城市化、行政区划调整与地方政府规模

周寒

摘要：地方政府规模影响着公共服务供给水平和地区治理绩效。文章利用我国269个地级市2006—2015年的面板数据分析了城市化、行政区划调整对于地方政府规模的影响。研究发现，撤市（县）设区推动了地方政府规模的扩张；地方政府主导的土地城市化进程与地方政府规模不存在显著相关关系；城市人口密度与地方政府规模存在显著正相关关系。

关键词：土地城市化；撤市（县）设区；政府规模

中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）12-0013-09

基金项目：广州市哲学社会科学发展“十三五”规划2018年度课题“基于新城市主义视角的广州非中心城区功能疏解策略研究”（2018GZYB01）

一、引言

地方政府是中国经济增长、国家转型的重要推动力量，承担着地区公共服务供给、维护社会秩序稳定的重要职责。而地方政府规模①则是地方政府履行其公共服务职责、推动地区经济发展的有力支撑。地方政府规模在一定程度上影响着辖区内公共服务的供给水平和治理效果，因为在我国现行的财权与事权体制下，地方政府是辖区内公共服务的主要供给者，既包括提供推动经济发展的基础设施建设等生产性公共服务，还包括提供与民生相关的教育、医疗卫生、公共安全等非生产性公共服务。近年来，随着市场化、城市化、全球化进程的加快，地方政府的支出规模呈现不断增长趋势，以此来回应日益复杂且多元的治理环境。同时也有学者指出，地方政府规模扩张产生了负面影响，比如投资低效、非生产性公共服务的挤出效应等[1][2]。另外，各类地方融资平台兴起，地方政府以此为手段进行投融资活动。地方政府支出规模的扩张还会引发地方政府的债务问题。地方政府的债务问题也从侧面反映了地方政府收支失衡、入不敷出的问题。因此，研究地方政府规模的意义不仅在于其对地方政府治理绩效的影响。同时也是对地方政府财政健康状况的关注，以此来约束地方政府的支出行为，降低财政风险。

那么，哪些因素推动了地方政府规模扩张？现有研究主要围绕财政分权、经济发展、城市化这三个维度展开讨论。现有文献以不同国家、地区为样本检验了“利维坦”假说、“瓦格纳”法则以及城市化对地方政府规模的影响。但是财政分权只是影响地方政府规模的因素之一，因为财政分权是基于央地关系的财政资源配置来解释地方政府规模。而关于经济发展的假说则只是为地方政府规模的变化提供了基础，并不能解释具体哪些机制影响了地方政府规模的变化，即无法解释经济实力相当的不同地区，地方政府规模扩张与限制存在差异的原因。与此同时，除了资源分配以外，城市化进程的加快，人口、产业在城市的集聚同样影响着地方政府规模的变化。因此，笔者试图探讨城市化、行政区划调整与地方政府规模的关系。在分税制以及转移支付制度相对稳定的前提下，城市化成为刺激地方政府规模扩张的重要动力，主要有如下两个方面原因：一方面，城市化意味着城市人口集聚和产业集聚，这使得地方政府需要增加公共服务和基础设施投入来解决城市化进程中的城市问题，不得不扩大支出规模；另一方面，在城市化高速发展的当下，行政区划调整成为地方政府扩大城市空间、谋求城市发展的行政手段。撤市（县）设区成为行政区划调整的核心，地方政府积极推动撤市（县）设区的调整，以此来扩张其城市空间。从这个角度来说，行政区划调整在本质上是一种通过行政权力控制城市化进程的行政手段，而这种行政控制与财政资源分配方式不同，这是基于行政权力的资源配置方式。但是行政区划调整对于地方政府规模的影响还没有得到检验。笔者尝试探讨在城市化进程中，基于行政权力的资源配置方式对地方政府规模的影响。

从行政区划调整的演变过程来看，我国的市县关系一直处于调整之中。改革开放以来，我国市、县行政区划经历了数次调整。1985年，《国务院关于行政区划管理的规定》出台，行政区划管理走向制度化。自20世纪80年代开始，为了更好地实施中小城市和小城镇发展战略，我国进行了撤县设市改革，县级市数量飙升。但由于改革并没有实现推动经济发展的预期效果，1997年以后，撤县设市改革被终止，而撤市（县）设区改革随之开启，尤其在2014年以后，该改革呈现迅速增长的趋势。仅2016年一年就有23个地级市进行了撤市（县）设区改革。因此，中国市辖区的数量不断增长，县的数量则呈下降趋势。

