新西兰档案行政监管体系的特点及启示

陈 怡 骆如明

一、引言

2020 年6 月20 日通过修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）增加“监督检查”这一专章，强化了对档案行政监管的要求。档案行政监管，是指档案主管部门在其职权范围内，严格履行新《档案法》赋予的监督检查职能，依照法律、行政法规有关档案管理的规定，对档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织的档案事务和档案工作人员进行科学的监管。

当前，监督检查是档案工作的一个短板[1]，存在档案监管工作相对被动、档案部门执法相对困难且监督力度不够、档案主管部门力量有限等问题[2]。尤其是，2018 年档案机构改革在一定程度上削弱了档案局的行政主体地位[3]，档案行政监管实践亟待进一步加强与规范；同时，目前有关档案行政监管的理论研究主要集中论述我国档案行政监管的价值[4]、困窘[5]、原因[6]、特点[7]、建议[8]等，少有学者从国际视野探讨档案行政监管体系的架构问题，对国外经验的借鉴研究也有待补足的空间。

放眼国际，新西兰档案馆正在致力于开发和实施一个综合监管体系，重点是提高政府部门信息和档案管理能力以及实践的有效性，使档案信息的创建、维护与提供利用处于良好的状态，并确保监管方法适合于日益数字化的环境，敦促实现更加公开、透明和可问责的数字政府，保障新西兰公民的权利和权益[9]。根据新西兰开放政府合作伙伴关系（OGP）第三项国家行动计划，新西兰档案馆正在领导“第10 项承诺：监控公共部门信息管理实践的有效性”，通过监管体系的创建支持政府信息管理报告的公开，敦促信息管理性能数据的可用性增加，让新西兰政府成为开放政府领域中具有良好声誉的存在[10]。新西兰档案行政监管体系对我国具有借鉴意义。

本文采用网站调研和政策文本分析的方法，基于新西兰档案馆网站[11]的实践参考，分别对《2005 年公共档案法》（Public Records Act 2005）[12]、《监管系统信息：公共档案》（Regulatory system information：Public Records）[13]和《监管声明》（Regulatory statement）[14]共三份政策文本展开分析，探索其档案行政监管体系的要素与特点，以期为我国档案行政监管体系建设提供借鉴。

二、新西兰档案行政监管体系概况

1.监管目标。《监管声明》提出，建立新西兰档案监管体系首要目标在于实现可问责的政府。首先通过确保中央和地方政府事务的档案能够被创建、维护和利用，从源头上保障信息的完整、准确；其次，对于具备长期价值的档案，不论是在归档之前还是之后，都要做好保管和公众利用，实现对档案的质量管控和服务提供；最后，能够增强公众对档案完整性的信心。

其次在于为公共部门和地方当局提供档案管理框架。发展和支持政府档案保存实践，确保首席档案官处置公共档案和某些地方当局的档案法定权力。为此监管体系应向政府与社会提供：（1）有效和负责任的信息管理；（2）创建和维护可用于使政府现在和将来负责并提供权利和权益证据的档案；（3）保存具有长期历史/文化价值或有助于新西兰人的民族认同感的档案。

2.监管主体。新西兰档案馆隶属于新西兰内政部中信息知识服务部门，信息知识服务部门负责管理知识、信息、遗产收藏的存储、保存和保护，促进政府和新西兰人以有效和创新的方式获取这些藏品维护其利益，并提供部长和秘书处的相关管理服务。依据内务部官网的介绍，新西兰档案馆下设四个职能单位：地方和利用服务、档案管理、政府文件管理、毛利人与社群档案[15]，并依次设置了首席档案官、档案理事会、毛利人咨询小组三个重要职能岗位。首席档案官是新西兰档案馆的最高领导，有权制定标准并指导公共机构在信息和档案管理方面的行动，并向议会报告信息管理的质量以及整个政府部门对《公共档案法》的遵守情况；还设置档案理事会负责向内政部长提供文件保存与档案事务的独立建议；毛利人咨询小组向首席档案官提供满足毛利人需求的建议[16]。

