辽宁省建设用地监管核查工作思考

2021-12-27王晓峰关宏达刘学

辽宁自然资源 2021年10期

王晓峰关宏达刘学

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

为更好地落实国家和自然资源部土地节约集约利用的相关文件精神和制度，提高土地利用效率，消除土地闲置浪费现象，破解“无地可用”和“有地不用”等土地需求矛盾难题，辽宁省自然资源部门积极开展建设用地监管核查工作，有效遏制了违法违规违约等用地行为，土地节约集约利用水平显著提高。

一、工作背景

我国人多地少，耕地资源稀缺，工业化、城镇化快速发展，建设用地供需矛盾十分突出，为了切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子， 2008年，国务院下发《关于促进节约集约用地的通知》，将建设用地监管工作上升到“全面贯彻落实科学发展观要求”的高度。同年，原国土资源部根据建设用地管理现状中存在的重审批、轻监管现象下发了《关于加强建设用地动态监督管理的通知》，规定各地要切实加强对建设用地的审批、供应、利用和补充耕地、违法用地查处等有关情况的动态监管。

2009年，原国土资源部又先后下发了《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》《关于切实加强耕地占补平衡监督管理的通知》，对建设用地监管提出了进一步要求。

2010年，原国土资源部等10部门联合下发了《关于进一步加强和改进国家和省级重点建设项目用地服务和监管的通知》，要求国土资源部门“要监督建设单位按照批准的用途、面积、位置和范围使用土地。对建设单位违法违规用地行为，要及时督促纠正”，再次强调了国土资源管理部门在建设用地监管工作中的职责。

2013年，原国土资源部在总结土地利用动态巡查试点城市经验和做法的基础上，下发了《国土资源部办公厅关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知》，决定在全国范围内建立土地利用动态巡查制度。

二、核查工作发展历程

辽宁省认真落实国家土地节约集约利用的相关文件精神，对建设用地监管核查工作高度重视，从2012年开始组织开展具体核查工作，至今从未间断。

1.建立核查机构

2011年，辽宁就在全国率先建立了省级建设用地监管核查组织机构（省建设用地事务局），并确立具体监管核查职能；原市、县级国土资源局也相应成立了建设用地监管组织机构。自2012年开始，辽宁省在全国率先开展建设用地监管核查工作，省、市、县三级自然资源监管部门在全省范围内对核查期前2年经国务院和省政府批准建设用地的征地实施及土地供应和利用情况进行核查，对建设用地审批、供应、利用、补充耕地和违法用地查处等有关情况进行监管。

2.建立工作制度和监管规范

2014年3月，为加强和规范建设用地全程动态监督管理，全面构建建设用地全程动态监管体系，在2012年和2013年的监管核查工作基础上，原国土资源厅及时总结工作经验并结合辽宁实际，下发了《关于进一步加强建设用地全程动态监管工作的通知》，加强和规范了建设用地全程动态监管工作。

3.调整工作方式和内容

2014年开始，针对核查工作实际，辽宁省对建设用地核查工作进行了适当调整，建设用地审批、供应、利用、补充耕地和违法用地查处工作等不再一同开展，组织人员重点对建设用地供应、利用情况进行核查。核查方式以抽查为主，抽取核查期前2年批准出让的具有代表性的部分建设项目用地，对其宗地供应和实际开发利用情况进行重点核查，每两年对全省14个市（2个副省级城市、12个地级市）进行一次覆盖；核查主要以工业项目用地、房地产项目用地为主，并重点针对各级开发区、工业园区用地等，此种方式一直延续至今。

4.不断增加核查新内容

根据核查工作的新要求，结合工作实际，近几年的核查内容在2014年原有核查内容基础上增加了新的核查内容。2015年，增加了“近期公告出让宗地净地落实情况”的核查；2019年辽宁省事业单位机构改革后，由原省建设用地事务局等单位合并组建的省自然资源事务服务中心承担了监管核查工作，并增加了“批而未供、闲置土地已处置宗地情况”的核查；2021年增加了“房地产存量住宅用地信息公开情况和《土壤污染防治法》落实情况”的核查。

三、工作模式

辽宁省将建设用地全程动态监管工作纳入对各市局的绩效考核，从2013年开始根据核查工作成果定期通报辽宁各地用地监管工作情况。

1.工作分工

省自然资源厅负责建立和完善全省建设用地全程动态监管的工作制度，组织开展建设用地“批、供、用、补、查”监督、检查，对存在的问题督促整改，分析评价和通报监管情况等。每年年初下发年度用地监管方案，厅相关处室按照要求组织厅属事业单位开展监管核查工作。

