把最好的资源留给人民

刘泉

黄浦江、苏州河（以下简称“一江一河”）是上海的母亲河，“一江一河”沿岸地区是上海近代金融、贸易和工业的发源地，是承载上海国际大都市核心功能的重要空间载体。市委、市政府高度重视“一江一河”沿岸地区发展，持续推动“一江一河”沿岸地区新一轮规划、建设工作。市人大常委会发挥立法的引领和规范作用，11月25日表决通过了《上海市黄浦江苏州河滨水公共空间条例》（以下简称《条例》），为推动“一江一河”滨水公共空间高质量发展、建设具有全球影响力的世界级滨水区提供坚实法治保障。

坚持法治引领，明确“生活秀带”和“发展绣带”的建设定位

“一江一河”滨水公共空间的建设对上海建设令人向往的创新之城、人文之城和生态之城具有重要意义。《条例》坚持以更高起点谋求规划升级、以更高标准推动建设管理，对发展愿景、规划建设要求等方面作了明确规定。

提出发展愿景，确立建设原则。《条例》根据黄浦江沿岸地区现代化国际大都市发展能级和核心竞争力集中展示区以及苏州河沿岸地区超大城市宜居生活典型示范区的规划定位，提出了将“一江一河”滨水公共空间建设成为贯通开放、要素齐全、景观优美、亲水舒适、文化深厚、生态绿色的公共空间系统，建设成为宜业、宜居、宜乐、宜游的“生活秀带”和“发展绣带”的发展愿景。为推动实现这一愿景，《条例》明确滨水公共空间建设要遵循统筹协调、绿色发展、风貌保护、文化传承和共享共治的基本原则，并体现整体性、安全性、亲水性、可达性、生态性等要求;强调编制与高品质滨水公共空间相适应的建设标准、管理规范和政策。

加强规划引领，提升建设水平。《条例》总结这些年“一江一河”滨水公共空间的规划建设经验，确立了包括专项规划、建设行动计划、年度建设计划、设计导则在内的滨水公共空间规划建设制度体系。专项规划主要明确发展目标、功能布局、标志节点、空间延伸、保障措施;建设行动计划、年度建设计划主要统筹推进相关项目建设;设计导则主要加强对不同区段的滨水公共空间以及滨水公共空间内基础设施、公共服务设施和商业配套设施等的设计统筹。

运用法治方式，落实“人民城市”的重要理念

《条例》坚持把最好的资源留给人民、把更多的公共空间留给人民的理念，以更高站位促进“一江一河”滨水公共空间开放共享，进一步满足人民群众对美好生活的向往。

丰富活动类型，提升活动体验。《条例》鼓励企事业单位、社会团体和社会公众在滨水公共空间依托相关设施开展八类活动，主要包括：爱国主义教育和红色资源传承弘扬活动;上海城市精神和城市品格宣传活动;科学教育、新技术展示等科技普及活动;非物质文化遗产的传承、传播等活动;文艺演出、文化展示、书报阅读等文化活动;主题线路游、滨水休闲游等旅游活動;健身运动、球类竞技等体育活动;散步、骑行、公益集市和亲子活动等休闲社交活动。

多措并举，提升服务品质。《条例》规定滨水公共空间应当合理布局管理服务、便民服务、环境卫生、指示标识等公益性服务设施，为社会公众户外活动提供公益性服务;鼓励集约化利用滨水公共空间的设施，加强党群服务、便民服务、宣传、卫生、救援、设施管理等功能的集中和统筹;鼓励沿岸企事业单位向社会公众开放停车位、厕所、母婴室等设施。同时，明确在滨水公共空间内应当配套提供满足开放需求的餐饮、便利零售、文化创意产品和旅游纪念品售卖、自行车租赁等商业服务，并可以探索有序发展夜间经济、体验经济、步行街业态，提供贴合消费需求的商业服务。

健全共治机制，提升共治能级。《条例》强调加强党建引领，积极营造滨水公共空间社会共治的氛围，推动企事业单位、社会团体和社会公众以建言献策、技术支持、市民巡访、便民服务等方式，参与滨水公共空间的规划、建设、开放和管理;鼓励沿岸企事业单位、社会团体和社会公众通过成立共治平台、制定共治规约等方式，健全滨水公共空间社会共治机制，提升滨水公共空间社会共治能级。

