乡村基层治理“网格化”：模式、架构、效果和法制保障

周艳波 曹培忠

摘要：乡村基层治理“网格化”模式是体现中国特色纠纷解决措施的中国之治，也是实现社会风险化解的精准治理。依据萨维尼法律关系理论，可以发现乡村基层治理“网格化”模式包含着不同的法律關系，有着不同的主体权能。为实现党的十九大报告及十九届四中全会中提出的创新社会治理，提高社会治理水平。应当完善有关立法如人民调解法，建立专业独立的司法体系，加强群众和社会监督，依法规范公权力，防止出现侵权现象和滥用权力现象，使体现东方智慧的新型乡村治理模式焕发鲜活的生命力，助推中华民族伟大复兴。

关键词：乡村基层治理；“网格化”模式；法治保障

中图分类号：D422.6；D920.0文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）12-0029-06

基金项目：全国“十三五”教育规划国家一般课题“‘互联网+’时代高校学术争议在线仲裁研究”（国家社科基金教育学）（BIA190196）。

一、引言

党的十九大报告提出，提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。基于此，山东省部分地区率先实施基础治理模式创新，将基础综合治理与社会调节结合在一起，（推动形成政府治理和社会调节、居民自治良性互动局面）创新管理模式，实施“网格化”管理模式，受到了中国法学会等机构的高度赞誉。网格化管理是十八届三中全会提出的一种新的管理模式，已经逐渐成为一种制度性要求。在学术研究过程中，关于网格化的研究成果十分丰富，主要体现在以下几个方面：一是概念甄别性研究，研究认为网格化管理是借助了传统的数理概念形成的新的管理模式，但是又有不同的内容和要求；二是功能性研究，研究认为网格化管理的功能齐全，主要体现在四个方面的功能，如数据、信息、考核和管理功能等，同时认为随着管理事项的扩大化，功能有可能出现新的变化；三是模式研究，研究认为目前我国网格化管理充分体现了地方管理智慧，出现了不同的管理模式，先后有许昌魏都区信息化网格化，辽阳白塔区“一会一本一单”运行模式等不同的模式；四是模式要素研究，研究认为，我国网格化管理模式作为系统，有着不同的管理要素，如信息员和信息监督员等。

在基层治理过程中，如何有效发挥党的领导优势，实现社会精准之治，在法制条件下实现基层社会治理的创新，保证基本人权和社会公共利益，是目前我国网格化管理面临的新课题。文章依据萨维尼法律关系理论，结合法律关系工具性的分析，提出乡村基层治理“网格化”模式的内涵要素和法治保障，并从创新模式的角度就如何实现法律保障提出建议，使乡村基层治理模式更好地服务乡村基层社会治理现代化，助推中华民族伟大复兴。

二、“网格化”模式内涵、架构和综合效果

随着互联网的普及，互联网正在逐步渗透到人们日常生活的各个方面，人们的生活习惯也为之改变，传统的管理模式和服务模式受到了巨大挑战，其中乡村基层“网格化”模式就是典型的例证。

（一）“网格化”模式内涵和基本架构

具体到“网格化”管理模式或服务模式，最初是从数字化城市模式演变过来的。在乡村治理过程中，“网格化”管理模式的起源已无法准确追寻，传统观点中著名的“沙暴说”认为：社会治理的“网格化”模式是借助于自然沙漠治理的“网格”模式。在沙漠治理过程中，为了固定流动沙丘，防止出现沙尘暴，使用植物杆将沙漠网格化，可以有效地让沙尘固定在自己的位置，时间长了沙尘就和植物杆融合在一起。类似的方式被用在基层社会管理中。网格化管理依托统一的城市管理以及数字化的平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格，通过加强对单元网格的部件和事件巡查，建立一种监督和处置互相分离的形式。网格化管理具有如下特点：一是将过去被动应对问题的管理模式转变为主动发现问题和解决问题；二是管理手段数字化，这主要体现在管理对象、过程和评价的数字化上，保证管理的敏捷、精确和高效；三是多层次的管理体系，融合了社会管理和服务的多种机构和资源，不仅具有一整套规范统一的管理标准和流程，而且形成了一个以信息化为支撑、网格化为依托，由党委领导，政府主建的“三位一体”的综合治理体系。其内容包括法律服务、职业能力提升、社会事务办理等多项社会功能，将过去传统、被动、定性和分散的管理转变为现代、主动、定量和系统的管理。简单地讲乡村基层“网格化”模式就是运用数字化、信息化手段，以街道、社区、网格为区域范围，以事件为管理内容，通过“网格化”管理信息平台，实现市区联动、资源共享的一种新模式。

