环境监察在生态环境保护中的作用探讨

王 琴

（都江堰市环境保护监测站 四川成都 611830）

近年来，我国对生态环境保护工作的重视程度和投入力度日益增大。根据《中共中央、国务院全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》和《中华人民共和国环境保护法》的精神和要求，我国开始全面贯彻落实《中央生态环境保护督查工作规定》[1]。中央、省（直辖市、自治区）通过成立专门的环境保护督查工作小组，采取自上而下的环境监察工作机制，切实推动我国环保工作的各项内容落实到位。在新形势下，如何贯彻落实好环境监察工作内容，压实生态环境保护工作责任是环保部门工作的重要内容。

一、我国环境现状概述

改革开放以来，我国坚持以经济建设为中心，但在某些领域忽视了生态环境保护，以生态破坏、资源浪费、环境污染为代价换取经济快速增长，积累多年的生态环境问题日益凸显，大气污染、水污染、土壤污染已经阻碍了经济发展，扰乱了市场秩序，同时严重威胁到人们的身体健康，群众反映强烈的雾霾天气、水污染事件频发。二十世纪八十年代初开始，党和政府逐渐意识到生态环境保护的重要性，制定了保护环境基本国策、节约资源基本国策、可持续发展战略、环境友好型战略、生态文明战略，环境保护法律体系日臻完善，历史上最严格的环境保护制度开始实行。经过政府、企业、群众多方共同努力，生态环境保护工作大有成效，环境质量持续向好，生态环境保护观念深入人心。特别是自党的十八大开始，党中央对生态文明建设工作作出了一系列新部署、新要求，为新时代的生态文明建设绘制了宏伟蓝图，为实现“美丽中国”的目标作出了战略安排。“绿水青山，就是金山银山”“生态兴则文明兴”的核心价值观深入人心，引领和改变人们的生产生活方式。2021年1月国务院印发了《2030年前碳达峰行动方案》对碳达峰碳中和工作做出整体部署。提出到2025年，重点行业能源利用效率大幅提升，单位国内生产总值能耗比2020年下降13.5%；到2030年，重点耗能行业能源利用效率达到国际先进水平，单位国内生产总值能耗大幅下降；到2060年，能源利用效率达到国际先进水平。这些目标对完善差别化电价、促进能效提升提出了更高要求。生态环境治理格局逐渐从政府单一治理到政府、企业、社会组织和公众共同参与的多元共治体系转变。但是生态环境保护是一个系统工程，靠环保部门单打独斗是几乎不可能实现生态文明、碳达峰、碳中和宏伟蓝图的，更需要多部门齐抓共管，相互协调，相互促进，多措并举，多地联动，全社会共同参与。

二、环境监察的职责

在生态环境保护工作体系中，环境监察是其中一项重要工作内容。过去环境监察机构主要行使环境监察和环境执法职能，主要负责监督检查排污单位的污染物排放、污染治理设施运行、排污申报登记、环境保护法律法规贯彻执行等情况；核定和征收排污费；调解处理环境污染和生态破坏信访问题；实施环境行政处罚等工作。自2013年党的十八届三中全会召开以来，中共中央把生态文明建设写入《党章》，生态环境保护工作被提到了新的高度，对环境监察机构和人员提出了更高的要求。中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，提出了对环境监察和环境执法职能进行分置，将环境监察职能上收，将环境执法职能下移。由省级环境保护监察机构对全省的生态环境保护工作进行统一监督管理，侧重于开展环保督政的工作；市级生态环境监察机构对全市的生态环境保护工作进行统一监督管理，负责属地生态环境保护执法的工作；县级生态环境监察机构侧重于强化现场生态环境执法[2]。基层环境监察机构在调查处理环境违法行为、信访投诉调处、指导和服务企业中发挥重要作用。

三、环境监察的作用

作为生态环境保护工作中的内容之一，环境监察有着重要意义。

首先，开展环境监察工作可以及时了解和预测污染物的基本信息及变化情况，精确及时地锁定污染源，预测环境质量变化趋势，并科学有效地制定和采取污染物治理方法和措施，及时排查和消除环境安全隐患，避免污染事故发生。

