山东省重点生态公益林发展对策研究

孙中元，王正茂，于见丽，胡静宜

(烟台市森林资源监测保护服务中心，山东 烟台 264000)

重点生态公益林是指生态区位极为重要，或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要目的的重点特种用途林、防护林，包括国家级、省级公益林，并依据国家规定和有关标准依法划定，是森林生态安全的主体框架，是不容跨越的生态红线[1-2]。随着政府对森林生态的不断重视，重点公益林走上良性发展的道路，法律法规、补偿制度、管护体制不断健全。尽管如此，笔者在重点公益林调研中发现仍存在一些问题，制约着山东省公益林发展。

1 存在的问题

1.1 森林质量问题

1.1.1 林相、树种单一，生产力低下

近些年的生态公益林经营以生态优先，保护为主，在森林抚育方面有些弱化。追求造林面积增长，森林结构和质量问题逐渐凸显，表现为林相单一，树种组成以刺槐(Robiniapseudoacacia)、栎类、侧柏(Biotaorientalis)、松类为主，其中松类主要是黑松(Pinusthunbergii)、赤松(Pinusdensiflora)、油松(Pinustabuliformis)，栎类主要包括麻栎(Quercusacutissima)及栓皮栎(Quercusvariabilis)，天然林比例低，还有比例很低的混交林。幼林多，成熟林少，密林多，密度适宜林少，森林单位面积蓄积量低，珍贵树种少。

1.1.2分布零散，林分稀疏，生态稳定性差

公益林分布零散，不均匀，林分过于稀疏，地域范围内分布不均导致公益林整体生态能力不足，郁闭度相对较低，中小径的林木数量相对较大，森林结构过于简单[3]。林层结构单一，多为单层林，其林下的灌、草层甚至枯枝落叶层生物量极低，林分稳定性差，防护效益低，一些区域水土流失严重、风沙危害频繁，生态系统稳定性差，出现不同程度的病虫害。

1.1.3经营模式单一、同质化严重

目前，山东省重点公益林资源的保护管理日趋严格，但管理手段和经营模式依然粗放。大部分公益林分布于自然保护区内，公益林抚育基本采取单一的“死封”模式，林分质量提高缓慢。同时，因为经营主体不确定，林下经营成功案例不多。每年中央补贴森林抚育一部分资金，公益林抚育面积占比小，手段单一，同质化严重。以海防林为例，虽然起到很好的防护作用，但是黑松林密度较大，缺乏有效抚育，林内枯梢严重，且有较重的病虫害，蓄积量仅为30～35 m3/hm2，生产力低于全国平均水平，生态公益林的生态功能、森林质量亟需提高。

1.2 管理管护问题

1.2.1 缺少公益林监管机构，管理制度不完善

2019年，山东省将全面建立省、市、县、乡、村五级林长制体系，各级林长将从重点公益林资源保护、管理、监督、利用等方面推进生态建设。但仍未设立专门的生态公益林管理机构,大多数县(市、区)仍处于无专门机构和专门人员管理的状态[4]。市县级公益林管理松散，相关制度、条文亟待健全，目前是由林业管理部门管理，全职管理人员匮乏，很难对公益林管理进行全面考虑，生态公益林的经营管理面临很多问题。

生态公益林管理体制亟待健全，亟需完善地方公益林的保护和管理制度。地方护林员的检查制度、奖励制度、问责制度不够明确，管理难度较大。同时，资金不足也是生态公益林管理面临的重大问题，在地方实际工作中，地方财政预算中生态公益林管理基金所占比例极少，公益林管理工作缺乏地方资金及政策支持[5]。

1.2.2基层林业技术力量薄弱

基层林业技术力量薄弱，特别是乡镇一级的林业技术人才严重稀缺，这一直是困扰重点公益林监测、保护和管理的一道难题[6]。基层林业技术力量较为薄弱，人员配备不齐，每个乡(镇)仅有1～2人从事生态公益林管理工作，且不属于专业管护人员。各地出现的有关地类、地块变更、林种、蓄积属性等工程因子的变化情况时，很难准确、及时地反馈至县级林业管理部门，直接降低了公益林监测效率，对地区森林“一张图”的动态更新时效产生了负面影响。

