治理现代化背景下人民建议征集制度研究

刘树燕

(中共山东省委党校[山东行政学院]中共党史教研部，山东 济南 250021)

尊重人民首创精神，发挥人民主体作用，是中国共产党百年奋斗的历史经验和优良传统。中国共产党治国理政70年来，始终将保障人民国家主人翁地位、领导人民参与国家和社会治理，贯穿到执政实践全过程。人民建议作为一项重要制度，伴随党治国理政的理念发展和实践进步而生。作为公民、法人或社会组织就国家经济、政治、文化、社会和生态等方面的建设发展而表达的意见建议，作为给党委决策和政府执行提供参考而表达的立场、态度、看法和观点，人民建议与对抗式表达和思维不同的是，它承载着社会主义协商民主的精神内核，具有十分典型的建设性特征，集中体现了人民群众的积极心态、主人翁精神和社会责任感。新时代新征程，在建党百年伟大历史关头，面对世界百年未有之大变局，国家发展和治理现代化面临新形势、呈现新特征，完善符合新时代趋势的人民参与国家和社会治理的平台渠道、方式方法，是中国共产党治国理政发展演进的必然要求。建立健全人民建议征集制度，是新时代保障人民主体地位和全面建设社会主义现代化新征程中实践全过程民主的题中之义和有益探索。

一、深刻理解治理现代化背景下人民建议征集制度的重大意义

在中国共产党领导人民追求中华民族伟大复兴的历史进程中，人民群众发挥了重要的主体作用。重视人民群众主体作用，共建、共治、共享中国社会及其进步成果，是中国共产党推进伟大事业取得历史性成就的秘诀。新时代要向着第二个百年奋斗目标迈进，在国家和社会治理现代化进程中体现、保障、实现人民群众的主体作用，既是传承党的百年奋斗经验的重要内容，又是构建新时代社会治理共同体的重要实践路径。

(一)建立健全人民建议征集制度是中国共产党汲取百年奋斗宝贵经验的历史选择

“人民是历史的创造者，是真正的英雄”(1)习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2021年版，第9页。，这是我们党百年奋斗的宝贵经验；重视人民群众力量，尊重人民主体地位，探索建立健全人民主体地位实践体制机制，是我们党历经百年奋斗获得的历史启示。人民建议征集制度是用百年奋斗历史经验指导现实社会实践的成果载体。

百年历史启迪全党要牢固树立人民主体意识。民心是最大的政治，民意是天下最大的事。革命，是一部分人“用枪杆、刺刀、大炮，即用非常权威的手段强迫另一部分人接受自己的意志”(2)《马克思恩格斯文集》第3卷，北京：人民出版社，2009年版，第338页。。1921年以来，发挥人民力量，领导人民结成巩固的统一战线，是中国革命成功的三大法宝之一。社会主义革命和建设以及改革开放时期，亦是如此。在国内外波诡云谲的复杂环境中，中国共产党坚守初心和使命，捍卫国家主权独立和民族团结统一，从根本上保障人民群众的利益，才能获得人民支持，守住人民的心，历经磨难走到今天。“人民既是历史的创造者、也是历史的见证者，既是历史的‘剧中人’、也是历史的‘剧作者’。”(3)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年版，第314页。没有人民群众，党和国家的事业就不能成功，中华民族就不能屹立于世界民族之林并走近世界舞台中央。

百年历史昭示必须探索人民主体地位保障机制和实践途径。重视人民主体地位，发挥人民群众历史作用，中国共产党建立起多种制度机制，探索了多种切实可行的方式方法，以保障民意的表达和党委政府对民意民智的汇集汲取。抗日战争时期在根据地建设“三三制”抗日民主政权，新中国成立初期建立人民政协，1954年后建立完善人民代表大会制度，以及不断推进基层群众自治制度，中国共产党领导建立了保障人民主体地位的各项制度以及实现人民群众当家作主的机制平台，探索出包括人民建议征集在内的多种实践途径，以实际行动将人民主体理念落到了实处。人民建议征集制度是辅助人民代表大会制度等国家根本制度和多党合作等基本制度的一项重要制度。重视人民建议，保障人民行使建议权，探索多样化实现人民建议的形式，是党的百年奋斗历史经验的具体化展现，“具有独立的制度意义”，“在广泛性、群众性、经常性、疏导性等方面都具有特殊作用”(4)林茂荫：《加强“人民建议征集工作”》，《文汇报》2013年4月10日。。

