 日，陕甘宁边区政府出台《陕甘宁边区优待革命军人家属及革命工作人员家属办法草案》，其中对优待范围作出说明：“凡边区境内之革命军人家属（简称军属）及革命工作人员家属（简称工属），均得享受本办法之优待。（说明）本条所称革命军人，以直接参加革命正规军、地方警备部队及脱离家庭生产之游击队为限。”[6]452同时，对优待办法作出解释：“凡军、工属，边区人民均应尊重与爱护；贫苦军、工属，应帮其进行生产，建立家务，达到自给自足。在家务未建立之前，必须依其具体情形，分别给以帮粮、代耕、帮工、雇工、帮柴等方法优待之；军、工属得享受政府各种贷款及社会救济之优先权。”[7]452并对优待粮、柴的范围与标准作出规定：“失去主要劳动力（如仅有女人、小孩）又无土地或资财，无法维持普通生活者，给以最高优待；如完全丧失劳动力者（如老弱残废完全不能劳作）应予以特别照顾；缺少劳动力、土地或资财，其收入不足维持普通生活者，酌予部分之粮、柴优待。”[7]452同时规定了柴、粮优待标准：“最高优待应以相当于当地一般普通人民生活所需之三分之二的数量为标准，其不足部分，由军、工属自行生产解决之；部分优待，以其资产收入尚不足前项规定之最高优待标准者，补足其不足之部分。”[7]453

由于实际工作中优待办法出现了不足之处，为了进一步完善优待办法，更好适应当地环境，在1947 年2月《陕甘宁边区优待革命军人家属及革命工作人员家属办法草案》的基础上，此后还作了持续的调整及补充。在1947 年的优抚工作中，出现了除关中地区分区以外，陕甘宁边区其他各分区采取一律优待的政策，没有按困难等级对军、工、烈属进行不同帮助。故此，在1947 年12 月，边区政府又通过进一步研究，颁布了《关于今后优待军烈工属的原则》，并且废除2 月间颁布的《陕甘宁边区优待革命军人及革命工作人员家属办法草案》，决定今后优待军、烈、工属的一般原则：“凡系中农以上阶级之军、烈属，一律不予以物质优待；凡有劳动力之贫苦军、烈属，在土改中得到土地及生产资料后，亦不予以物质优待；贫苦军、烈属已分得土地财物，但缺乏劳动力去进行生产者，可酌情予帮工或代耕及补助柴火等物质优待，但须经各村贫农团或农民大会审定评定，并报告由县政府统一审定后实行。”[8]241但是部分地方在之后的工作中还是出现了对贫苦困难军、工、烈属采取不分贫穷富裕，一律不管不问的态度问题。为了解决这些问题，1948 年3 月26 日，陕甘宁边区政府发布《关于确实解决贫苦烈军工属生活困难的指示》：“对于烈军工属不分贫富一律给予物质优待是不对的，但不分贫富一律不予照顾也是不对的。应从各方面经常组织并推动其生产，以劳力或物力的帮助为辅。执行时必须仔细地一户一家地认真的解决困难，以达到能够帮助他们建立家务的目的；对目前没有生计、日子过不下去困难的军、工、烈属，凡系灾区的，地方政府应切实负责，从救济粮斗争果实中，以各家的不同情况分别救济；在民间粮食较多的地区，应从群众中发动互济借贷，调剂粮食，总期具体解决其生活上最迫切的问题，使之能够度过灾荒；对于没有劳动能力以及缺少耕种土地、不能经营其他生产事业的贫苦军、工、烈属，应依不同情况分别给予必需之劳力、物力之帮助。帮助的办法如代耕、包耕、帮粮、帮杂等，应依具体情况及群众意见来决定，帮助的程度（数量）应经过村民大会民主讨论一致通过，并得到县政府的批准为有效。对于烈属及军属更应格外注意照顾。”[4]72-73在1948 年10 月，陕甘宁边区政府根据实际情况的需要，经过再三考虑，再次颁布了《陕甘宁边区优待革命军人、烈士家属条例（草案）》，又进一步提出：“其子女得依边府干部子弟入学规定，优先入学，并得优先享受国民小学内贫苦学生之各种补贴；在土地改革中，有分得土地及财物之优先权，政府低利贷款时，合于贷款规定者，有优先借贷权。”[4]241由于各地在优待军属、烈属工作中又出现缺乏或放弃提高军属、烈属的政治觉悟，以及在处理军属、烈属生活困难上存在游击主义思想，在进行物质帮助中存在不分贫富平均优待或一律不管、徇私舞弊等现象。为切实解决执行过程中出现的问题，陕甘宁边区政府于1948 年11 月18 日发布《关于执行优军等条例》，其中指出：“加强军、烈、工属的政治教育，帮助他们发展生产、建立家务，达到自给，是优待工作的主要和中心任务；必须坚决纠正干部中怕麻烦，认为有了帮粮办法，即完全不采用帮工、包耕等办法的错误观点。必须以认真的态度，依据不同的情况采取各种办法，具体解决问题，并深入农村；以乡为单位，组织五人至七人的优待委员会。”[4]286