乡村基层治理“网格化”模式，是基层政府在社会管理过程中的管理模式，其基本的网络构成要素分两大类：一是以党委、政府和公检法为代表的公权力要素主体；二是以不同网格事项分为不同层级的社会网格成员，其基本要素构成如下图。本文结合实际调研，以潍坊滨海“网格化”模式基本要素图解为例解构“网格化”模式，其基本构架是在党委的统一领导下，有政府和公检法公权力机构、不同层级和网格事项的社会网格成员。例如，针对涉及社会稳定和社会安全等重大事项，一般都有公权力主体和多级社会网格成员构成。然而，上述乡村基层治理“网格化”模式在不同的地区有着不同的架构要素，如有的地区仅仅有法院等公权力机构参加，基本要素内容和下图类似，只是在不同的网格事项中公权力主体参与程度不同，社会网格成员的层级不同而已。

在滨海模式中，可以发现，以法律服务为例证，其基本模式是“党建+网络+法律义工”，充分利用“互联网+”的深度融合，实现了网格员的全覆盖。如在网格事项中，结合山东省提出的新旧动能转化和处理“僵尸企业”中可能涉及社会稳定等问题，开展法律风险评估①。为方便社会服务，在法律服务方面结合现代信息技术，实现了不出家门法律“求诊”和“定单式”法律服务，降低了社会成本，减轻了诉讼负担，同时就重大事件实行了“5+X”听证模式，增加了透明度，实现了过程公正和结果公正。

（二）综合社会效果

为了准确了解鄉村基层治理“网格化”模式的有关内容，笔者围绕“网格化”模式效果，从以下两个方面开展了多人次的访谈和问卷调查：一是对于“网格化”的认识；二是“网格化”的效果。该调查采取问卷和访谈的方式进行，问卷发放了120份，有效回收了97份，回收率80.1%，样本数与回收率均符合统计学要求。上述访谈调查是依据山东省法学会服务基层法治建设现场会期间和部分群众和网格员的交谈整理的，从现场调查和访谈的情况看，“网格化”模式的效果是十分明显的，一是密切了党群关系，二是重大问题可能引发的危害社会公共安全的风险显著降低，同时解决了乡村社会矛盾突出的问题，如拆迁等矛盾纠纷，也使社会基本力量有机整合，实现了治理的资源利用，保证了基层工作的有序开展，效果良好。

如果上述模式是新时代实现社会治理现代化的创举，那么系统地总结其经验，从法律的高度将“网络化”模式理论化就是当下法学研究的重要内容。

三、萨维尼法律关系理论和“网格化”模式涉及的法律关系

从法律逻辑上讲，上述模式在一定程度上是社会调节模式，是法律现象或法律事实，其背后蕴涵着法律权利或法律关系。所谓法律事实是法律规范效果的要件，是一个概括性的概念，可以区分为独立类型，有着制度意义，涉及人身关系的为人身法律事实，有的表现为一定事实的发生，有的表现为一定事实的继续。法律事实背后是法律关系，只有分清法律关系，分清网格内成员的权利和义务，才能实现法律保障。