(二)建立健全人民建议征集制度是中国共产党践行人民当家作主治理理念的逻辑结果

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对我国的国家制度和国家治理体系的十三方面显著优势作出了高度概括。其中，仅以“人民立场”为核心的显著优势，就包含“人民当家作主”和“以人民为中心的发展思想”两项(5)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年版，第3—4页。，体现出百年大党“民主执政”的治理理念和思维特色。承载人民当家作主和人民中心思维的人民建议征集制度，是民主执政思维和治理理念的逻辑结果。

1.在革命、建设和改革中发展全过程人民民主是共产党的优良传统和作风。坚持同人民在一起，充分发挥人民群众的力量，“倾听人民心声，汲取人民智慧”(6)《十八大以来重要文献选编》(中)，北京：中央文献出版社，2016年版，第81页。，是中国共产党的优良作风，也是中国共产党革命、建设和改革胜利的实践支撑。早在延安时期，中国共产党就把发挥人民群众的作用体现到局部执政实践中，从而建立了敌后抗日根据地，实现了统一战线、武装斗争、党的建设三者相辅相成共同发展。在抗日战争胜利前夕，为早日结束人民遭受的长期战乱之苦，中国共产党联合各民主党派展开了争取国民党和平建国的努力。在与各民主党派合作过程中，中国共产党提出并主张确立“以党派会议讨论结束党治，建设联合政府的方针”(7)李金河：《多党合作的历史与现实》，北京：中央编译出版社，2007年版，第76、76—80页。，从而把党派建议和协商民主思维体现于各阶段各领域的实践中。

为更好地团结党外力量，争取和平建国，1945年6月18日，中国共产党领导人毛泽东等复电民主党派人士黄炎培、左舜生和褚辅成、傅斯年等7位参政员，表达了邀请他们到延安共商国是的诚意。1945年7月1日至5日，除王云五称病未行之外，其他6位致电毛泽东和周恩来的参政员实现了对延安的访问。延安5日，共产党人的优良作风给民主党派人士留下深刻印象，使他们产生了“如沐春风”之感，并产生了“超过了我未来以前的种种理想”的认知。毛泽东与章伯钧、黄炎培等人作了细致的交谈，并在与黄炎培的延安“窑洞对”中，清晰地表达出中国共产党人对人民主体地位和人民历史决定作用的认识。在回答黄炎培提出的“历史周期率”疑问时，毛泽东面对“政怠宦成”和“人亡政息”的历史之问，提出了他的“民主新路”思想：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”(8)李金河：《多党合作的历史与现实》，北京：中央编译出版社，2007年版，第76、76—80页。人民当家作主理念在历史发展中得以形成。

可见，在中国共产党的执政理念和治理思维中，人民作用、人民力量是一条主线，人民中心发展思想得到全过程践行。这是毛泽东在1939年《〈共产党人〉发刊词》和1949年《论人民民主专政》中两次将统一战线概括为三大法宝之一的原因，也是中国共产党执政思维和治理理念的逻辑基点。重视人民力量、发挥人民作用作为党的优良作风，在社会主义革命和建设中得到坚持，在改革开放过程中又得到丰富和弘扬，发展成为中国共产党的优良传统，成为共产党人优良作风和优良传统体系的重要组成部分。邓小平的“三个有利于”标准以及他“改革开放中许许多多的东西，都是由群众在实践中提出来的，……是群众的智慧，集体的智慧”的宝贵思想(9)胡锦涛：《在邓小平同志诞辰100周年纪念大会上的讲话》，北京：人民出版社，2004年版，第9页。，“三个代表”重要思想、科学发展观，以及习近平新时代中国特色社会主义思想的人民至上战略思维，都是这一优良传统和作风的发展和具体化，是共产党人红色基因的丰富和崭新呈现。也正是在这一意义上，党中央才持续强调要“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”，强调“把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿党治国理政全部工作之中”(10)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年版，第6—8页。，把“民主执政”放到“坚持和完善党的领导制度体系”的高度加以规范和要求，倡导发展全过程人民民主，践行人民中心发展理念。