由此，笔者试图检验，在土地城市化的前提下，以撤市（县）设区为核心的行政区划调整对地方政府规模的影响，以期为地方政府规模变化提供新的解释机制，从而为理解以行政权力为基础的资源配置变化产生的治理影响提供可能。

二、文献综述

以财政规模为主要衡量标准的地方政府规模得到学界的广泛关注，这也影响了研究者从财政体制来关注地方政府规模的偏好。因为财政体制的设计直接决定了财政资源的分配，进而也就影响了地方政府规模。与此同时，一些研究者也指出，在经济发展和城市化进程中，人口及产业集聚以及政策变迁同样影响着地方政府规模变化。由此，财政分权、经济发展以及城市化构成了影响地方政府规模的三大因素。

（一）财政分权与地方政府规模

财政分权对地方政府规模的影响是公共经济学领域一个重要的研究议题。而对于这一问题的解释始终有两派观点，两派均有实证检验支撑。一派是对“利維坦假设”的检验。利维坦假设认为，政府是高度集权的利维坦，有税收收入最大化的动机[3]。而财政分权则被视为约束政府规模的有效机制。因为“用脚投票”机制的存在，地方政府为了吸引居民和企业来本地发展投资必然会展开竞争，从而谨慎制定税收政策。由此，政府干预经济的程度越低，财政收入和分权的程度越高。在财政分权体制下，纳税人的财政幻觉同样会影响地方政府规模。财政幻觉假设认为，在税制结构复杂且税收负担难以判断的前提下，当存在数项低微税收项目时，纳税人会低估政府的征税规模，从而为政府扩大规模提供了可能[4]。有学者以美国州政府为对象进行研究显示，财政分权与地方政府规模呈显著负相关关系[5]，即财政分权能够约束地方政府规模扩张。而另一派则发现财政分权会扩大政府规模，也即财政分权不但不会限制地方政府规模，还会引起政府规模扩张。财政分权会使政府承担更多的行政费用支出。公众对政府决策的影响也会使政府职能扩大，产生更多的支出[6]，即公共服务需求的增加需要地方政府扩大其支出规模来回应。

然而，基于中国的经验发现，财政分权并没有有效约束地方政府的支出规模。直接原因在于“用脚投票”机制在中国存在偏差，并不仅仅是因为户籍制度的限制，还因为中国的人口流动并不指向税收政策，而指向个人的发展机遇和收入。财政分权与地方政府规模存在正相关关系[7]，但是财政分权缩小了中央政府的规模[8][9]。有研究者进一步指出，中国的中西部地方政府在财政竞争约束以及土地出让金收入方面与东部地区存在差异，因此财政分权的影响存在区域差异。研究发现，财政分权对东部地区的地方政府规模有约束作用，却推动了中西部地区地方政府规模扩张[10]。主要原因在于中西部地区的经济发展对于地方政府投资依赖较大。除了区域差异以外，财政分权对于地方政府规模的影响还取决于政府的层级结构。纵向层级的减少和辖区政府数量的增加都会有效限制地方政府规模[11]。而与财政分权相补充的是转移支付制度，即从纵向保持财政均衡。而转移支付与地方政府规模呈显著相关，由此“粘纸效应”得到研究者的广泛关注。“粘纸效应”是指相对于财政收入而言，转移支付会导致地方政府规模严重扩大[12][13]。转移支付可以被看作减税的效果，即转移支付和地方税收都被地方政府视为财政收入，这会使获得转移支付的省份降低實际税率，因此政府规模不会随着财政收入结构改变而发生变化[14]。而“粘纸效应”论证了转移支付会诱使地方政府有扩大财政支出以此换取更多转移支付的冲动[15]。在晋升压力和地方政府竞争日益激烈的双重张力下，地方政府会争取尽可能多的财政资源来应对压力，进而导致地方政府规模扩张[16]。与此同时，转移支付也会刺激地方扩大人员规模，以此增加财政支出。

