法治政府建设存在的问题与主要任务

马怀德

(中国政法大学,北京 100091)

党的十八大以来，法治政府建设取得积极进展，“放管服”改革深入推进，转变政府职能效果显现，权责法定、法无授权不可为、法定职责必须为的理念逐步树立；行政决策科学化、民主化进程加快，规范性文件过多过滥的势头得以控制；执法体制改革迈出新的步伐，综合执法和联合执法不断推进，执法人员素质及能力得以提高，执法全过程记录、执法合法性审查及执法结果公开等“三项执法制度改革”逐步展开；政府法律顾问制度基本落实；政府工作人员特别是领导干部法治观念增强，法律意识提高，更加注重运用法治思维和法治方式行使权利、履行职责。

看到成绩的同时，必须清醒地认识到，法治政府建设是全面推进依法治国的重要组成部分，是一项长期重大的历史任务，是国家治理的一场深刻革命。由于历史和现实多种原因，法治政府建设还存在不少薄弱环节，同时也面临新的挑战和任务。习近平总书记在2017年5月3日考察中国政法大学时指出：目前立法、执法、司法、普法方面还有不少薄弱环节。随着中国特色社会主义事业不断发展，法治建设将承载更多的使命、发挥更为重要的作用。全面依法治国是一项长期而重大的历史任务，也必然是一场深刻的社会变革和历史变迁。我们既要着眼长远、打好基础、建好制度，又要立足当前、突出重点、扎实工作，不断推进全面依法治国向纵深发展。(1)《习近平在中国政法大学考察》，新华网，2017-05-03。法治政府建设领域同样存在不少薄弱环节，概括起来有以下几方面:

第一，依法行政的制度体系不健全，法律规范不完备。我们在立法领域面临着一些突出问题。一方面，立法不足的问题突出。行政法领域一些基础性、综合性和全局性的法律缺失，影响了行政法体系的完善。目前我们尚无统一的《行政程序法》和《国家机构组织编制法》，也缺少针对行政违法不作为的《行政问责法》，尚无高位阶的《政务公开法》。由于《行政程序法》的缺失，导致现有的《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》在实践中往往被规避。另一方面，立法质量也需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高。

第二，执法不严，法律实施效果不良。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。目前，许多法律难以有效执行，在食品药品监管、建筑规划和城市管理等领域还存在有法不依、执法不严、选择性执法和执法腐败问题。

第三，社会矛盾和社会问题大量增加使政府面临巨大压力。当前我国改革开放事业进入攻坚期与深水区，公民权利意识和法治意识觉醒，利益博弈复杂，社会矛盾急剧增多，加之互联网技术日新月异，新型媒体和传播工具快速发展，容易放大社会矛盾。数字经济、平台经济、分享经济、人工智能等新兴业态，对传统的法律制度和监管体系已构成严峻的挑战。各类社会矛盾与新兴社会问题相互交织，原有的行政手段与创新的行政方式并存，传统行政法制度和法治政府建设面临新的挑战。

第四，公务人员依法行政意识和能力不强。尤其是领导干部这个“关键少数”存在“不屑学法、心中无法，以言代法、以权压法，执法不严、粗暴执法，干预司法、徇私枉法，利欲熏心、贪赃枉法”等问题，严重阻碍了中国的法治进程。很多出了问题的领导干部，法律是学过的，法律知识也是有的，但都不上心，不过脑子，到了实际问题面前就忘得一干二净。这些人不仅害了自己，也贻害党和人民的事业。每个党政组织、每个领导干部必须服从和遵守宪法法律，不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。

党的十九大报告提出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。(2)习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日，第1版。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。这一科学论断对于我们认识当前法治政府建设领域的主要矛盾、思考新时代法治政府建设的着力点具有重要指导意义。随着全面建成小康社会目标的实现，人民的物质需要已经得到一定的满足，但是精神文化层面的需要愈显强烈，人民对于国家治理和社会管理的要求日益增强。可以说，法治政府是人民对美好生活最强烈的需要之一。因此，深化全面依法治国实践，建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法显得尤为重要。深化法治政府建设实践，必须坚持问题导向，关注法治政府建设的薄弱环节，抓住法治政府建设领域的主要社会矛盾，回应法治政府建设新挑战，重点应当推进以下任务。

(一)健全依法行政的制度体系，全面履行政府职能

健全依法行政的制度体系，当务之急是加快推进行政组织、程序、责任法定化，实现行政决策法定化，确保政府依法全面履行政府职能。

1.推进行政组织法定化

目前，我国在中央层面只有1982年制定的《国务院组织法》《国务院行政机构设置和编制管理条例》，地方层面也只有《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，整体而言，我国还缺少健全、完善的组织法和编制法体系，而且组织体制和职责权限经常变动，缺乏稳定性。为了实现用制度管权、管事、管人，保证权力的正确运行，有必要用法律明确规定各行政机关的组织权限，科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化。尤其要通过立法将党委和“一把手”的权利置于法律框架中，运用组织法防止权力滥用。要通过组织法和编制法约束行政权力，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，构建起全面依法行政的制度基础，早日实现建成法治政府的目标。