为实现负责任、公开透明的政府，新西兰档案馆与内政部中相关负责人员共同参与档案行政监督体系。具体来说[13]，新西兰档案馆主要负责档案监管的政策制定和执行，新西兰首席档案官和档案馆的工作人员需要参加：（1）信息小组，从整个系统的角度出发考虑政府如何更好地将信息服务于公民；（2）职能领导集体，旨在跨学科合作以支持公共服务、增强凝聚力和一致性，减少工作计划的重复，并向利益相关者提供参与途径；（3）与监察员办公室开展通用案例合作；内政部其他部门领导，如政府首席数字官、政府首席隐私官规范地方政府部门的法规和立法框架；监察员办公室、隐私专员、政府首席数据管理员、国家服务委员会、地方政府信息管理者协会等外部监管主体亦有贡献参与，多方协同构建起科学系统的监管体系。

3.监管对象。新西兰档案监管体系的主要受监管方[13]是公共部门（指新西兰政府的立法、行政和司法部门，包括州和综合学校董事会，共有大约2400 个）；由2002年《地方政府法》定义的地方政府；受《公共档案法》和犯罪规定约束的非政府实体和个人。

新西兰档案监管体系的主要利益相关者[13]包括：使用或寻求利用公共和地方政府档案的新西兰人，内政部长，毛利人，受监管方的信息管理专业人员、ICT 专业人员和信息架构师，受监管方的行政发起人，新西兰政府信息管理者小组，地方政府信息管理者协会，新西兰档案与文件协会，咨询小组（指档案理事会和首席档案官），私营部门信息管理和ICT 服务提供商、供应商和顾问。

4.指导原则。新西兰档案馆将使用以下原则[14]来集中监管工作，并指导如何与受监管部门合作以实现监管要求。

（1）注重结果。新西兰档案馆的监管活动力求最大程度地实现政府和社会的期望，包括有效和负责任的信息管理、可问责政府的档案、具有长期的历史文化价值并有助于民族认同感的档案这三点监管目标。为此，新西兰档案馆希望组织和个人以最能实现这些结果的方式遵守法律，新西兰档案馆会系统地审查各组织机构和个人的信息管理工作并从中总结经验与教训，以帮助指导档案馆的未来工作并促进良好的业务实践。

（2）公平合理。新西兰档案馆秉承内政部和公共部门的行为准则，以正直的态度行事，并期望公共部门的组织也这样做。公平意味着给受监管活动影响的组织和个人提供机会来促进档案馆思维和决策过程，或者要求豁免或改变某些合规要求。这也能保证新西兰档案馆在监管工作上，对违规事件的回应是合理、体贴和公正的，并遵循良好行政惯例和自然公正的原则。

（3）一致、透明和开放。新西兰档案馆的监管工作遵循一致的原则。强调在类似情况下，将采用类似的方法，但这不意味着刻板的“统一”，新西兰档案馆也考虑到每种情况的特殊性，强调必须根据结果、风险、资源和其他相关因素等方面进行考虑。新西兰档案馆的监管工作遵循透明、开放的原则。在监管过程中出现的不合规的情况，要秉持一贯公正的处理态度，即使是揭示政府内部缺陷的情况，也将公开透明地向公众展现，新西兰档案馆将向受其影响的人解释监管的完整流程与结果，这不仅是公众对监管行动的期望，通过监管结果的开放透明也可以帮助恢复或增强公众对政府信息和档案的信心和信任。

（4）目标明确且值得信赖。新西兰档案馆开展行政监管的主要目标是实现长期可持续的遵守，为避免因疏忽损害公共档案的完整性，新西兰档案馆在其认为适当的情况下将会主动采取及时、强大和有效的干预。公众和利益相关方对新西兰档案馆的监管工作充满信任和信心，因为新西兰档案馆被公认为是有效、称职和有原则的监管机构。新西兰档案馆确定监管工作的优先顺序和目标，并最大限度地利用监管工具。