关于财政分权与地方政府规模的讨论一直在持续展开。财政分权是财政管理体制，本质上是中央—地方的财政资源配置体制，以此来决定地方政府规模。但是财政体制只是资源配置方式的一种维度，而行政权力则构成了资源配置方式的另一种维度。与此同时，地方政府规模不仅受财政体制的结构性因素的影响，同时还受经济发展、城市化进程等外部环境因素的影响，这些也构成了影响地方政府规模的其他解释因素。

（二）经济发展与地方政府规模

瓦格纳定律认为，随着经济发展，地方政府规模会扩张[17]。尽管这一定律过于粗糙，但是有助于理解政府规模扩张。有研究者将经济增长与公共服务需求结合起来，认为收入增加会使个体对于公共服务的质量要求有所提高，进而使地方政府规模扩张[18]。而另有研究者基于中国的经验发现，瓦格纳定律在中国并不成立，经济越不发达的行政区域，政府规模反而越大[19][20]。而这种规模较大往往是因为政府供养的财政人口较多，因为经济不发达也意味着该地区的就业机会较少，政府部门往往成为就业首选。

经济的开放程度成为影响地方政府规模的重要因素。毛捷等人基于跨国研究得出的数据显示，经济开放促使政府规模显著扩张。因为伴随着福利国家的兴起以及经济全球化，政府角色已由“守夜人”向“保育员”转变。即政府通过扩大支出规模来构建“社会安全网”，来应对外部风险和社会不稳定[21]。一方面，外部风险对于地方政府规模扩张也有积极影响。在市场化改革不断深化和经济全球化的冲击下，政府需要扩大开支来增加社会保障和社会福利以帮助个体减轻利益受损的风险[22]。另一方面，经济开放程度对于地方政府规模的正向影响还在于随着经济开放程度提高，地方政府为了吸引外资而改善基础设施，进而扩大政府规模。这就构成了地方政府规模扩张的另一种解释体系。经济发展的解释维度更强调地方政府在市场化转型中因角色转变而引发的地方政府规模扩张。但与市场化转型相伴随的是快速的城市化进程，城市化进程的加快同样深刻影响着地方政府规模。

（三）城市化与地方政府规模

现有研究对于城市化与地方政府规模关系的关注并不多。有研究发现，城市化会导致政府规模扩张[23]。但没有对城市化的类型进行具体讨论。研究者通过对省级面板数据进行研究发现，人口大城市化对于政府规模扩张有推动作用，这种影响是由高行政级别城市的扩张实现的[24]。不可否认的是，我国的城市化进程是由政府主导的，因此，政府关于城市化的政策设计同样影响地方政府规模。有研究者从政策评估的角度研究了新型城镇化战略对政府规模的影响。研究发现，实施新型城镇化战略以来，政府的支出规模和人员规模都显著扩大[25]。行政区兼并也是政府推动城市化、实现经济增长的重要手段[26]，而这种兼并能够降低政府成本、增加收入进而约束地方政府规模[27]。

正如一些研究指出的那样，省级政府规模扩张是由大城市化率导致的。那么，地级市政府规模扩张是由哪些因素决定的呢？财政分权体制视角下，对中央-地方政府进行二元划分，但地方政府的复杂性远远超过了这种二元划分的解释力。一方面，地级市政府处于中间位置，既贯彻执行省级政府的决策，又要对辖区内的公共事务进行治理并领导下辖县、乡两级政府的工作。因此，地级市政府规模变化同样值得关注。进一步说，如果消除城市行政级别（副省级城市）的影响，地方政府规模的扩张又由什么来决定呢？另一方面，作为增长机器的城市成为地方政府发展经济的新动力，政府以行政手段影响着各地的城市化进程。这里包含两种机制，一是城市的集聚和连接效应被激发，成为经济增长的重要场域，同时对地方政府规模产生影响。二是行政区划调整成为地方政府扩展城市空间、推动区域发展的重要政策工具。以撤市（县）设区为主的行政区兼并政策则成为城市化进程中行政区划调整的主要方向。而行政区划调整在本质上是基于行政权力的资源配置方式的调整。那么，这种调整会对地方政府规模产生怎样的影响呢？又该如何理解这种影响呢？本文试图检验城市化、行政区划调整与地方政府规模的关系。