1.2.3管护矛盾与利益冲突

调研中发现，公益林保护管理与林农经济利益矛盾突出事件时有发生。随着林权制度改革的深入开展，林农经营自己的经济树种、用材林树种的自主权不断加大，积极性不断提高，营林获得的直接经济收益远比经营、管护生态公益林高得多，况且公益林经营并不能给林农带来直接可观的经济效益，因而，公益林管理跟不上，重点公益林偷砍盗伐问题及现象屡见不鲜。生态补偿基金数额偏低，加上林权所有者、使用者因不能经营经济林、用材林带来的经济损失又得不到合理补偿，直接造成林农管护生态公益林的积极性普遍偏低，长此以往，重点公益林管护工作效率、质量很难有所改观[7]。

1.2.4政策不明确，公益林调整困难

从历次重点公益林区划落界情况来看，每个县(市区)均存在林农、林权所有者、经营者要求调整出国家级或者省级公益林的不同意愿。因区划时部分地域公益林坐落于农户自留地、或者责任地，农户已经种植了苹果、樱桃等经济林；有些林权所有者经营的山地、丘陵区之前是商品林，调查时被误划入国家级公益林。国家级公益林使用、保护严格，而生态补偿标准及额度又普遍偏低，这将给林权所有者、经营者造成不同程度损失，因此，林农有强烈意愿要求调出国家级公益林，但程序却非常复杂[2]。再者，公益林中出现经济林，涉及经济林自主调整，这对于森林执法一直是个棘手的问题。

1.2.5公益林资源管理方面的其它问题

按照国家级、省级公益林管理办法[8],为便于宣传政策、管理保护公益林，国家级、省级公益林区划落界及生态补偿之后,应在公益林区主要道路的路边、交叉口、河沟口等位置设置一定数量的的界碑、公告牌、界桩,并标明生态公益林管护规定、管护等级、管护面积、管护人员姓名等。但笔者在公益林区划落界工作中发现，生态公益林界桩、界碑及公告牌数量及分布较少，少数县、市、区虽已设置,但公告牌规格不规范、不统一，位置摆放不合理、不够醒目。生态公益林的采伐、征占地使用方面不严格，鲁财农[2004]53 号文件明确规定,禁止商业性采伐省级公益林,建设工程征占用地时，原则上不允许征占省级公益林,确需征占省级公益林的情况，要严格按照国家、省相关规定办理相关手续，但实际工作中仍有少数县、市、区未完全、严格按照公益林管理规定办理执行。此外，护林员数量少，履职不到位的情况较多[4]。

1.3 生态补偿问题

1.3.1 补偿标准普遍偏低

进入21世纪以来,山东省政府已在全省范围内开展省级公益林生态效益补偿试点。紧随其后,有少部分市、县也启动了森林生态效益补偿工作。省级公益林补偿费用为225元/hm2，费用相较于江苏省、浙江省、广东省偏低。虽然近年来林业补偿机制日趋完善，林业补偿标准总体稳定，但生态公益林补偿标准与经济林、用材林收益差距偏大仍是不争的事实[9]。偏低的补偿费用难以调动营林单位、林权所有者及经营者建设、保护生态公益林的积极性，而偏高的补偿标准难以实现，且会给补偿主体带来极大的经济压力。目前山东省还未能制定出一套较适合推广、精确适合地方的生态公益林补偿标准。

1.3.2补偿标准趋于一致

目前，山东省对于生态公益林补偿均是按照面积进行，不论是保存完好的天然林、次生林，还是蓄积量偏低的疏林地均按照统一标准，未及时关注林地的生产力及地方经济发展水平。过于一致的补偿标准有利于实现短期稳定，按照公平、公正、透明的原则，所有的公益林林权人得到一致的标准补偿，但未因公益林所在行政区域、生态区位、森林质量、林种、起源等不同而制定相应的补偿标准，造成了客观上的不平衡及形式上的过于统一。这种补偿标准会降低民众建设、保护公益林的积极性，制约生态公益林发展。目前的公益林生态补偿标准大多以规定的标准为主，由中央财政和省级财政一同负担。而地域因素、营林因素、森林质量、多样化的造林方式，加之经济发展水平不平衡，实际森林生态效益价值差别较大，不应一概而论。再者，公益林生态补偿标准未考虑到其所在区域的社会效益，调整办法过于僵化、匮乏，在具体实践中不能满足实际需求，这个问题亟待突破。