（5）支持与合作。新西兰档案馆旨在寻求将危害最小化和收益最大化的解决方案和干预措施，为此他们与一系列的组织积极开展合作，以提高遵从性或开发解决方案。一是与政府职能协同。新西兰档案馆力求使监管工作与其他相关职能相互协调。例如，政府首席数字官、政府首席数据管理员、隐私专员、政府首席隐私官、审计长和监察员。二是积极开展国际交流。新西兰档案馆在履行监管职能时还将纳入和引用由新西兰和国际上的档案和信息管理专业以及行业组织制定的相关标准和规范，并且新西兰档案馆以支持国际国内政府相关承诺的方式发挥作用。例如，履行条约和解协议的承诺并参加开放政府伙伴关系。

5.监管工具与活动。新西兰档案馆通过一系列监管工具和活动[14]构建其综合的监管框架，主要通过推广最佳实践，提供建议和指导，简化合规性并实现自我管理，监控合规、能力和绩效以及应对风险和挑战五项监管活动，建立和推动公共部门信息和记录管理能力及绩效的改善。

（1）倡导最佳实践。新西兰档案馆积极传播有关良好信息和档案管理实践的内容，并鼓励公共部门可以更广泛地采用这些做法，支持对积极成果负有更大责任并努力追求卓越的组织。一是首席档案官通过发布或采用标准来定义和传达最佳实践。标准描述了在特定时间点实现指定结果的实用且可靠的方法，为公共部门的信息与档案管理提供有力参考。二是首席档案官在某些情况下选择向各个组织或部门发出特定要求。例如，向地方当局发出的有关存储和保存受保护的地方当局记录和档案的指令。三是首席档案官向部长提交的有关公共部门档案保存状态的年度报告。新西兰档案馆希望增加公众对政府信息、文件和档案的质量和管理的信任，因此，新西兰档案馆在实行行政监管时提倡卓越管理榜样，或公示不遵守规则的反例，并将其总结在公共部门档案保存状态的年度报告中，这是新西兰档案馆用来提供这些可见性和识别新兴趋势的关键工具之一。

（2）提供建议、指导和支持。新西兰档案馆认为组织缺乏意识、理解或能力等障碍可能会阻碍一些组织实现全面和持续的规范，公共部门需要明确的法律要求以及如何遵守的相关信息。一是要评估和确定组织是公共部门还是地方当局，这将决定开展监管活动时将采用的方法以及一些考虑因素。二是要制作并推广多种形式的建议和指南，包括网站信息、常见问题解答、报告、论坛、新闻通讯、标准和说明。三是首席档案保管员可以出于行政、问责、传承或研究的原因，认为某些地方当局的信息和档案值得保留，并声明其受监管保护。

（3）简化合规性并实现自我管理。公共部门组织必须负责确保自己的合规性。在这种情况下，新西兰档案馆使合规性尽可能简单。新西兰档案馆力求使监管的系统和流程简单有效。一是首席档案官可以豁免遵守标准或指令。公共部门还可以要求首席档案保管员同意将满25 年或更早的信息和记录强制性转移到新西兰档案馆。二是新西兰档案馆提前介入纠正不合规情况。在复杂的环境中，新西兰档案馆认为公开讨论问题比惩罚性使用监管权力带来更大的好处，当问题及早引起新西兰档案馆注意时，新西兰档案馆可以帮助纠正问题。新西兰档案馆将会不断改进监管体系，并与该部门合作，以最大限度地减少成本和合规负担。三是公共部门可以要求取消和解除信息和文件作为公共档案的状态。有关解除公共状态在《监管声明》中有相应标准，以便首席档案官判定。

