国土空间开发利用保护总体格局综述及思考

李洪兴 闫雪松 石水莲

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

按照《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）的要求，各地正在编制各层级国土空间（总体）规划，《意见》提出到2035年，我国将基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。国土空间开发保护总体格局，作为国土空间规划谋篇布局的重点，也是各级国土空间规划关注的焦点。格局体系以主体功能分区为引导，划分生态、农业、城镇等空间，按照网络化空间组织实现空间的有机互动，反映空间管控的要求。空间开发保护总体布局是一个区域总体发展战略落实的途径，是进一步实施空间管控和进行空间治理的基础，相当于足球比赛的中场组织，起到承上启下的作用。

一、总体情况

据统计，全国已有20多个省市公示了本地区的国土空间规划，从总体情况上看，在制定本地区开发利用保护格局中，充分考虑战略目标、定位和空间策略，体现大思维和大战略，表达各具特点，各有特色，为编制和实施国土空间规划奠定了基础。

根据网上公示内容，将部分省份规划相关情况综述如下。

1.浙江省

按照建设美丽中国和全球生态文明的新标杆，争创农业农村现代化的新示范，打造长三角一体化和国内国际双循坏的新枢纽，建设健康韧性和诗画江南的新家园，探索建立整体智治的新体系的目标，在国土空间规划中提出“一湾引领，三带提升、四级辐射、多群链接、两屏融合、全域美丽。”

2.辽宁省

按照国家战略安全基地、东北振兴核心区、老工业基地绿色转型示范区、东北亚陆海开放合作枢纽门户区的总体定位，在国土空间规划中提出：“协调三区，经略两海、集聚双轴，优化一带”。

3.山东省

按照面向东北亚、“一带一路”的双向开放新高地，促进我国南北区域协调发展、构建新发展格局的战略支点，黄河流域生态保护和高质量发展发展龙头，城乡融合、宜居宜业的齐鲁美丽家园的战略定位，在国土空间规划中提出：在开发格局上，突出山东省“一群两心三圈”区域发展总体布局的战略引领作用，在保护格局上，为“一群两心，两屏三带，三区九田”。

4.江苏省

按照底线管控、空间统筹、高效集约、品质提升、协同治理的空间策略，在国土空间规划中提出：构建两心、三圈、四带。实现构建紧凑开敞、集约高效的国土空间总体格局。

5.安徽省

按照生态空间得到有效保护，区域发展更加协调，农业空间得到合理优化，空间品质更加优良，城镇空间更加宜居宜业，机制体制更加完善的规划目标，在国土空间规划中提出：一圈、两屏、三带、四区。

6.河北省

按照全国现代商贸物流基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区的定位，在国土空间规划中提出：“两圈两翼、三带四区、多点支撑、南北生态”。

7.吉林省

提出到2035年，建设形成生产、生活、生态相协调的高品质国土空间。“一主、六双”产业空间布局落实取得巨大成效，具有全国影响力的长春现代化都市圈基本建成，生产空间更加集约高效，生活空间更加舒适宜居，生态空间更加山清水秀，国土利用效率进一步提升，国土空间治理体系和治理能力基本实现现代化。在国土空间规划中明确：围绕中东西三大板块和“一主、六双”产业空间布局，构建“一圈、两屏、三区、四轴带”的国土空间开发保护总体格局。

8.广东省

按照更可持续、更具韧性的安全国土，更集约、高效、开放的繁荣国土，更协调、均衡、有序的和谐国土，更具自然和人文魅力的美丽国土发展目标，在国土空间规划中，按照开发利用和保护两个方面来表达，其中开发利用为“一核两级多节点”。保护方面提出“一链两屏多廊道。”

9.江西省

按照长江中下游重要生态屏障和太湖流域综合治理样板区，中部地区绿色崛起示范区，内陆双向开放发展高地，国家农业农村现代化样板区，文化和自然魅力彰显的宜居家园的总体定位，在国土空间规划中提出构建“一圈引领、两轴驱动、江湖联保、三屏筑底” 的国土空间总体格局。

10.云南省

立足建设成为全国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心的定位，在国土空间规划中，直接按照生态、农业、城镇三大空间来谈，提出构建“三屏两带多点”生态安全格局，塑造“五区四带”立体农业空间，构筑“一圈一核两群一带”的城镇空间。同时，也特别提出了构建“六区两带”魅力空间格局。

二、几点认识

1.重视生态空间利用

主要以生态保护屏障为主。浙江提出，“两屏融合、全域美丽”，其中两屏为沿海和山区生态屏障；辽宁提出“三区两海”其中三区中的两区为辽东绿色经济发展区、辽西生态转型发展区，两海为渤海生态经济区、黄海生态经济区；江苏提出“两心”，包括丘陵生态绿心、江淮湖群生态绿心；安徽提出“两屏”，包括皖西生态安全屏障、皖南生态安全屏障；吉林提出“两屏”，即稳固东部森林带、西部防风固沙带两大国家生态安全屏障；江西提出“三屏筑底”围绕赣东-赣东北、赣西－赣西北、赣南的山地丘陵地区，筑牢三个森林生态安全屏障。

2.强化城市群、都市圈的培育

江苏提出，构建“三圈”，包括南京都市圈、苏锡常都市圈、徐州都市圈；安徽提出“一圈”，即合肥都市圈；吉林提出“一圈”为长春现代化都市圈；江西则提出以构建大南昌都市圈实现一圈引领。

3.突出轴带在规划中的引领作用

辽宁规划提出“两轴一带”，其中“两轴”指沈大城镇发展轴和京沈城镇发展轴，“一带”指沿海经济带；江苏提出“四带”，包括扬子江绿色发展带、沿海陆海统筹带、沿大运河文化魅力带、陆桥东部联动带；吉林提出“四轴带”，打造沿中蒙俄开发开放、沿图们江鸭绿江开发开放、哈大先进制造业、集双门户四个发展轴带；江西突出“两轴驱动”强化沪昆（浙赣）和京九高铁两条开发主轴。

4.农业空间表达需要进一步深化

在各个地方提出的国土空间开发利用保护总体格局中，吉林提出三区建设，即中部黑土地粮食主产区、东部山地特色农业片区、西部草原湿地农牧片区；黑龙江提出建设两大平原，即嫩江平原和三江平原两个农业发展区；安徽提出“四区”，即皖北平原农业区、江淮丘陵农业区、沿江平原农业区、皖西和皖南山地丘陵农林区。一些省份没有在空间开发保护布局上提出，但在农业空间利用上有进一步的表述。

三、思考和启示

1.进一步理解国土空间开发利用保护格局在规划编制中的重要性

《意见》指出，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。因此，规划编制中必须高度重视，评价和评估好本地的实际情况，领会好本地的发展战略，落实好空间治理的措施，这样才能总结和归纳出符合本地需要的国土空间开发利用保护格局。

2.切实把空间利用保护格局做细做实

按照规划好用管用的原则，规划编制就是要结合本地实际，落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展策略，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率。因此，在规划编制中，要进一步强化对总体格局的理解，表达要有充分性和有针对性，前面总体发展战略和后面分空间描述要相互匹配。不能过于沿用以前传统规划的表达方式，应充分体现多规合一空间规划的特点和需求。