2.推进行政程序法定化

制定统一的行政程序法是我国民主法制建设的重要步骤，对于发展民主政治、保护公民权利、遏制腐败、克服官僚主义、提高行政效率、建立健全社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家都具有十分重要的意义。我国已颁布《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等规范具体行政行为的法律，相应建立了行政处罚程序、行政许可程序、行政强制程序，但是这些单行法律仅仅涉及某一个具体领域、某一项行政行为，还无法将所有的行政执法活动都纳入法治的轨道。于是，许多现行法律没有规定的诸如行政收费、行政给付、行政奖励等行政行为就缺乏相应的程序规范，这些行政执法活动中的各种乱象也就无法避免。为了健全依法行政制度体系，应当尽快制定统一的《行政程序法》，建立各类行政活动的共通性程序制度，规范行政权力行使的程序，保证行政机关依照法定程序行使权力，政府职能得以依法履行。

3.推进行政责任法定化

法律的实施不能流于形式，成为应付。针对我国法律实施效果不良、行政不作为或乱作为的情况比较普遍，我们要确立以法治为重要指标的政绩考核评价体系，将法治落实到政府的考核和领导干部的具体考核之中。地方政府领导干得好不好，能不能得到重用和提拔，除了看工作实绩外，还要看他是不是具有法律意识，是不是善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定。一旦建立起以法治作为重要指标的政绩考核评价体系，法律刚性运行就有了制度保障和动力机制，法律规定的各项政府职能就能够得到全面履行，法治中国建设才会更加顺畅。此外，我们还要建立确保法律得以有效实施、政府职能得以全面履行的责任机制，推进行政责任的法定化。

4.实现行政决策法治化

行政决策法治化是法治政府建设的重要内容。决策权是行政权利中最重要的权力，也是政府工作的中心环节。没有行政决策的法治化，就无法有效规范行政决策权，无法将行政决策权力纳入法治轨道，也就无法建成法治国家和法治政府。建设法治政府，必须首先规范重大决策行为，实现行政决策法治化。为此，建议尽快立法，将重大决策纳入法治轨道，科学合理界定各级政府的行政决策权，健全完善行政决策机制，推进行政决策的科学化、民主化、规范化，提高科学决策、民主决策、依法决策水平。

(二)深化行政执法体制改革，确保法律有效实施

行政执法体制就是行政执法机关各自的权限划分以及相互关系。目前，我国行政执法体制存在的比较突出的问题是：分级执法、权责脱节、基层虚弱，各自为政、界限不清、权责交叉，利益驱动、监督不到位、责任缺失。近年来，各地在不断探索行政执法体制改革，也推出了一些改革措施，但是这些改革和探索的效果并不明显。主要原因就是很多问题属于行政体制的问题，难以在基层解决。必须进行顶层设计，修改法律制度，改革行政执法体制，完善运行机制的高度，重视行政执法问题，从根本上解决这一难题，走出当前的行政执法困境。

1.减少行政执法层级，加强基层执法力量

我国的执法机关多数设在各级地方政府，作为地方政府的职能部门行使执法权。地方政府分为省、市、县(区)、乡镇四级，每一级均有相应的行政执法机关，分级行使行政执法权。但是，各级执法机关力量并不均匀，也很难与该级政府承担的管理职能相匹配。深化行政执法体制改革，首先就是要按照党的十八届四中全会《决定》的要求，在优化行政区划、设置探索推进省直接管理县(市)的同时，大幅压缩省市两级的执法力量，必要时甚至可以撤销省市一级的执法机构，将所有的执法力量下沉至基层，充实县区一级的执法力量，同时考虑授予乡镇一级政府一定的行政执法权。

2.整合执法主体，推进综合执法

从我国目前行政执法情况看，权责交叉、界限不清、多头执法是行政执法体制中存在的关键问题，其根源就是行政体制问题和立法问题。由于行政机关设置比较分散，部门权力和利益又被法律所固化，在执法环节自然会导致权责交叉、界限不清和多头执法。因此，改革行政执法体制，首先要改革行政体制，通过修改法律法规等根本性措施，重新调整和规范行政权责，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。在行政执法体制改革中，就是要按照大部制的要求，整合执法主体，相对集中行政执法权，推进综合执法。