1.3.3补偿程序不规范，资金渠道需拓宽

《山东省森林生态效益补偿基金管理办法》规定[10]，补偿对象是承担中央和省级重点公益林保护和管理的单位、集体和个人，包括国有林场、林业自然保护区、集体林场以及其他所有制形式的单位和个人，笔者发现，个别地方的管护补助补到村集体和护林员，并未到个人，政府买单，林权人未受益，违背了国家和省发放森林生态效益补偿资金的初衷。中央和省财政下发的森林生态效益补偿费，不仅要承担地方公益林管护补贴，还要承担公益林人员经费、建设管理费用、基建费用，补偿金额难以满足森林生态建设需要。建立健全公益林补偿机制，拓宽公益林补偿资金来源，是一个必须破解的难题，需要更多地发动地方财政，创新资金补偿形式[11]。

1.4 生态监测问题

1.4.1 资源意识仍停留在面积、覆盖率硬指标上

近些年，地方生态环境考核以及营商环境考核中的重要指标是森林覆盖率、森林面积。从长期发展来看，经过几十年的造林积累，地方森林覆盖率不断上涨，过去以覆盖率进行考核有积极的作用和意义，能够反映出领导干部在改善环境、修复生态中所作的正向努力与付出。但近几年由于全省重大林业工程的实施，荒山荒地造林基本上已经趋于饱和，在政策稳定情况下，重点生态公益林面积趋于稳定，再以森林覆盖率考核地方生态、林业发展显然过于片面；其次，重视覆盖率，忽视了单位面积及整体森林资源的改善状况，单位面积森林资源的物质量、价值量是否得到了改善、提升？森林资源究竟是向好还是向坏发展？无从谈起，也低估了近些年形成的来之不易的大众造林、大众护林的正能量；对于森林资源—生态环境质量的衡量缺乏简便、易行、可操作的评价指标体系，譬如通过造林确实改善了土壤厚度、土壤肥力，如何快速、系统、全面衡量改善效益，生态监测作为一种技术手段，对森林资源的静态质量、动态发展有着科学的预警作用。

1.4.2生态数据统筹问题

近些年，森林资源动态监测体系不断完善，一类资源清查、二类调查、林地变更调查、国家级省级公益林区划落界、森林督查等一系列工作不断充实着重点生态公益林的框架体系。框架体系可以细化到小班位置、面积、树种等调查因子，但是对于土壤条件、植被条件、生产力等自然因子无法做到动态监测。一类清查是目前针对于666.67 m2(1亩)样地的细致调查，但是时间跨度长、分布点位代表性差，很难准确反映公益林森林质量。客观来说，公益林的“骨架”已清晰，但作为“血肉”的森林质量因子却一直存在问题。

1.4.3生态监测基础薄弱

生态监测是以生态学原理为理论基础，综合运用可比且较成熟的技术方法，对不同尺度生态系统的组成要素进行连续监测，获取最具代表性的信息，评价生态环境状况及其变化趋势的技术活动[12-13]。

从国内来看，生态监测已具备了完善的技术体系，监测技术已应用于国家级重要生态区域监测，省内科研教育事业及地方生态监测也积累了大量的生态监测数据。山东省在森林生态监测方面相对滞后，据统计，目前全省共计5处CFERN(中国森林生态系统研究网络)监测点，主要分布于黄河三角洲、泰山、崂山、昆嵛山、沂蒙山等国家级重要生态区位，以及10余个辅助站点，这些生态站点从国家级、省级层面有一定的监测意义，但对于县、市、区的重点公益林监测意义不大。山东省并未建立针对于省、市、县三级的生态监测体系网络，生态数据档案库未形成，只有一个调查监测矢量库。

1.4.4重点公益林调查数据精度有待提高

笔者在公益林侵权案件调查中发现，每一年的林地变更数据及公益林区划落界数据的准确性有待提高，树种、林龄、规格、蓄积等几个基本要素经常出现错误。在发生火灾、虫灾、盗伐等案件时，原始资料的准确性不足，不利于公益诉讼案件的进行，难以保障国有、集体生态公益林的利益。