2.人民建议征集制度是传承弘扬全过程人民民主优良传统和作风的实践创新。20世纪80年代，人民建议征集制度在中国出现，这是改革开放新阶段中国治理的重要特征和阶段性成果；进入21世纪以来人民建议征集制度内容的扩展和范围的延伸，是新时代中国治理的时代需要和深入探索。自20世纪80年代我国个别省市建立起人民建议征集机构、90年代国家部委成立人民建议征集办公室，到今天全国多数省份和直辖市都基本建立起相关机构，人民建议征集制度始终承担着传承党的历史经验和优良传统与作风的重要功能，是我国协商民主全过程实践的一项重要探索创新。

当然，从全国层面来看，人民建议征集机构的机构设置、人员配备和实际运转还存在不少问题，能够对地区经济、政治、社会发展起到重要助力作用的机构还是少数，但这些恰恰是人民建议征集制度在新时代治理现代化进程中的增长点；而且总体上，人民建议征集制度依然是实践人民当家作主理念和践行全过程人民民主的时代创新，是缩小党委政府与人民群众距离的重要渠道，是实现人民当家作主现代化的重要手段。

人民建议征集制度，由尊重、发挥人民主体地位而起，在实践演进中走到国家治理体系和治理能力现代化的关键历史节点，又将借助互联网技术起到国家和社会治理现代化动力源的重要作用，并逐渐向着平衡我国社会权力配置和权力行使的方向走去，在我国实现第二个百年奋斗目标的新征程中彰显力量。历史和实践都证明，建立健全人民建议征集制度是中国共产党践行人民中心执政理念的实践创新和践行全过程人民民主的逻辑结果。

(三)建立健全人民建议征集制度是中国共产党实现人民主体地位制度化法治化的时代举措

人民建议征集制度旨在搭建人民建议专属平台，本身是“中国之治”的时代产物，同时又在积极推进“中国之治”的时代进程。在中国式现代化进程中，中国共产党通过探索国家发展的制度化法治化道路，为追求国家和民族的健康稳定发展提供保障。人民建议征集制度的建立发展符合中国道路的制度化法治化需要，为中国发展的制度化法治化提供动力。

中国共产党在百年奋斗中始终坚持维护人民利益，通过各种方式与途径发挥群众力量。人民建议征集制度是中国共产党传承百年奋斗历史经验探索出的实践人民主体地位的有益形式和有效方法。当前，中华民族伟大复兴的历史进程已经发展到实现国家治理体系和治理能力现代化的关键阶段，人民建议征集制度与人民代表大会制度、政治协商制度、司法制度、信访制度具有目标的一致性和动机初衷的契合性，是在新的时代条件和技术条件支撑基础上对人民当家作主内涵的丰富和形式的拓展，是人民参与国家和社会治理平台渠道的多样化发展。人民建议征集制度和上述几项制度一道，承载着我国民意表达渠道的历史责任，支撑着我国公民对经济文化事业管理的有序参与，实现着国家和社会治理的民主参与目标。“中国共产党的一切执政活动，中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师，把政治智慧的增长、治国理政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中，使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政。”(11)习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2014年版，第18页。新时代，在国家治理现代化进程中，人民建议征集制度应该发挥更为有力的作用，在推进全面依法治国战略实施中贡献力量。