三、模型建构与研究方法

（一）研究假设

撤市设区实现了城市空间的扩张。行政区划调整意味着两级行政单位权力边界的调整，原有的城市规划、产业规划和基础设施建设都由地级市政府来统一规划和决策。行政审批权、规划权、财政权都由地级市政府统一行使。撤县设区以后，地级市内部的连通性增加，政府需要增加投入重新规划城市布局，进行基础设施建设，优化公共服务供给，以此实现撤市（县）设区后地级市内部的区域融合。这无疑增加了地方政府的支出。行政区划调整体现的是地方政府的行政控制逻辑。因此，本文提出研究假设H1。

H1：撤市（县）设区能够推动地方政府规模扩大。

基于产业集聚的人口集聚使公共服务需求增加，迫使政府扩大支出来回应因人口密度增加而产生的公共服务供给不足问题。有研究指出，當人口规模上升时，社会的拥挤程度会相应上升[28]，因此，需要有更多的公共资金投入以适应人口变化。因此，本文提出研究假设H2。

H2：城市人口密度越大，地方政府规模越大。

土地城市化率更能体现城市的概念而非区域的概念。借鉴一些文献中的测量方式以及地方政府的行为逻辑，地方政府通过土地财政获取收入的同时，也在通过投融资的方式进行城市建设，实现土地增值，最为突出的表现就是城市更新项目，将市区的城中村变为建设用地，这些都需要地方政府投入一定的资金来实现。因此，本文提出研究假设H3。

H3：土地城市化率越高，地方政府规模越大。

（二）计量模型

（三）数据来源

本研究选取了2006—2015年269个地级市①的面板数据，数据主要来自于《中国城市统计年鉴》，部分人口数据来自各省统计年鉴。撤市（县）设区的数据来自民政部官方网站公布的县级以上行政区划变更文件。在五级政府管理体制下，各级地方政府的组织任务、权力边界和财政能力都存在差异。因此，有必要对不同层级的地方政府进行更为细致的研究。地级市政府的重要性在于它处于政府体系的中间位置，既要贯彻执行省级政府的决策，又要对辖区的公共事务进行治理并领导下辖县、乡两级政府的工作。因此，其治理绩效既会影响中央、省级政府的政策执行情况，更会直接影响其辖区的治理水平。

（四）变量描述

笔者主要探讨城市化、行政区划调整与地方政府规模之间的关系。因此，本文对地方政府规模的测量借鉴现有研究使用的地方政府财政支出/GDP的比重即支出规模来衡量（见表 1）。也有学者使用官民比来测量地方政府规模[29]。笔者没有使用官民比的原因在于还有大量的非在编人员没有纳入政府规模的测量，因此该指标不够准确。另一方面，笔者认为，地方政府规模是资源配置的结果，使用财政支出更能直接指向本文的研究前提。人口城市化和土地城市化是测量城市化进程的重要指标，其中人口城市化主要强调人口集聚对政府规模的影响，即采用市辖区的人口密度来测量人口城市化；土地城市化率一般采用城市建设用地面积或建成区面积作为分子。本文采用建设用地/市区面积来测量土地城市化率，因为建设用地更能够体现用地性质的改变，包括“城中村”等城市化过程也能够反映城市建设用地面积的增加[30]。本文以地方政府撤市（县）设区的实践为自变量来测量行政区划调整对于地方政府规模的影响。

与此同时，人均GDP、经济开放、产业结构、区域面积、是否为省会城市作为控制变量。其中，人均GDP是控制“瓦格纳定律”，即控制经济发展对于地方政府规模的影响。直接使用外商投资/GDP的比重是为了控制贸易开放效应。产业结构控制地区的产业集聚情况。根据经济地理学中的距离衰减理论，区域面积大到一定程度后，政府对辖区内的控制会因区位、距离等因素的影响而减弱[31]。因此，为了更好地加强对较远区域的控制，地方政府需要加大对交通、网络等方面的投入，使区域内的连接更便捷。因此，地方的辖区面积与政府规模应呈正相关关系，所以把区域面积作为控制变量。是否为省会城市则控制行政级别对于地方政府规模的影响。