（一）法律关系的概念和工具性

法律关系的概念出现较早，首次在理论上系统使用法律关系（Rechtsverhaltnis，legal relationship）的是德国法学家萨维尼，他系统地研究了整个现代法律体系，特别是民法体系的基本性概念。他将法律关系定义为法律规定的人与人的关系，即是一种法律上的规范联系，这一经典描述成为法律关系定义的起点，揭示了法律关系的重要特征，被后世学者和司法所接受。依据萨维尼关于法律关系的解释，法律关系的本质就是划分个人意志所能独立支配的范围和权利，权利构成了法律关系的事实要素。因此，依据萨维尼法律关系本质的经典解释，法律关系就是权利。法律关系的分类十分复杂，根据法律关系的性质分类方案，可以分为人身权关系和财产权关系；依据司法程序可以分为行政法律关系、民事法律关系和刑事法律关系等类型。

依据萨维尼法律关系理论，规定或者赋予法律效果是法律调整对象的基本手段，因此法律将法律关系确定为法律效果内容的中心概念，就是把以追求权利的法律关系确立为法律工具，使法律关系有了方法论上的意义和方法。依据法律关系工具性理论，每个人都有权利选择去做或者不做一件事情，在不同的法律体系里，如民法体系，只要是不违反法律的禁止性规定，就可以作为；同时对于法律关系的相对人而言，他不仅不能违反法律上的禁止性规定，他还必须尊重法律关系权利的存在。法律关系工具性的另一个重要意义是使法律的实现技术和手段获得了可能，简化了内部处理方式。因为法律是需要实现的应然的东西，任何法律制度都需要法律力量维护其效力，不管是外部的还是内部的。

（二）“网格化”模式中不同法律关系的辨析

通过上述分析可以发现，在目前乡村基层治理中的“网格化”模式主要包含两类法律关系，一是被“网格化人员”民事法律关系，主要体现在财产权益和人身权益等方面。严格意义上讲，人权概念作为一个国际法概念，与目前的法律不兼容。人权是泛指人身权利和政治权利[1]495，是一个阶级性的概念，有着特殊的历史发展进程。人权最初在资产阶级革命时期被提出，与封建特权和神权对立，如1789年法国国民议会通过的《人权宣言》是资产阶级革命的纲领性文件，1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》具体规定了人权种类。现在国际意义上的人权概念，有着中性含义，被称为“人道主义”，代替了原先的人权概念，其原因是人权成为当下霸权主义干涉其他国家内政的一种借口，成为发达国家干涉发展中国家的内政的所谓事实，为此发展中国家强调人权首先是生存权与发展权。为了研究客体的清晰，文章不做国际法意义上的人权法律关系的分类和研究。二是不同“网格化”机构之间的行政法律关系。在该法律关系中由于法律规定不一样，其主体的权能也不完全相同。关于权利的本质，历史上有着不同的解释。如德国的学者萨维尼等认为，权利的本质是意思自由，权利人可以按照自己的意思发展其权利，实际上一项权利就是法律或者社会赋予权利人以个人意思所能自由活动或个人意思所能支配的范围。总之，不同的主体之间有着不同的权能[2]276-278。参见乡村基层治理“网格化”模式法律关系和权能对比一览表。

综上所述，依据萨维尼法律关系理论和工具理论，乡村基层治理“网格化”模式中有不同的法律关系，有着不同的“权利”和自由空间等，各种自由和权利有着不同的边界，需要结合不同的法律，从立法、司法和执法等不同环节出发，才能有效实施法律保障。

四、优化乡村基层治理“网格化”模式法律保障的对策建议

优化乡村基层治理网格化模式是实现新时代法制建设的重要内容，是基层管理方式的创新，使社会治理重心向基层下移，实现政府治理和社会调节，居民自治良性互动，必须优化乡村基层治理网格化模式的法律保障。