（4）监控合规性、能力和绩效。新西兰档案馆使用各种工具来监视、审核、检查和指导各部门，以改善信息和档案管理的实践、能力和绩效。一是新西兰档案馆对信息和档案以及公共部门的档案保存做法进行独立审核，并向部长和众议院报告这些审计情况。二是新西兰档案馆也可能选择对检查结果或建议进行检查。首席档案官可以发出检查通知，以确保公共部门的信息、文件和档案得到适当的维护。三是首席档案保管员的指示权是一种广泛而灵活的工具，例如，可用于收集可能违规的证据，或收集更广泛的行业信息以为年度报告提供信息，或着眼于未来的监管工作。四是宣传新西兰档案馆正在采取或已经采取的监管措施。宣传新西兰档案馆的行动，可以增进对不合规公共部门信息和记录管理后果的了解，并阻止个人和组织从事不合规活动。新西兰档案馆将利用最有用的宣传渠道，包括部长每年在议会上提交的首席档案保管员的政府记录保存状况报告。

（5）应对风险和挑战。消息灵通的公众可以通过他们提出的任何指控或投诉，成为有关违规行为的有效信息来源。新西兰档案馆可以使用监管工具来回应收到的任何投诉信息。一是新西兰档案馆可以开展评估，评估和审查法律法规所涉嫌违规或犯罪的方法，以及在确定适当的响应级别时可能要考虑的因素。二是新西兰档案馆通过监控体系发现违规行为或疑似违规事件。公共部门组织没有披露信息和档案管理问题，可能表明对其重要性的理解不佳或缺乏能力，但也可能表明系统性失败，需要新西兰档案馆进行干预。三是新西兰档案馆始终寻求与公共部门组织合作，以提高合规性。新西兰档案馆受到诸如公共部门组织的合规历史以及合作的开放程度和准备程度等因素的指导，新西兰档案馆的回应和干预措施可能包括报告指示、管理、复制，向公众提供或转让信息和记录，以及对信息和档案的检查和维护。四是首席档案官可以建议部长使用档案权，以暂时确保不再受公职或地方当局控制的公共或地方当局信息、文件或档案的安全。五是首席档案保管员可以向离散档案的保管人发出指示，包括按照任何相关标准或指示管理这些档案，要求转让或复制规定的档案。

6.监管成效。首席档案官每年向部长提交有关公共部门档案保存状态的年度报告，概述了政府信息管理的关键问题和机遇，体现了新西兰档案馆执行的监管成效。以《首席档案官关于2018/19 年政府档案保存状态的报告》 为例，新西兰档案馆与受监管方开展了2019 年公共部门信息管理调查，该调查涉及254 个公共组织，包括176 个公共部门和78 个地方当局，调查选择了5 个指标来衡量政府信息管理的整体状况。调查结果显示：越来越多的组织已经实施了用于信息管理的治理组，公共部门组织雇用的信息管理工作人员总数不断增加，识别高价值/高风险信息的组织的总体增加，将信息管理需求构建到新业务系统中的组织总数整体增加，积极进行授权销毁信息的组织总数整体增加。

三、新西兰档案行政监管体系特点

1.系统的监管制度。新西兰围绕档案监管体系的建立分别出台了三份重要的政策文本作为支持与参照。

首先，是《2005 年公共档案法》为新西兰档案馆提供了监管的法律依据、工具与权力。该法要求新西兰各政府部门必须创建并维护完整、准确和可访问、可信赖的政府事务档案，以实现档案的长期使用，达成创建负责任的政府的目标。为此，《2005 年公共档案法》一是充分赋予了首席档案官（即新西兰档案馆馆长）在领导和提供综合监管框架方面的独立作用，首席档案官具有负责领导公共部门的信息和档案管理的法定职责，这项立法责任的必要部分是提供一个综合的监管框架，以系统地创建、管理、处置和保存政府部门的信息、数据和档案；二是为新西兰首席档案官和档案馆提供了监管工具和权力，协助和支持政府部门实现自愿、全面和持续的信息管理。通过新西兰档案馆对这些工具的使用以及监管活动的开展，使政府能够承担责任，并增强公众对中央和地方政府的完整性和可靠性的信任。

