以新发展理念引领国土空间规划编制——对《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的理解

荀文会

（沈阳市规划设计研究院有限公司，辽宁沈阳 110004）

市级国土空间总体规划是在“五位一体”总体布局和新发展理论下更加全面综合的治理方式，是满足区域社会经济发展长远需求，并不断提高人类福祉的指南[1]，是推进生态文明建设的重大改革举措。日前，《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）正式印发，通过空间全要素的整体视角，较为系统地对市级国土空间总体规划编制的要求、过程、内容和方法进行了全面梳理，对于落实新发展理念，实施高效能空间治理，促进高质量发展和高品质生活具有重要意义。

《指南》通篇融入习近平新时代中国特色社会主义思想，将五大发展理念落实到规划编制中，以创新突破瓶颈，以协调促进平衡，以绿色补缺生态，以开放加强融合，以共享激发动力，促进形成绿色安全、健康宜居、开放协调、富有活力并各具特色的国土空间开发保护格局。

一、多规融合，技术先进，《指南》体现了创新发展

创新发展立足传统却又突破传统，依托现实，推动变革。《指南》通过创新理念，有效解决了发展面临的最大矛盾即资源有限性与需求无限性的矛盾。

1.对新时代、新思想、新趋势新方法均给予了充分的回应

针对当前城市协同发展的大趋势，《指南》将区域协调作为规划编制的主要内容之一，增加都市圈、城市群相关内容，推动形成区域联动格局，顺应城市发展规律；针对人民群众关心的是衣食住行等高品质生活需求问题，找到症结和短板，《指南》通过空间结构优化和功能布局完善，以更好的用地布局和基础设施建设来解决公共服务设施和基础设施不平衡不充分的问题。 《指南》中“规划指标表”除了体现底线约束、空间结构与效率的指标，也创新性地加入了反映空间利用品质的指标。

2.深刻地诠释了“多规合一”的技术逻辑，将其贯穿技术主线

前言中就指出《指南》是按照“多规合一”的要求制定；在工作基础中提出要求开展土地利用总体规划、城市总体规划等空间类规划及相关政策实施的评估；在近期行动计划中要求衔接国民经济和社会发展五年规划。纵观整个《指南》的内容体系，始终以“多规合一”为前提，融合多层级战略要求、多部门专业规划、全要素空间谋划、全尺度数据平台、多学科理论实践为一体，形成协调统一的“一张蓝图”。

3.体现了“全生命周期”的编审评结合的管理逻辑

按照“管什么，批什么”的原则，对方案编制、平台建设、成果审查、体检评估等全链条式的管理提出了具体要求，强化了规划的权威性，更体现了国土空间治理水平和治理能力。尤其是“一张图”建设是作为全生命周期管理的技术基础，集成整合规划编制和实施管理所需各级各类数据，可全面掌握市域资源“家底”，并实时了解规划实施的动态。

4.强调创新规划工作方法

融合城市设计、大数据、人工智能等技术手段以辅助规划编制，并提出建立国土空间基础信息平台及数据库、城市信息模型（CIM）以及城市时空感知系统，为规划有效实施提供技术保障。

二、系统思维，统筹兼顾，《指南》体现了协调发展

协调发展要求统筹兼顾、综合平衡，正确处理发展中的重大关系，补齐短板、缩小差距，形成全面协调发展局面。《指南》全面贯彻了协调发展理念，有效解决了发展存在的不平衡问题。

1.要求对城乡全域、自然资源全要素通盘考虑

既强调保护也关注发展，既突出了战略引领也强化了底线管控，既突出存量挖潜和也强化了增量约束，既体现空间结构与效率也注重空间利用品质，既重视自然资源保护也重视历史人文传承，既突出国土空间总体格局的优化也将城市设计贯穿规划全过程。

2.强化系统思维

按照顺应自然、保护自然的理念和空间均衡的理念，将山水林田湖草海、城镇乡村作为生命共同体，全要素空间谋划，系统设计，系统治理，优化各类要素布局，并按照“多规合一”要求，解决各类规划打架问题，加强空间管理协调一致性。

3.注重国土空间布局协调性

提出完善区域协调格局，推动城市群、都市圈交通一体化，发挥综合交通对区域网络化布局的引领和支撑作用，要注重发挥县城、重点特色镇等节点城镇作用，形成多节点、网络化的协同发展格局。《指南》同时要求协同地上地下空间，处理好地上与地下、矿产资源勘查开采与生态保护及永久基本农田控制线的关系。注重统筹陆海空间，制定陆域和海域功能相互协调的规划对策。《指南》尤其注重“双评价”工作，要求国土开发与承载力相匹配，科学划定三线和战略性保护资源，科学有序协调布局生态、农业、城镇等功能空间。