为了更好地了解变量的基本情况，在进行假设检验之前，我们首先描述了政府规模、撤市（县）设区实践、城市密度、土地城市化率、人均GDP、开放程度、区域面积、产业结构、是否为省会城市的均值、标准差、最大值和最小值（见表2）。

四、实证结果分析

本文采用的模型主要是基于面板数据的固定效应模型和随机效应模型，并通过Hausman检验来判断两种模型的有效性。Hausman结果显示，Prob>chi2 = 0.0000，因此选择固定效应模型。为了消除异方差带来的影响，我们采用稳健标准差的估计方式（见表3）。来自我国地级市的数据显示，撤市（县）设区与地方政府规模呈现显著正相关关系（模型1和模型3），即撤市（县）设区推动了地方政府规模的扩张（模型2和模型3）。土地城市化率则与地方政府规模不存在显著的相关关系（模型2和模型3）。城市人口密度与地方政府规模呈显著正相关关系。经济发展与地方政府规模呈显著负相关关系，即经济发展并没有带来地方政府规模扩张。这也再次验证了在本文所检验的时间范围内，瓦格纳定律在中国的不适用性。而产业结构则与地方政府规模呈正相关关系。行政区域面积与地方政府规模的关系并不稳定，只在模型3中呈正相关关系。贸易开放程度以及是否为省会城市与地方政府规模并不存在相关关系。

五、结论

本文以我国269个地级市2006—2015年的统计数据为基础，对地方政府规模的影响因素进行了探讨。首先，撤市（县）设区推动了地方政府规模的扩张，这也与理论预期相符，说明基于行政控制的区域政策和基于行政权力的资源配置方式推动了地方政府规模扩张。基于行政控制的区域政策为地方政府扩大城市发展空间、推行城市发展总体规划和发展战略扫清了区划上的障碍。而基于行政权力的资源配置则决定了地方政府内部的权责分配。这两种制度安排也深刻影响了地方政府的支出规模和支出方向。但比较遗憾的是，本文并没有进一步验证支出规模扩张后资源配置的方向，即地方政府规模扩张是否有利于区域内部的互联互通以及公共服务的均衡配置。当然，也无法排除地方政府支出规模的增长仅仅是因为原有的县级市的支出转移到地级市层面，进而没有产生实质性的治理效果。然后，城市人口的集聚也推动了地方政府规模扩张。地方政府需要增加公共服务投入以及行政管理成本来解决由于人口集聚而产生的城市问题以及日益增加的管理成本。另一方面，土地城市化与地方政府规模并不存在相关关系。从某种程度上来说，城市建设用地增加需要地方政府在前期进行土地开发。即使是“城中村”改造，同样需要地方政府的投入来实现城市的更新，因为我国的土地城市化进程是由政府主导来实现的。因此，土地的城市化对地方政府规模的影响并没有达到理论预期，即没有呈现显著相关关系。而行政区域面积与地方政府规模之间的较弱关系可以得出，地方政府规模的扩张并不是基于辖区面积的变化。当然，还可以对这一指标进行具体细化，将撤销的市（县）的地理区位因素纳入检验，从而进一步探讨区位对于地方政府规模的影响。

我们要对撤市（县）设区这种行政兼并政策所带来的地方政府规模扩张保持警惕。因为行政区兼并的最终目的是推动区域整体战略的实现，提高区域的整体治理水平，进而降低行政成本。但从实践来看，有些地区的撤市（县）设区行为存在一定偏差，既存在原縣级市在兼并后发展倒退的情况，也存在行政兼并流于形式、并没有实现区域协调发展的情况。因此，应该谨慎看待撤市（县）设区的政策效果。

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责任编辑：赵春燕

①本文所指的地方政府规模是以财政规模为衡量标准的地方政府规模，而非以政府工作人员规模为衡量标准的地方政府规模。

①本文中的地级市不包括副省级城市，同时剔除了西藏自治区以及海南三沙市的数据，因为三沙市2012年才成立，在2006—2015年这个时间段数据缺失太多，故予以剔除。