先后出台并施行的这些政策，通过不断解决工作中出现的问题，逐步完善和发展，在实践中成长起来。由于这些政策的出台立足于边区的实际需要，并且帮助军属、烈属、工属解决了生产生活中遇到的实际困难，使得后方能够不受战争影响，得以稳定生产，源源不断地为前线送去补给，及时支援了前方战争，为解放战争的胜利提供了重要保障。

2.抚恤革命烈士及荣誉军人。

（1）抚恤革命烈士。1948 年11 月，陕甘宁边区政府针对抚恤革命烈士、荣誉军人及革命老年人出台了《陕甘宁边区抚恤革命烈士、荣誉军人及优待革命年老人员条例》，其中对于烈士之表扬，依其革命历史、职务、功绩分别采取下列办法：“（说明）本条例所称之烈士，系指作战牺牲或因公捐躯者言，所称荣军，系指作战负伤，或因公致成残废者言；由边区抚恤委员会规定或制发烈士纪念匾额或纪念证，由当地政府带领群众送给烈士家属；由边府决定以烈士姓名为学校或地方名称，以资纪念；烈士遗体搬运回籍者，除发给运送人员路费外，沿途各地政府应负责动员牲口转运，并妥予照料。安葬时当地村乡政府应组织群众致祭；烈士家境贫寒者，得由原籍县政府按照规定发给埋葬补助费。”[4]2751949 年5 月，陕甘宁边区政府颁布《陕甘宁边区革命烈士荣誉军工人员及年老之革命军工人员抚恤优待条例》，其内容与上述办法所差不多，在此不做赘述，仅指出一点：“凡有烈属经部队或机关之证明，得由原籍县政府或就近之抚恤机关一次发给其抚恤金。”[5]360由之前的每年领取改为一次领取，是优抚办法完善进步的表现。

（2）免费寄递烈士遗物和托运烈士灵柩。首先，妥善处理烈士遗物。1948 年11 月，陕甘宁边区颁布《邮寄阵亡烈士遗物小包暂行办法》，提出：对于烈士遗物，必须要由负责处理此项遗物的当地机关用布包扎好，然后送交给邮局进行免费寄递。1949 年3 月，陕甘宁边区政府接到由中国人民解放军西北司令部发布的命令，之后迅速出台并颁布了《邮寄阵亡烈士遗物保价小包暂行办法》，再次指出：“凡一般衣服物件，按普通邮寄烈士遗物小包免费寄递外，所有金戒指、水笔、手表等贵重纪念品，得按此保价小包免费寄递之。”[5]151其次，免费运送烈士灵柩。1949 年12 月14 日，陕甘宁边区政府转发《铁路运送灵柩免费办法》的通知，指出：“托运烈士灵柩时，须提出烈士原属单位首长（军）团级以上、（政）县级以上之证明书，向发站托运之。此项托运所需运价杂费均按免费办理。”[9]343

（3）优抚荣誉军人。1948 年11 月11 日，陕甘宁边区政府经过商议研讨后，颁发了《陕甘宁边区抚恤革命烈士、荣誉军人及优待革命年老人员条例》，对于残废军人给予以下照顾：“荣军须经军事医院或部队团以上、地方县以上之卫生机关按残废等级标准，检查确定残废等级，并向边区抚恤委员会取得‘革命荣誉军人证’后，得按年分别享受抚恤；设立荣誉军人教养院，接收因残废而暂时不能回部队或参加其他工作之荣军，给以一定时期的休养和学习，其因残废过重，永久不能工作或生产者得养老之。荣军抚恤金特等每年180 斤米、一等每年120 斤米、二等每年60 斤米、三等每年30斤米。”[4]276此后，1949 年 5 月 20 日，陕甘宁边区政府颁布《陕甘宁边区革命烈士荣誉军工人员及年老之革命军工人员抚恤优待条例》，其内容与上述基本相同，故在此不做重复，仅指出：“对于荣军、荣工及年老人员退休者，发给一次生产安家补助费。”[5]362