三、底线约束，生态优先，《指南》体现了绿色发展

绿色发展强调把生态文明建设放在现代化建设全局的突出地位，是关系发展全局的科学发展理念，而国土空间规划是推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措。作为可持续发展蓝图的国土空间规划，必须强化人与自然和谐共生，把生态优先、绿色发展作为规划的基本遵循。《指南》贯彻了生态优先，绿色发展的原则，将城市作为有机生命体，推动形成绿色发展方式和生活方式。

1.要求开展“双评价”和灾害风险评估

更加系统深入地认识城市的自然地理格局，分析生态系统的问题，认清资源环境的短板、风险和底线约束。

2.将资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价作为规划编制的基础工作

提出国土空间的开发与资源环境承载能力相适应，根据自然地理格局识别资源环境禀赋特征和开发保护问题，优先确定生态保护空间，统筹生产、生活、生态“三生”空间合理布局，以资源环境作为底线约束，明确重要资源利用上限，坚守三条不可逾越的红线，体现了“绿水青山就是金山银山”的发展理念。

三是提出结合不同尺度的城乡生活圈，优化居住和公共服务设施用地布局，完善开敞空间和慢行交通网络，增加公园、绿地和广场的数量，提高公共活动空间的均好性、可达性，提高人居环境品质，形成绿色生活方式。

4.提出推进国土整治修复与城市更新

要求坚持山水林田湖草生命共同体的理念开展系统治理，明确生态系统修复的目标、重点区域和重大工程，维护生态系统，改善生态功能；推进乡村地区田水路林村全要素综合整治，建设美丽乡村。

四、承上启下，融合贯通，《指南》体现了开放发展

开放发展是引领我国对外开放领域深刻变革的科学理念，不仅引领外向型发展，也推动合作共赢。《指南》贯彻了开放理念，注重融合发展，并强调展现各类开放空间要素。

1.加强与国家和区域发展战略和目标的对接

市级规划作为落实国家和区域战略的基石，强调与国家双百年目标以及新型城镇化等战略的对接，应根据地方实际找准关键问题，发挥比较优势，突出地域特色，合理确定发展目标定位，落实好国家和区域重大项目，明确产业、空间和基础设施发展方向，构筑开放、高效的空间格局。

2.提出以自然地理格局为基础

形成开放式、网络化、集约型、生态化的国土空间总体格局，规划应最大限度展现自然环境、山体河流、街道广场、公园绿地等各类开放空间要素。同时《指南》注重推进社会公平和生活条件均等化，着力提升国土空间的可达性和宜居性。

3.起到了承上启下的作用

强调了各类规划的衔接，提出市级规划编制应对下位规划和专项规划进行指引，并衔接国民经济和社会发展五年规划，融合、优化形成的更加适应生态文明要求的空间规划。

五、以人为本，多方参与，《指南》体现了共享发展

共享作为发展的出发点和落脚点，指明了发展的价值取向，发展成果应由人民共享。《指南》坚持“以人民为中心”，强调以人为本的思想，国土空间规划的出发点和落脚点是为了人民更美好的生活，把满足人民群众日益增长的美好生活需要作为规划的核心追求和最大使命。

1.考虑人民对安全需求、就业需求、公共服务需求、休闲游憩和精神文化方面的需求

着力完善交通、能源、水利、农业、信息、市政、环保、文保等基础设施和公共服务设施，注重提升公共服务设施和基础设施的数量和品质，优化居住和公共服务设施用地布局，提高各类设施的通达性，促进基本公共服务均等化，让城市更加宜业、宜居、宜乐、宜游，提高人居环境品质，塑造以人为本的高品质国土空间[2,3]。

2.提出加强公众参与和多方协同

坚持开门编规划，建立全流程、多渠道的公众参与和社会协同机制。广泛调研社会各界意见和需求，深入了解人民群众所需所急所盼；完善部门协作机制，共同推进规划编制工作；方案论要形成通俗易懂可视化的中间成果，充分征求有关部门、社会各界意见。规划获批后应及时公开，并接受社会公众监督。

市级国土空间总体规划，是国土空间规划体系总体框架“五级三类四体系”中的重要组成部分，发挥着承上启下的重要作用，事关国家战略部署的落实与民生的改善和发展。《指南》的印发为高质量的规划编制提供了指引，只有真正把握其理论精髓、掌握其精神要旨，才能在规划编制中获得实效。