其次，是《监管系统信息：公共档案》描述了档案监管体系与目的，监管所涉及的机构和利益相关者，以及对监管体系“目标适用性”的评估。新西兰内政部为了设计、维护和改善监管体系开展了监管管理工作（Regulatory stewardship），这是一种设计和维护监管体系的方法，它像对待许多资产一样，将每个监管体系都视为资产，并考虑到可持续性，因此需要定期评估和维护以确保其适合。采取监管管理的方法有助于减轻监管失败的风险。

最后，是《监管声明》列出了新西兰档案馆开展的具体指导原则与监管活动。该声明描述了新西兰档案馆遵守《2005 年公共档案法》的方法，承认档案馆所发挥的监管作用，以及将如何与受监管部门合作以实现该法的要求，在概述了新西兰档案馆开展监管的合规性、指导原则与方法之后，为新西兰档案馆提供了一系列监管工具和活动，使其能够提供一个综合的监管框架，以建立和推动公共部门信息和档案管理能力及绩效的改善。

此外，新西兰行政监管体系被纳入档案馆长期工作战略和开放政府计划的一部分。直接纳入新西兰档案馆的长期战略《2057 年档案》中“维护透明度”和“共同构建系统”的战略重点领域。这表明了新西兰档案馆通过塑造系统的公共部门信息和档案管理流程以达到支持公开的目的。同时监管体系的开发是新西兰开放政府合作伙伴国家行动计划的一项承诺，新西兰承诺“制定一种新的方法来监测和公布政府管理信息的情况，从而实现公众对政府的信任”。

2.多方的监管协同。监管是一项综合的工程，需要各主体共同参与、协同分工、各司其职，并以整体性、关联性、层次性的观点维护监管与被监管主体的权益。

一是多主体协作开展监管工作。新西兰档案馆是公共部门信息的监管者，负责领导、设计和执行行政监管；首席档案官向内阁报告政府记录、保存状况；政府机构是政府信息资产的管理员，负责创建和维护信息和记录，根据首席档案管理员的授权或法律的其他规定处置信息和记录，将信息和具备档案价值的文件转移到新西兰档案馆，分类所有信息和档案的访问状态，尽快提供对开放档案的访问；内政部其他信息部门领导起着内部支持的作用；监察员办公室、隐私专员等外部监管主体亦有参与。各部门在各司其职的同时，积极进行跨学科、跨部门的合作，确保信息的创建和管理，从而支持政府透明度、问责制和向数字政府的转变，保障新西兰公民的权利和权益。

二是多维度保障利益相关方的权益。新西兰档案馆非常注重利益相关者的权益。例如，注重毛利人的需求，通过寻求创建持续应用的元数据，使信息能够以一种通过毛利人的世界观增强访问的方式被创建和使用；对于部长的文件保存，新西兰档案馆正在整改部长和其部门的工作流程，以确保他们能够在固有的复杂环境中轻松履行与信息管理有关的法定职责。

3.灵活的监管工具。新西兰档案馆为行政监管提供了多样工具，监管工具的使用将随着实践情景和监管主体对象的变化而有着灵活的适应性。（1）报告指导：报告指示由总首席档案管理官发出。当有人对某机构的档案保存实践提出质疑时，便会发布该指示。当发生这种情况时，会以书面形式发出通知，要求就所指明的问题向机构提交报告。（2）归还离散档案的指导：首席档案管理官可以向拥有离散档案的人发出书面指导，还可以指定检查离散档案的时间表。（3）检查：首席档案管理官在通知公共部门或地方当局后，可以进行公共档案、当地政府档案、指定地方当局档案的检查。（4）审计：首席档案管理官安排独立的审计员定期在公共部门执行审计计划，这是为了确保公共部门信息管理的良好状况。（5）惩罚：除非经首席档案管理官授权，否则任何故意或疏忽损毁、处置或销毁任何公共档案，均属违法。若个人或机构未能遵守监管条例的规定，将受到惩处。