3.理顺城市管理执法体制，提高执法和服务水平

近年来，随着经济社会迅猛发展，城市建设速度不断加快，市容市貌日新月异，人们在享受城市发展带来的各种舒适和便利时，也为城市化带来的诸多问题所困扰。为了加强城市管理，解决城市化过程中出现的各种问题，城市管理综合执法应运而生。然而，现在的城管综合执法机构，其职能都既受制于其他部门，且缺乏法律保障，因此显得支离破碎、残缺不全，影响了执法的效果。解决此类问题必须理顺城管执法体制。如果原有执法机构的部分职能交由综合执法机构去行使更便利、成本更低、效率更高，就应该彻底移交给综合执法机构。职权转移的同时也应该考虑人员编制和经费的转移，否则就会在原有执法机构的基础上再增加一个执法机构，不符合建立综合执法机构的初衷。同时，还应该重视执法部门之间的协调与衔接。理顺城管执法体制的目的是为了建立更加便民、高效、有权威的综合执法体制。

4.坚持严格规范公正文明执法

行政执法是将法律规定付诸实施的行政活动，是与人民群众切身利益息息相关的行政行为。在绝大多数民众看来，行政执法的法治化是衡量法治政府建设的最重要指标。推进行政执法的法治化，坚持严格规范公正文明执法，必须完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，也要加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制。完善行政执法程序，规范行政执法自由裁量权。“要最大限度减少政府对微观事务的管理。对保留的审批事项，要推行权力清单制度，公开审批流程，提高审批透明度，压缩自由裁量权。对审批权力集中的部门和岗位要分解权利、定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”(3)习近平：《在第十八届中央纪律检査委员会第五次全体会议上的讲话》(2015年1月13日)，载中共中央文献研究室编:《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第63-64页。我们既要适时总结各类行政执法活动的共性，建立统一的行政裁量权基准制度，也需要根据不同领域行政执法活动的个性，建立健全不同领域的行政裁量权基准制度。通过这些根源于行政执法实践的行政裁量权基准制度，去细化、量化行政裁量的基准，规范行政裁量的范围、种类和幅度，并建立行政裁量基准的动态调整机制。

5.建立科学合理的法治政府评估体系和政府绩效评价体系，为法律实施注入动力

“全面推进依法治国，必须坚持严格执法。法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，那制定再多法律也无济于事。”(4)习近平：《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》(2013年2月23日)，载中共中央文献研究室编:《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第57页。我国已制定了许多法律法规，基本上解决了有法可依的问题，但执法不严、违法不究的问题相当突出。公务人员不是不愿意执行法律，而是执行法律时缺少动力，认真执法未必一定是政绩。在地方，搞GDP都很有动力，因为GDP是衡量政绩的主要标准。在中国一个行政主导的国家推行法治，首先要注入动力。搞“经济GDP”有政绩容易提拔，搞法治，很辛苦却不出政绩。有些地方甚至以牺牲法治的方式换取经济的发展，这种发展是短期的、贻害群众的。所以，我们要给法律的发展注入一种动力，要建立“法治GDP”，要把“法治GDP”纳入新政绩观的指标体系之中，人们才会重视法治，法治才会成为推动中国发展的新动力。

(三)畅通解决行政争议的渠道

党的十八届四中全会提出：“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”行政争议涉及行政主体之间、行政主体与相对人之间的权利义务关系，这些争议解决的公正与否直接关系到社会稳定。正规化的行政争议解决途径不畅通，会将争议引到带有人治色彩的信访途径中来，从而消解法治的力量。从这个意义上讲，行政争议解决的法治化与否决定了法治政府建设的成败。构建解决行政争议的法治体系、实现行政争议解决的法治化包含两个方面：一要推进行政裁决、行政调解、行政仲裁等行政系统内行政争议解决机制的法治化。行政复议、行政裁决、行政仲裁等制度具有一定的优势，行政机关解决纠纷具有力量完备、专业技术强、快捷、廉价等优点。要充分发挥行政裁决、行政复议、行政调解的作用，引导人民群众通过法定途径反映诉求、解决纠纷、维护合法权益。特别是要发挥行政复议在解决行政争议中的主渠道作用，改革行政复议体制，完善行政复议程序，及时、有效地解决行政争议。二要保障行政诉讼制度的有效运行，贯彻司法最终原则。司法裁判是所有纠纷解决的最后关口，司法最终原则必须得到落实。行政诉讼是法院以诉讼方式解决行政争议的法律制度，能够通过司法程序理性解决官民争议，化解和疏导相对人对政府违法行使权力的怨恨和不满，维护社会公平和正义。