其次，环境监察工作的开展可以促进企业落实生态环境保护主体责任，优化环保工艺水平，促进先进生产设备和污染治理设施推广使用，提高环境管理质量，从源头上减少污染物排放量，减轻对生态环境的影响。

然后，环境监察有利于协调地区生态环境保护和经济发展的关系，将可能引发环境污染或环境恶化的危险隐患扼杀在萌芽中，减少污染源对生态环境的破坏，促进地区生态环境和经济发展实现双赢，推动构建和谐社会。

最后，环境监察工作中坚持处罚与服务并重的原则，对企业轻微违法行为进行服务指导、及时改正，有利于企业主体更加深刻认识到自身的环境保护主体责任，对自身的薄弱环节、风险隐患进行及时自查、自纠。

四、环境监察面临的问题

一是职能交叉，职责不清。《中华人民共和国环境保护法》规定，原环保部门对环境保护工作实施统一监督管理，与其他“有关部门”共同履行环境保护职能职责的模式，存在层级事权不清、同级环保部门内部执法边界不清，职责分散交叉、执法频率高、多头执法、推诿扯皮问题突出。上级环境监察机构对下级环境监察机构缺乏调查了解，一味下任务，对工作内容、工作重难点未明确，考核机制不健全、不科学，导致下级环境监察机构执行难，严重影响下级环境监察机构工作积极性和工作质量。

二是法律体系不健全。近年来，我国在逐步完善环保法律体系，但部分法律规定范围广泛，内容较笼统，缺乏行之有效的具体措施，部分法律法规未及时修订，对违法行为打击力度小，农业面源污染治理、规模以下畜禽养殖等方面无行之有效的法律法规，导致有法难依、无法可依的现象时有发生。

三是体制机制不健全。地方党委政府不重视环保工作，环保部门在政府决策中发言权不够，否决权难以运用，人力、物力、财力得不到有效保证，部门之间难协调、统一监管难到位，协调联动工作机制有待完善。由环保部门对生态环境保护工作进行的统一监督管理，变成了对一切生态环境保护工作统一牵头管理，其他负有环境保护职能职责的部门对生态环境保护工作分工负责，变成了由环保部门一家负责，其他负有环境保护职能职责的部门不明白自身肩负的环境保护职责，推诿扯皮严重，《环境保护法》所确定的各部门齐抓共管的生态环境保护大格局还未形成[3]。生态环境执法干扰了地方招商引资环境，执法过程面临地方政府经常性干预，部分地区还存在阻碍环保执法的土政策，对行政处罚金额定任务，领导打招呼、影响执法、环保部门检查企业需提前向纪检部门备案的情况时有发生，导致法律难执行、难到位。环保部门与公安、法院、国土资源、城市管理、市场监管、农业等行政主管部门缺乏联系配合，相关部门还存在环境保护工作是环境保护部门一家的责任的思想意识，管行业必须管环保的意识不到位。环境监测能力不足，环境监察与环境监测缺乏有效衔接，各行其是、单打独斗，致使环境监察执法过程缺乏有力的数据支撑，行政处罚案件证据不足，最终只能以撤案结束，导致违法企业逍遥法外。

四是业务能力建设有待提高。基层环境监察人员少、平均年龄偏大、人员混岗，业务能力参差不齐，专业人员欠缺，缺乏工作激情，执法经验不足；硬件设施不足，工作经费、办公场所、人员、车辆、执法设备无法得到保障，环境监察模式和手段陈旧，未跟上信息化发展的步伐，环境监察数据的开发和利用效率较低，检查手段科技含量低，其他与环境监察无关的工作事务，占用环境监察人员大量精力等问题在很大程度上制约了环境监察工作的开展实施。