（4）免费邮寄军属书信上前线。军人在前线抛头颅洒热血，为的就是保家卫国，后方家人生活安定的消息以及家人的安慰和鼓励就是战士的兴奋剂。为了方便军属与前线将士联系，鼓励前方将士的战斗信心，1948年7 月14 日，陕甘宁边区政府发布命令——军属致前线函件免收邮费，指出：为了更加方便于军人家属和前线战士的通讯联系，决定对于后方军人家属寄往前线的信件物品等，一律免收邮费。并且鼓励城区、乡村干部向群众做好宣讲，并帮助不会写字的军人家属写好书信，然后寄往前线。这样，既让战士缓解了思乡之情，又鼓舞了士气，巩固和提高了战士们的战斗决心和信心。7 月17 日，陕甘宁边区作出了具体指示，并由邮政管理总局颁发了《关于军属寄往前线信件免收邮费办法》，指出：当军人家属到邮局直接寄信时，应该从寄信人信件上的寄信地址和收信地址判断，对于凡是寄信地址确实有区乡村名而且收信机关又是在前线的野战兵团的信件，应免费予以邮寄。这些办法的实行，帮助了部分没有条件写信到前线的军属，同时增强了前线和后方的联系。前线捷报传到后方，后方更加稳定，生产更进一步；后方生活安定的消息传入前线将士心中，将士更能奋勇战斗，更早完成解放大业。

3.安置退伍军人。1946 年4 月，陕甘宁边区面对新的形势召开了第三届参议会第一次大会，会议期间通过商讨研究颁布了《陕甘宁边区复员方案》，其中提出：“这次复员必须保证复员人员百分之百的就业；各部队各级政府，应设立复员委员会，拟定复员的具体计划与执行的步骤方法等，慎重从事，真正做到复员人员乐于就业，各得其所，发挥其应有的作用。”[10]44除此之外，对复员人员在物质生活方面，同样要给予合适的安置和照顾，不能只进行思想教育及精神鼓励。并且要求各个复员的领导机构必须根据复员个人的身体状况及技能掌握情况，安排合适的工作，使复员人员能够各得其所。同时在物质上，政府应发给单衣一套、单鞋一双，按革命经历与功绩、身体强弱、家庭经济状况、复员地区之不同，发给七斗至十三斗小米的生产补助金，按路途远近发给足够的路费，重残废全部丧失劳动能力者，由政府供养，或送入军人荣誉学校[10]44。

由于部分地区的复员安置工作出现草率从事、敷衍塞责的问题，并且对复员人员教育不足，不能巩固其情绪，导致部分复员人员出现不良现象。鉴于此，1946年6 月，在《陕甘宁边区政府关于复员工作的指示》中指出：“各级政府及复员委员会（尤其县政府及县复员委员会）在复员人员到达本处时，必须首先进行细致的了解和登记，有家者回家，并介绍给当地政府妥为照顾，无家者按其个人意愿和生产条件作有计划的安插；必须切实帮助村乡干部具体解决不同复员人员的不同困难；从思想上教育村干部，教育群众，又教育复员人员，在物质上发动群众帮助复员人员解决困难问题。”[10]177在此之后，1947 年12 月，陕甘宁边区政府颁布的《关于今后优待军烈工属的原则》中特别指出：“历年安置在农村的残废和退伍军人，均应经群众审查。好的予以表扬，发现欺压群众为非作恶的，应交群众斗争教育，甚至没收残疾证或退伍证，取消其应享之一切优待。”[8]242这些政策的出台及实施，不仅减少了脱离生产人员的数量，减轻了民众的生活负担，还有利于人民休养生息，在改善生产生活的同时，发展建设经济文化等事业。还可以给农村增加劳动力，以及懂政治、会军事、讲文明的军队骨干力量，能够加强生产、政治与文化教育工作，加强人民自治，更加有利于合理对在职工作人员进行再调配，加强下级和上级机关的联系，提高了工作效率。