(四)抓住法治教育的“关键少数”，提高公务人员依法行政能力

全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部都要做尊法、学法、守法、用法的模范。领导干部的法治素养，从其踏入干部队伍的那一天起就要开始抓。“一个干部能力有高低，但在遵纪守法上必须过硬，这个不能有差别。一个人纵有天大的本事，如果没有很强的法治意识、不守规矩，也不能当领导干部，这个关首先要把住……决不能让那些法治意识不强、无法无天的人一步步升上来，这种人官当得越大，对党和国家危害就越大。”(5)中共中央宣传部编：《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，学习出版社2018年版，第193页。领导干部要带头践行社会主义核心价值观，以实际行动带动全社会崇德向善、尊法守法。做到在法治之下，而不是法治之外，更不是法治之上想问题、作决策、办事情。领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式。

各级领导干部的信念、决心和行动，对全面推进依法治国具有十分重要的示范意义。领导干部要做尊法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律；做学法的模范，带头了解法律、掌握法律；做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治；做用法的模范，带头厉行法治、依法办事。2018年《宪法修正案》关于“国家工作人员就职前依法律规定公开进行宪法宣誓”的规定就是提高领导干部法治观念，增强尊法、学法、守法、用法意识的重要举措。

为什么要抓“关键少数”？因为他们执掌国之重器，是立法者、执法者、司法者，是掌权者，最有可能公器私用、违法乱纪，最有条件滥用权力，侵害人民的合法权益；因为“以吏为师、以法为教”的传统决定了他们对社会的示范作用最为显著。这些人不尊法守法，不仅会损害党和政府的形象，损害人民对法治的信心，还会破坏社会公正，影响国家和社会的长治久安，动摇执政基础。

如何抓“关键少数”？第一，要在育人上打基础，习近平总书记在中国政法大学考察时强调：“法学教育要坚持立德树人，不仅要提高学生的法学知识水平，而且要培养学生的思想道德素养。”(6)《习近平在中国政法大学考察》，新华网，2017-05-03。不少青年有志于从政，未来的党和国家各级领导干部必然出自今天的青年，青年从现在起就应该形成良好的思想政治素质、道德素质、法治素质。希望广大学生德法兼修，明法笃行，打牢法学知识功底，加强道德养成，培养法治精神。

第二，要在选人上下功夫，将法治纳入领导干部的政绩考核体系。如何能够让领导干部过心过脑，主要是要建立以法治为主要考核内容的干部评价体系，在“德能勤绩廉”的评价标准中加上“法”，并切实贯彻到各级干部考核评价提拔的实际中去。党的十八届四中全会提出：“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。”“要把能不能守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。”(7)中共中央宣传部编：《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，学习出版社2018年版，第193页。此外，要警惕实际工作中“念歪了经”，将败诉率、上诉率、申诉率作为重要的甚至唯一的考核指标的做法，这是对法治考核的机械理解。对于领导干部的法治素养评价，既要组织人事部门掌握，更要倾听人民群众的反映，把错案办成铁案的“逆淘汰”不可取。

第三，要在管人上做文章。维护社会治安，防范刑事犯罪有“见警率”一说。防止干部违规违法也有发现率和査处率一说。很多人之所以对法治“不过脑子不走心”，就是抱有侥幸心理，以为法不责众，或者抱有为工作违规不算问题、不作为更安全等错误观念。国家监察体制改革，制定颁布《监察法》，就是赋予监察机关监督调查处置的职责，其中监督是第一位的，扩大监察范围，实现监察全覆盖也是意在解决监督空白的问题。做到法治教育入脑入心，切实增强公职人员的法治意识，必须在管人上做文章，通过严格监督，提高违法行为的发现率和查处率，营造人人讲法治、事事有法管的良好氛围。尤其需要关注的是党和国家机构改革，很多行政部门与党的机构合署办公，如何监督这类机构是个难题，有待破解。

第四，要在做细上花气力。领导干部要带头践行法治精神，做到以上率下，在具体问题上检验法治意识，在细节上观察法治素养，警惕那些“嘴上法治，实际人治”“台上法治，台下人治”的现象。领导干部是不是带头尊法，不是看开了多少会、发了多少文件、听了几次课、部署了几次任务，而是要在关键问题上看他过不过脑子。要警惕那些喊破嗓子、不过脑子的“伪法治人”。

“法与时转则治，治与世宜则有功。”改革开放四十多年来，法治政府建设从无到有、从弱到强，不断推进。一部又一部法律的出台和实施，一项又一项制度的建立和运行，将法治政府的理想蓝图逐渐变成了现实。回顾法治政府建设的历程，我们可以自信地说，现在比历史上任何时候都要接近法治政府建设的目标。中国特色社会主义进入新时代，党和国家事业发生了历史性变革，对传统的国家治理结构和治理方式提出了新的要求，法治政府建设也面临愈加复杂的任务和挑战。我们既要着眼长远、打好基础、建好制度，又要立足当前、突出重点、扎实工作，勇于创新，不解努力，破解政府治理领域出现的各种难题，不断推进法治政府建设向纵深发展，创造出不负新时代的法治成果。

(作者系著名法学家，中国政法大学校长)