五、强化环境监察工作的建议及措施

第一，厘清职责边界，抓好责任落实。要有效整合生态环境保护领域执法职责，明确其他负有环境保护职能职责的部门名单，建立职责清晰、边界明确、内容详实的执法体制。建立并完善环境保护责任清单，明确各相关主体必须履行的环境保护工作内容、责任目标和考核机制。纵向上，进行环境监察执法垂直管理制度改革，建立健全职责明晰、分工合理的环境保护责任体系，明确省、市、县三级环境保护职能职责，避免多层执法、多次执法，保障生态环境管理系统高效协调运行。横向上，明确其他负有环境保护职能职责的部门的生态环境保护责任内容，整合生态环境保护执法职能职责，形成协调联动、密切协作、各司其职、齐抓共管的良好局面。

第二，健全生态环境保护法律体系。建立健全适应新时期经济社会发展的一系列环境法律法规，形成水、气、声、固废、辐射放射、环境影响评价、排污许可等生态环境法律体系；及时修订和完善陈旧、难执行、不适应社会经济发展的生态环境和保护法律法规；完善相关法律法规配套执行办法和执法过程中难点、疑点解释，将生态环境保护工作责任清单、实绩考核、容错机制等写入法律法规，保障环境执法的有效性，各部门环保工作主体责任、环保实绩考核等纳入环境法律规范范畴，将其形成法律制度，使环境执法更加有力。

第三，健全完善生态环境保护体制机制。制定完善环境保护体制机制，加快构建以企业为责任主体、政府为主导、社会和公众积极参与的环境管理体系，加快推进生态环境领域治理能力和治理体系现代化建设。通过环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，建立健全职责清晰、分工明确、工作内容明晰的生态环境保护责任体系，将对各级党委政府及其他负有环境保护职能职责的部门的监督责任落到实处，建立完善环保部门统一监督管理与各级党委政府主体责任、其他负有环境保护职能职责的部门分工负责的工作机制，确保环境监察的权威性、独立性和有效性。建立健全领导干部违规干预、插手环境监察、环境违法案件查处活动的责任追究机制。通过综合行政执法体制改革，统筹相关执法力量，进一步压实执法监管责任。完善环境监管网格化建设，明确属地政府环境保护职责，落实网格监管人员、监管范围、监管职责，充分发挥网格化监管力量，实行全员参与、片线结合，确保执法效能。

第四，强化协作联动。加强环保部门同公安、检察院、法院、国土资源、水务、农业、电力等部门的协调联动。建立健全信息共享、协同调查、案件移送、强制执行、违法行为惩戒等方面工作机制。完善环境监察与环境监测协同机制，加强支持配合和信息共享传递，优化工作程序，提高工作效率，为环境管理和执法提供支持，在污染源查处过程中及时精准锁定证据，提高办案效率和案件质量。

第五，创新监管方式，提升执法科技水平。通过自查自纠与交叉执法、明查与暗访、日常巡查与突击检查、昼查与夜查相结合等多种检查方式，加强污染源监管。构建生态环境监测信息网络与大数据平台，充分利用卫星遥感、空气质量地面观测、气象观测等各类数据和无人机、执法记录仪、现场快速检测仪器等技术手段，实现信息互联互通、实时共享、成果共用，对污染源进行精准、高效、快速定位和实时监控，及时、有效减轻环境污染带来的不良影响。

第六，加强环境监察业务能力建设。调整强化环境监察执法力量，充实一线执法队伍，提高优秀人才占比；加强业务培训，提升专业化水平，加快科技创新，加强区域间人才交流学习，提高业务水平和素养，通过加大人力、财力、物力投入，保障工作顺利进行；制定完善领导干部目标责任考核制度和容错机制建设，充分调动执法人员工作积极性；严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，加大执法人员业务培训力度，努力打造政治强、本领高、作风硬、敢担当，特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献的生态环境保护执法铁军。

六、结束语

通过厘清职责边界，抓好责任落实；健全生态环境保护法律体系；健全完善生态环境保护体制机制；强化相关部门协作联动；创新监管方式，提升执法科技水平；加强环境监察业务能力建设等措施，相信多部门齐抓共管，相互协调，相互促进，多措并举，多地联动，全社会共同参与的齐抓共管大环保格局必将建立，生态文明宏伟蓝图必将成真，建设“美丽中国”的目标必将实现。