2 相关措施

2.1 探索公益林生态区位细化分类

山东省内的国家级、省级公益林根据主要生态区位进行了初步划分，但是全省地域辽阔,自然条件差异悬殊,森林资源分布极不均衡，有必要根据各县、市、区具体区位条件进一步细分，以便于公益林精细管护、经营。可根据森林健康生态因子、生物多样性情况、森林生态系统生产力差异、森林生态系统健康与活力、水土资源的保持、土壤立地条件、社会效益的保持和加强、社会经济发展水平等进一步细分，为整体规划、经营打下基础[14]。

2.2 公益林动态监测及生态监测两手抓

如前所述，重点公益林调查矢量数据库的基本属性准确性有待提高。建议每一年重点公益林区划落界工作与林地变更工作紧密结合，慢下来，扎实推进重点公益林小班的属性调查工作，同时建立重点公益林的经营、抚育、补偿电子档案。踏实走过每一片重点公益林，让数据真正能为公益林管护、抚育、公益诉讼等提供有力支撑，真正保障人民利益。

探索建立省、市、县三级生态监测体系。对省、市、县各类自然资源的生态监测数据进行搜集、整理、整合，有针对性地优化生态大数据采集模块，使观测数据标准化、规范化；完善地方政府、高等院校、第三方服务之间生态监测信息和技术交流，产学研相结合；省、市、县不同层级生态监测在不同的顶层设计框架下进行，顶层设计落地要有可操作性、可持续性，为生态评价打下坚实基础，方便服务于地方生态考核。

2.3 加强重点公益林管护及整体规划

《山东省公益林管理办法》规定设区的市、县(市、区)林业主管部门负责辖区内省级公益林的保护和管理，未提及专门机构的建设。生态公益林建设是一项复杂的系统工程,在具体实施过程中有必要建立有效的组织管理机构,认真做好公益林建设规划，建立政策、资金、技术各个方面的保障体系，从而实现公益林的可持续经营[15]。生态公益林管理包括森林资源管理和补偿资金管理2个方面。公益林管理包括了管理体制、规章制度、林地管理、采伐管理、投入机制、补偿机制、检查监督等部分，管理体制是研究的重点,是决定管理模式的主要方向[15]。建议实施公益林集中管理，打破乡村界限，统一科学规划，融入到山水林田湖一体化进程中，突出整体生态效益。

2.4 提高重点公益林森林质量

根据森林多功能理论,森林既是生态资源,同时也是经济资源。因此,要坚持生态优先的原则,以不破坏森林生态功能为前提,开发利用森林的各种资源。目前山东省公益林呈现出数量型增长和质量型下降并存的状况,森林生态功能有待提高。探索公益林的合理经营技术十分必要，公益林应进行必要的抚育和更新采伐，通过调整林分结构(包括灌木和草本植物的覆盖度)来提高森林的生态功能。如前所述，进一步细分生态区位后，根据区位自然、社会条件进行森林经营规划设计。森林经理方面，要确定好林分密度及郁闭度，调整好复层异龄林的林分结构，合理规划混交树种的面积比例。应用技术措施包括森林保护、多种经营、抚育间伐、林分改造、封山育林等[16]。因公益林在管护目的、资源应用上的特殊性,在森林经营中趋向于多措施综合运用，不可一概而论。

2.5 创新公益林生态补偿机制，提高补偿标准

现实状况下，生态公益林经营获益要远低于经济林、用材林，加之公益林严格的管护政策，挤压了林农获利空间，给生态公益林的长期稳定发展造成了阻力，希望政府在充分考虑财政经济状况、社会承受能力、市场认可程度的基础上，能够进一步提高公益林补偿标准，先易后难，逐步到位[2]。创新分类补偿机制，提高对保护等级高、森林质量高、区位重要的生态公益林补偿标准，去除同质化，因地制宜。创新公益林补偿机制，多方筹措资金，公益林受益主体是地方群众，应探索地方团体缴纳生态补偿金机制。公益林管护是全民义务，政府起主导作用，还需要充分调动社会力量，鼓励公益性非营利机构参与，激发社会投资主体的积极性，解决公益林建设中存在的资金、人员瓶颈问题[3]。