4.可持续的监管评估。新西兰为了设计、维护和改善监管体系开展了监管管理工作（Regulatory stewardship），这是一种基于系统的观念来设计和维护监管体系的方法，它像对待许多资产一样，将每个监管体系都视为资产，并考虑到长期可持续性，因此需要定期评估和维护。新西兰档案馆根据四个标准对档案行政监管体系进行了评估：有效性（监管体系产生预期结果和影响的程度）、效率（监管体系将意外后果、不必要的成本和负担降至最低的程度）、耐用性和弹性（监管体系如何应对差异性、变化和压力）以及公平性和问责制（监管体系尊重权利和提供良好流程的程度）。监管评估是基于对该体系的内部了解、对最近完成的首次审计计划的评估，以及来自受监管部门的一些调查数据。一个从受监管缔约方中选出来的外部参考小组在最终定稿前对评估进行了测试，并在很大程度上确认了评估结果。依据评估结果提出了多项举措来改善监管体系，如档案综合管理系统（AIMS）、保留国家记忆项目（Pt-NM）、监管框架等。

四、对我国档案行政监管体系构建的启示

1.加强监管法规制度体系建设。完善的法规、政策与标准能够确保监管工作的规范性，也能为监管工作的实施提供强有力的保障。一是从顶层设计角度，依照我国新《档案法》颁布和档案体制改革后的实际，规划建立档案行政监管的战略与策略，明确档案行政监管的目标、原则与方法，制定相应的行动计划，提供合法合规框架；二是立足现实制定相应的标准与规范，深入促进现有相关行政监管法律法规的完善，加快《档案执法监督检查工作暂行规定》《档案行政处罚程序暂行规定》等规定的修订。

2.构建基于档案治理的监管框架。档案行政监管只靠档案馆“孤军奋战”难以起到应有的监管效果，不仅精力有限、效果一般，且对许多方面的监管都难以触及。档案治理是档案部门、社会组织和公民等多个主体协同合作，基于一定的行动规则，共同对档案事务进行科学、规范管理，实现档案领域善治的活动和过程[18]。档案行政监管需要建立起多主体协同的工作框架，推动档案监管朝着更加专业和高效的方向发展。一是在国家档案局领导下形成贯通中央到地方的行政监管工作体系。档案局与政府部门形成有效协作机制，政府部门确认公共档案的监管范围，档案馆提供专业知识与相关技术指导。二是通过公检法等多方监管机构共同形成监管的行动方案，在进一步细化各个部门监管职责的基础上，着力构建跨部门的协同监管体制。三是吸纳社会力量的参与，积极参与国际合作，充分发挥更为广范有力的社会和国际的协同监管作用。

3.采取多元化的监管行动与工具。一是在监管活动上注重事前预防和激励性监管。通过建立档案行政监管“红黑榜”，树立档案行政监管实践榜样，并公示在执行上具备缺陷的监管工作，以柔性劝导式监管替代硬性惩罚式监管，更容易使被监管的对象接受而自愿遵循监管目标。二是提供多样化的监管工具。除了提供档案行政监管标准、报告、审计等工具之外，积极运用5G、物联网、人工智能等新兴通讯技术手段创新和加强档案行政监管手段，加快监管信息的互通和资源整合。

4.以资产意识为导向提升监管能力。一是强化档案行政监管体系的资产意识。要将档案行政监管体系作为重要资产进行维护，设立评估标准，成立评估小组，定期开展针对监管体系的适合性评估，使档案行政监管在实践中发挥实用效益，具备可持续性。二是积极顺应实践和理论的变迁推出创新项目与改进措施，可借鉴新西兰档案馆新推出的监管框架，通过对公共部门和地方当局的信息和档案管理进行年度调查和审计，从监管结果中获取知识来更有效地支持该部门，以集中精力改善管理的实践和绩效。