省自然资源事务服务中心受省厅委托负责省级监管核查具体工作，按照省厅年度土地供应和开发利用监管方案要求，查阅供地等卷宗和组织外业踏勘工作，核查任务结束后向省厅提交用地监管核查报告及相关工作成果。

各市局依据省厅下发的用地监管方案制定适合本地区用地监管方案，组织开展日常监测监管和实地核查工作，对核查的结果进行整理分析，对发现的问题及时整改；每年对本地区用地监管情况进行全面总结，对建设用地“批、供、用、补、查”进行综合分析，形成年度用地监管报告报省厅；按照监管信息系统规定要求，对日常监督检查情况实行信息化管理，及时准确录入、上报、更新监管信息。

2.核查方法

（1）内业判读。利用卫星遥感影像，将批准用地图像数据、供地图形数据、供地属性数据、土地利用信息等之间进行对比，对用地地类、是否超面积、供地项目是否开工、是否移位、是否超面积、是否闲置等进行分析判断，对疑似有问题的作为外业实地核查地块；

（2）与当地政府和自然资源部门举行座谈会，听取市、县级政府及自然资源部门关于建设用地的“批、供、用、补、查”情况介绍，全面了解土地利用和管理情况。

（3）内业查阅卷宗档案。查阅、审核市、县（市、区）有关建设用地的“批、供、用、补、查”的卷宗、档案、文件及其他相关资料。

（4）外业实地测量、调查。根据内业判读确定的外业实地核查地块，实地现场调查和测量，发现和分析可能存在的问题，准确量测核查项目的实际面积、位置等，并拍摄照片、录像等。

（5）走访相关单位和农户。采取抽样调查方式与被占地单位、土地供应项目的受让方等相关单位和人员沟通，了解建设用地的“批、供、用、补、查”各个环节的具体情况。

四、工作成果

1.出台《辽宁省建设用地监管核查暂行办法》

2012年，原辽宁省国土资源厅组织大批技术人员和业务骨干，对2010年经国务院和省政府批准建设用地的征地实施及土地供应和利用情况进行了核查。11月，结合全年的监管核查实践工作，出台了《辽宁省建设用地监管核查暂行办法》。该《办法》适用于“经依法批准”的各类新增建设用地、存量建设用地的监管核查工作。明确建设用地监管核查工作由省、市、县三级国土资源部门分级负责，省厅委托原省建设用地事务局作为省级监管专门机构，组织各市、县对建设用地批后实施情况、建设用地供应情况、土地开发利用情况、建设项目竣工用地验收情况等事项进行全部或者专项的动态监管核查、分析与评价。《办法》同时明确，通过建立建设用地信息报备制度，省、市、县联动的监管核查机制，项目现场核查制度和建设用地综合分析评价制度，将监管核查制度的落实常态化、机制化。市、县定期监管核查汇总，形成半年度和全年度核查报告，并于当年7月20日、次年1月20日前逐级上报；省厅每半年对各地监管核查情况进行总结、复核、评价，对监管核查中发现的问题，提出整改意见，限期整改。核查结果将作为各市、县土地利用年度计划指标分配和奖惩的依据。

2.违规违约问题的种类和数量逐年减少，土地供应和利用日益规范

自2012年核查工作开展以来，通过不断发现问题和及时整改，有效缓解了“无地可用”和“有地不用”的矛盾，提高了全社会节约用地的思想理念，提高了土地利用效率，减少了土地闲置浪费现象，从整体上提升了辽宁省节约集约用地水平。从核查结果来看，全省核查发现问题的数量和种类在逐年下降，市县两级自然资源管理部门在土地出让各环节方面的管理也越来越规范，批而未供、批少占多、未按时开（竣）工、“非净地”出让、欠缴土地出让金、以地融资、企业囤地、闲置土地、低效用地等违规违约用地情况越来越少，充分体现辽宁厅在建设用地批后监管工作方面的高度重视及显著成效。

3.为政府决策提供依据

通过建设用地监管核查工作，全面、及时、准确了解和掌握全省建设用地供应和开发利用情况，形成监管分析报告及相关数据、影像、坐标成果等定期通告各市自然资源局，为政府及其相关部门制定政策和进行宏观管理提供依据。

五、工作难点

1.对一些指标的核查难度大

在对供地项目的国有土地出让合同中约定的内容进行核查时，一些具体指标自然资源部门无法进行核查，尤其在对容积率、建筑密度、住宅面积净密度、绿地率、投资额、投资强度等开发利用指标的核查，对这些指标竣工验收前的核查需要规划、城建、房产、发改委、财政等部门的积极配合和相互支持，但是实际工作中职能部门间联动差，致使一些指标未能核查。