（一）优化网格化模式法律保障的必要性

以历史唯物主义为理论基础的马克思主义法学观，体现了法根源的物质性、法本质的阶级性和法发展的规律性，是马克思主义对法律现象的基本理论和观点的总称，成为新的历史时代习近平法治思想的重要理论基础。习近平法治思想是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求的重大理论创新成果，是马克思主义法治理论中国化的最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。党的领导是推进全面依法治国的根本保证，也是应对国际国内复杂的环境，实现改革开放和社会主义现代化建设任务，运用法治思维和法治手段巩固执政地位、改善执政方式、提高执政能力，保证党和国家长治久安的基础。上述理论作为新时代解决突出社会问题的理论工具，是优化“网格化”模式的理论源泉。

（二）优化网格化模式法律保障的对策建议

乡村基层治理的“网格化”模式需要系统的制度建设作为法律保障。

1.立法先行，制定和完善乡村基层治理的“网格化”的良法

在深化现代乡村基层治理的“网格化”模式的伟大实践中，坚持马克思主义法学观，以唯物史观为理论基础，不仅是提高立法质量的关键环节，而且是整个法治体系和法律保障的前提和基础。推进科学立法、民主立法和依法立法的目标就是要制定良法。具体到“网格化”模式的立法，如在网格事项中涉及农村宅基地拆迁和置换，采取的很多做法都可以通过法律的形式固定下来，如坚持听证制度和调研制度，使网格内事项尽可能地根据法律开展调研，同时坚持“群众立法”和“专家立法”结合，使法律法规全面反映客观规律和人民意愿，解决实际问题。

2.公正执法，合理厘定乡村基层治理“网格化”中的法律关系和法律责任

执法者须尽“守法促进”职责，以“网格化”模式为例证，涉及行政法律关系，也涉及行政执法问题。如在网格内事项中，有政府行为，如政府主导的拆迁等事项，也有政策主导的落实新旧动能转化过程中的事项，要提供法治保障，必须要有依法行政的法律意识，全面履行政府职能，坚持法无授权不可为的原则，要严格依法办事，敢于承担责任，纠正不作为和乱作为。在上述“网格化”模式中要坚持群众自治的事项和政府职能事项有效分离，实现法律关系和权能的科学界定。同时要坚持依法决策，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定，作为重大决策的必经程序，做到决策科学、程序正当和责任明确。

3.坚持主权原则，确保乡村基层治理的“网格化”的中国之治

提供法律保障不能离开开放的外部环境，随着经济全球化和我国进一步主动对外开放的推进，在乡村基层治理“网格化”模式中，一定要善意履行我国的国际法义务，不能成为外国政府和敌对势力干涉中国的借口；同时也要严格按照主权原则，独立处理有关管理权能，将乡村基层治理“网格化”模式的法律保障落到实处。

总之，乡村基层治理“网格化”模式，有着鲜明的中国法治特点，是基层社会的经验创新。依据萨维尼法律关系理论，要分清该模式现象背后法律关系的种类和权能边界，只有结合新时代的形势，才能发挥该模式的有效作用，同时发挥法律的保障职能，实现社会治理的现代化，助推中华民族的伟大复兴。

参考文献：

[1]《国际公法学》编写组.国际公法学[M].北京：高等教育出版社，2016.

[2]杨海坤.行政诉讼：基本原理与制度完善[M].北京：中国人事出版社，2005.

[3]龙卫球.民法总论（第二版）[M].北京：中国法制出版社，2002.

責任编辑：罗钰涵

①以山东省昌邑市法学会为例，邑市法学会明确提出了“研法辅政，用法为民”的新时代理念，将重大事件引发的法律风险，从社会稳定和可能引发信访的角度，分为5级。同时就重大风险实行一票否决制度，有效地化解了矛盾和纠纷，使社会更加稳定。参见《山东省法学会服务基层法治建设现场会暨专职干部培训班发言材料》（内部会议材料）第8-9页。