二、建设人民建议征集人才队伍,实现人民参与国家和社会治理

历史经验是智慧的结晶，总结经验是为了更好地走向未来。共产党人尤其“要善于总结经验”(12)《邓小平文集(1949—1974年)》(下卷)，北京：人民出版社，2014年版，第161页。，也要善于传承经验；只有善于总结和传承经验，才能更稳健地走向未来。在人民建议征集制度建设发展中，探索建设人民建议征集人才队伍，是传承党的百年奋斗历史经验实现人民参与国家和社会治理的一项基本内容。给党委政府治理国家和社会提出意见建议，是所有中国公民、法人、社会组织的权利，但人民建议征集制度要高效运行，必须依靠一支专业化、常规性、高素质的人民建议征集人才队伍。人民建议征集人才队伍包含两个部分：一是人民建议征集建议人队伍，二是人民建议征集机关工作人员队伍。两支队伍共同决定人民建议征集工作的质量和效率，是人民建议征集工作的基本支撑。

(一)发现和培育一支政治强素质高的建议人队伍

在关于历史唯物主义的论断中，人民群众是历史的创造者理论是马克思恩格斯揭示人类社会发展规律的重要支撑论点。中国经过28年的新民主主义革命探索，也明确将工人和农民作为国家的主人写入了1949年新中国施政指导文件《共同纲领》中，从而以“法律”形式确认了人民主体的历史价值。中国共产党所采取的一切政治、经济和社会政策措施，都是从维护人民群众利益和权利出发，以服务于人民群众利益和权利为目的。人民群众作为历史的推动者，在新时代建设进程中应当并能够发挥重要主体作用。发现和培育一支高素质的建议人队伍契合社会主义现代化建设新征程的治理现代化主题，高素质建议人队伍培育要在实践中探索确立明确的标准条件。

1.发现和培育建议人队伍要把握好政治标准。政治标准是鉴别建议人素养的基础性标准，也是门槛性标准。人民建议，其内涵是指我国公民就个人问题或公共事项，以个人或者集体的名义，向党委政府提出具有决策咨询参考价值或理论支撑的观点和思路、举措和对策等。按照建议的内容性质，人民建议大致可以划分为建设性建议、对策性建议、批评性建议等类别(13)汤啸天：《人民建议征集制度探索》，上海：上海人民出版社，2017年版，第166—167页。。建议人的政治判断力、政治领悟力和政治执行力，会渗透在其所提建议的字里行间，通过建议内容得到具体体现。

衡量建议人的政治标准，需从两个大方面入手：一是是否坚持历史唯物主义立场和方法。“中国特色社会主义政治发展道路，是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果”(14)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第36页。，这是对中国共产党领导人民进行百年奋斗历史成就的肯定，也是对人民群众理解历史、正确地判断历史事件和评价历史人物应持的正确世界观和方法论指导。对中国现实问题和未来发展提出有价值的意见，给出高质量的对策建议，要求建议人能够正确认识历史过往、科学判断历史事件的性质以及懂得事物存在发展的逻辑性。在此基础上，才能以革故鼎新的伟大创新精神，提出既尊重历史又推进现实的对策建议，不致在“无知无觉”中犯历史虚无主义错误，错走封闭僵化的老路和改旗易帜的邪路，干扰和分散全社会凝神聚气建设社会主义现代化的精气神。二是是否怀有对党的领导和社会主义制度的崇高信仰和坚定信念。“鼓舞激励广大干部群众和全军广大指战员坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信”(15)习近平：《论中国共产党历史》，北京：中央文献出版社，2021年版，第109页。，不断增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”(16)《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第87页。，反映党对执政党建设和社会主义发展规律认识的深化，是党领导人民群众取得伟大成就的历史经验总结，也是对新时代致力于中华民族伟大复兴事业的建设者的政治要求。人民建议征集人才队伍应该是“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的这一原则的”坚定支持者和模范执行者，应该是“四个意识”“四个自信”“两个维护”的自觉维护者和践行者，应该是中国特色社会主义道路的积极探索者。

2020年10月，在中央党校中青年干部培训班开班式上的重要讲话中，习近平总书记对中青年干部提出的七种能力的要求之首就是提高政治能力。这不仅是在党治国理政70余年经验教训传承中对领导干部的要求，也是对胸怀民族发展和国家进步的社会各界的期盼。发现和培养建议人队伍，形成一支致力于民族复兴的社会力量，必须把握好政治关。