强化法治保障，打造城市治理“新名片”

智慧化、精细化管理是推动上海城市治理模式变革、治理体系重构的迫切需求和必然选择。《条例》以全要素、精细化为衡量尺度，强化整体和特色的有机协调、统一，实现“一江一河”滨水公共空间管理全面系统性升级，将滨水公共空间打造成为上海城市治理的“新名片”。

发挥数字化治理优势，推进智慧化管理。为进一步将数字化治理优势转变为滨水公共空间管理效能，《条例》明确依托城市运行“一网统管”平台，利用视频监控、物联网监测等技术和网格化管理等方式，综合采集生态环境、安全运行、公共秩序、市容环境、防洪防涝等数据信息，实现集感知、分析、服务、指挥为一体的智慧管理。

依托标准与规范，实行精细化管理。《条例》要求沿岸区人民政府应当按照滨水公共空间相关规划以及标准、规范，结合区段功能、区位条件、岸线特色，在设施建设、活动开展、秩序维护等方面实行精细化管理。在设施建设方面，明确沿岸区工作机构应该根据滨水公共空间设计导则，对本辖区滨水公共空间内建设项目的设计进行指导、规范;在活动开展方面，规定沿岸区工作机构应当会同有关部门，加强公众活动的协调、服务工作;在秩序维护方面，强调沿岸区有关部门和镇人民政府、街道办事处应当组织开展巡查工作，发现问题应当按照规定进行报告和处理。

完善管理要求，守牢安全底线。在安全保障设施配备方面，《条例》规定滨水公共空间内应当配置治安、消防、医疗急救等安全保障设施;在滨水公共空间的主要出入口、公共部位和人员聚集区域，以及易发生人员跌落等险情的地点，应当设置监控、防护设施，并接入本市治安防控智能化系统。在设施安全管理方面，《条例》要求对球类、滑板、轮滑、攀岩和拓展运动等户外设施，应当根据不同安全风险等级进行分类管理。在大客流应对方面，要求相关部门建立大客流应对机制，实施动态监测、报告、预警，并及时发布相关信息;必要时，依法采取限流、分流等应急措施。在活动安全管理方面，《条例》规定进行大型群众性活动，组织方应当制定安全工作方案，依法办理相关安全许可手续。

汇民意、聚民智，体现“最大公约数”的立法价值取向

“一江一河”滨水公共空间涉及的主体众多、诉求复杂。本次立法坚持贯彻全过程人民民主重大理念，广泛汇民意、聚民智，统筹协调各方利益，努力寻求“最大公约数”。

尊重差异：兼顾统一要求与个性化需要。滨水公共空间全时段开放是滨水公共空间相关建设规划提出的明确要求。但《条例》草案征求意见期间，部分沿岸企事业单位和住宅小区提出了不同意见。有的小区业主提出全时段开放会影响小区居民正常生活和小区安全;有的学校认为在重要考试等教学活动期间，应当允许临时封闭相应区段;有的企业则希望增加因生产经营活动需要可以封闭部分公共空间的内容。为此，《条例》对相关规定进行了完善：明确因沿岸企事业单位和住宅小区生产生活、教学科研等需要，可以在特定时间段封闭相应区段;增加程序性要求，明确特定时间段封闭相应区段，应当经沿岸区工作机构同意，并报市住房城乡建设管理部门备案后向社会公布。

分类监管：实现秩序感和烟火气的平衡。高品质滨水公共空间应当是有着良好秩序与安全管理的空间，同时也应当是广大市民可以便利开展活动的空间。《条例》在平衡滨水公共空间管理需要与开放共享需要的基础上，对滨水公共空间内的行为实施分类监管，规定遛狗、垂钓、放风筝、烧烤、跳广场舞以及进行滑板、轮滑、无人机飞行等活动，应当在特定区域、时间段内进行，并符合活动秩序要求;吸烟应当在指定的吸烟点进行;并对损坏安全标识和指示标识等设施，非机动车进入非市政道路的漫步道、跑步道，沿岸捕捞等八类行为予以禁止。