三、军队优抚工作成效

解放战争期间，战争的深入、兵力的不断流失、战争局面的扩大、对陕甘宁边区也产生了不小的影响。但是边区政府不但克服了当时财政紧张的压力，还不断进行制度改革，充分保障了优抚工作的实施，而且在人力上动员了包含优抚对象在内的边区民众，积极参军参战。最终在有效解决军、工、烈属面临的实际困难的同时，改善了困难军、工、烈属的生产生活条件，有效支援了解放战争。

1946 年11 月初，陕甘宁边区政府召开了第三届政府委员会第二次会议，在会议上经过研讨后形成决议，提出“动员一切力量准备粉碎蒋介石、胡宗南对边区的进攻，争取边区自卫战争的胜利”[8]16，作为当前边区最为紧迫的战斗任务。11 月11 日，朱德和彭德怀号召全边区青壮年男女要以“抢我一粒粮，还我一滴血”的精神参战。11 月14 日，边区政府抓紧时间成立了陕甘宁边区总动员委员会，并以刘景范为主任进行参战动员工作。经过一系列动员之后，边区人民展现出了声势浩大的参军参战热情，支援战争的热潮遍及全边区。

1.生产、生活条件改善。通过前期加强军、烈、工属的思想教育及精神鼓励，以及分析各个家庭的具体情况，帮助他们发展生产、建立家务，到1946 年6 月，全边区共植棉35.1 万亩、足苗26.5 万亩，夏粮收获90万石细粮，全年收获达180 万石，比1945 年增产50%。并且仅志丹县原计划开荒2 万亩，而截至6 月份上旬，实已开荒4 万多亩[11]299。由于受到战争的影响，到1948 年，农业基本耕种土地1636.5 万亩，产粮157.4 万石、产棉100 万石。全边区安置退伍荣誉军人共7000 多名，8.3 万余军烈属受到政府的物质帮助或群众代耕[12]82。

2.勇于参军参战。根据边区政府相关资料统计，自参军令发布以来到1948 年12 月，全边区共有50705人参加解放军，其中延属分区共计12407 人、绥德分区共计19121 人、陇东分区共计9579 人、三边分区共计6041 人、关中分区共计3557 人。同时，边区人民在后勤参战方面也作出了巨大的贡献：在战勤方面，从自卫战争开始到1949 年6 月，边区累计动员担架66888 副、牲口2483841 头、民工3313921 人，折合人工28542461个、畜工12511796 个。另外根据陕甘宁边区政府的不完全统计，“从1948 年3 月到1949 年2 月一年时间内，就动员参战民工3500 余万个、畜工1230 余万个、车工50 万个”[11]428。这些生力军源源不断地补充到前线，巩固了边区防线，支援了前方战争，为解放战争的胜利作出了巨大贡献。

3.完善后勤保障。在粮食物资供应方面，根据陕甘宁边区政府的不完全统计，“边区人民在1947 年缴纳公粮192410 石、公草3270470 斤，1948 年缴纳公粮322300 石、公草约亿斤，1949 年缴纳公粮 6152900 石、公草4900 万斤”[11]429。尽管边区群众在这一阶段正遭受空前严重的“胡祸”以及各种频发的自然灾害，自己的生活极其困难，但他们依然节衣缩食、努力生产，把粮食手提肩扛赶送军队，为解放战争的胜利立下了汗马功劳。就如毛泽东主席1949 年10 月26 日复电陕甘宁边区人民时指出的：“延安和陕甘宁边区从1936 年到1948 年曾经是中共中央的所在地，曾经是中国人民解放斗争的总后方。延安和陕甘宁边区的人民对于全国人民是有伟大贡献的。”[11]431

解放战争时期，陕甘宁边区政府根据边区的实际情况，分析解决政策推出后不断出现的新问题，积极认真地开展军队优抚工作。先后出台且持续不断完善优抚抚恤、退伍安置等政策，既改善了困难军、工、烈属的生活生产条件，激励了前方将士，稳定了后方环境，又源源不断地为战争注入生力军，为解放战争的胜利作出了可歌可泣的巨大贡献。