2.发现和培育建议人队伍要把握好能力标准。建议人的政治能力和素养，能够通过建议人具体的问题提出和对策建议体现出来。一项完整的建议件，主要由建议主题、问题分析和解决对策构成。建议主题的针对性、问题分析的准确性和解决对策的实用性，决定着建议件的质量。除关乎切身利益的个性化问题外，建议人能否准确抓住党委政府关注的民生重点和社会发展难点，能否科学分析问题产生的根源和准确认识问题的表现，并按照事物发展的逻辑给出解决问题的对策，直接关系到建议件的质量和能否得到采纳与使用。据社会治理主体调查结果显示，有84%的地方政府决策咨询人员将政府视为最重要的社会治理主体，另外分别有71%和70%的人选择将基层自治组织和社会组织作为最重要的社会治理主体。显然，政府要充分履行社会治理职责，必须依靠社会各界的支持和帮助。据调查，当前群众对集中反映社会秩序及活力的社会道德、社会信任和社会参与的满意度分别为29%、21%和19%，对教育、养老、收入分配、医疗卫生等基本民生事项的满意度均低于20%(17)国务院发展研究中心“我国社会治理创新发展研究”课题组：《当前我国社会治理的难点、热点问题与应对思路》，《发展研究》2018年第4期。，这从一个侧面表明社会公众参与和支持社会治理不足。人民建议征集建议人如果能够很好地把握住国家和社会发展的重点难点，能够围绕国计民生重点难点问题提出对策建议，则会对政府更好地解决国家和社会治理关键问题起到重要助推作用。

当然，一般来讲，只要是社会公民，都有给党委政府提出建议的权利，这不需要发现和培育。建议人队伍的发现和培育，是在保障全体公民建议权利基础上，为了实现国家治理体系和治理能力现代化，为了实现建议制度的效能提升和制度化推进，而采取的一种因应之策，即对长期热心于社会事务和国家发展的社会公众进行建议内容、格式和流程等基本要素的说明、沟通和简单指导培训。发现和培育起来的建议人队伍，不是仅仅围绕个人利益提出建议和意见，而是更多从全社会和整体利益出发，帮助党委政府及早发现问题、处置问题和预防问题。这是建议人队伍发现和培育的目的。

(二)打造一支质量过硬的建议征集工作人员队伍

人民建议要进入决策系统，必须经过建议征集工作人员的筛选和提炼加工，故而建议征集工作人员队伍的素养，对人民建议的采纳与使用至关重要。一支质量高素质硬的建议征集工作人员队伍，会为人民建议发挥作用增添助力。

建议征集工作人员队伍的素养，除基本的政治素养外，还包含立场和能力两大方面。一是建议征集工作人员的立场。邓小平在十一届三中全会闭幕式上的讲话中指出：“在党内和人民群众中，肯动脑筋、肯想问题的人愈多，对我们的事业就愈有利。”(18)《三中全会以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2011年版，第20页。人民建议由社会公众提出，自然会在建议件上表现出质量参差不齐的特点。对各种各样的人民建议，工作人员要具备基本的理解、同情、包容和善意的立场，要“在思想上尊重群众、感情上贴近群众，保持对人民的赤子之心”(19)《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第508页。。人民建议质量高、切中时弊、能直接采用到党委政府工作中自然是好事，但也不可避免会有不能提供决策支持的建议件提交上来，对此，建议征集工作人员要坚持马克思主义的人民立场，按照党的人民情怀要求，耐心阅读、细心判断、认真筛选，做到“问政于民问需于民问计于民”，将“人民利益无小事”理念贯穿工作始终，对人民所思所盼给予必要的关注和理解，从深层次认识问题。二是建议征集工作人员能力素养。工作人员能力素养包含：(1)发现问题的能力，即能够准确迅速提取建议人提出的问题实质，善于发现危机中的先机，抓住机遇；(2)沟通指导能力，即对提出重要问题但在问题分析或对策建议上还存在欠缺的建议件，能够与建议人进行良好沟通并指导建议人进一步梳理思路进行修改，善于抓住变局中的机遇开辟新局，应对挑战；(3)加工制作能力，即能够帮助有需要的建议人对建议件进行提升和完善，以达到准确表达建议内容的标准要求。

对建议征集工作人员而言，立场是整个素养的核心，是决定建议征集工作效果的关键，直接影响人民建议征集制度的效能。“志之所趋，无远勿届，穷山距海，不能限也。志之所向，无坚不入，锐兵精甲，不能御也。”(20)金缨：《格言联璧·学问》，转引自《习近平谈治国理政》第1卷，北京：外文出版社，2018年版，第413页。只要把人民情怀、人民立场置于首位，中国共产党历经百年奋斗探索而来的依靠人民治理国家推动社会进步的宝贵经验，就将在人民建议征集工作人员的日常工作中得到传承，也将推动建议征集工作人员在党领导人民奋力开启社会主义现代化建设新征程中，实现人生价值，发挥更大作用，为党和人民争取更大光荣。

三、建立健全人民建议征集程序机制，将人民主体和人民治理理念落到实处

总结和传承党的百年奋斗历史经验体现在人民建议征集制度中，就是健全人民建议征集程序机制，以保障人民主体地位的真正实现，这是实现人民参与国家和社会治理的一项基本内容和基本环节。人民建议征集宏观流程，包含发布征集主题、接收和办理人民建议、完善政策法规强化制度保障三大环节。三大环节相互促进，构成动态循环，切实体现党委政府决策执行中的人民主体地位。

(一)及时广泛发布建议征集主题问政于民问需于民问计于民

我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一是密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展。当前我国国内建设中呈现出诸多人民群众密切关心的国家和社会治理课题，妥善解决这些课题，应在党的统筹领导下汇集民智、顺应民意，具体到人民建议征集中，首要的就是构建建议征集信息发布系统。

1.及时选准并发布征集主题信息。人民建议征集，在群众的个性化建议之外，更重要的功能在于，党委政府针对特定阶段、特定时期的国家和社会发展特定事项，有目的地向社会发布建议征集信息。建议征集信息主题，目标指向国计民生重大问题、社会治理短板事项、未来国家社会发展的前瞻性课题等。及时选准并发布征集主题信息，是健全的人民建议征集程序的起点。2020年8月中旬，中华人民共和国中央人民政府网发布公告，就“十四五”规划编制工作向社会公众开展为期两周的网上意见征求，汇总提报中央决策参考(21)《“十四五”规划编制工作开展网上意见征求》，http://www.gov.cn/xinwen/2020-08/15/content_5535013.htm。。这在我国五年规划编制史上尚属首次，为问计于民作出了顶层示范。

2.全方位向社会公开信息发布。当前纸媒和网络媒体的发展，为人民建议征集信息的发布提供了必要的技术支撑，有助于克服以往社会知晓度偏低的弊端。从实践情况来看，到现在为止，仍然有部分群众把信访渠道的人民建议征集混同于普通的上访，还会有上访件通过人民建议征集渠道提交上来，也有部分民众出于对信访的传统认知而对人民建议征集信任和使用开发不足。由此，征集主题一旦确定，职能部门不妨大张旗鼓地通过报纸、电视、网络等多种渠道，全方位向社会公开发布，让群众充分了解、深切感受、直接参与。我国“十四五”规划编制意见征求发布，就采取了多渠道、全方位的方式，在《人民日报》和新华社等官网及新闻客户端、“学习强国”学习平台等，开辟建言专栏，供网民建言献策。

建议主题信息发布不是一个单纯的信息公开过程，还是一个社会沟通、社会协商的酝酿和实践过程。在这一过程中，同时可以实现群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，推动形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制(22)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第49页。，党委政府通过了解和提取人民群众最关心的事情，实质上完成了一个社会治理和社会协商过程。

(二)健全接收和办理人民建议工作流程

人民建议征集微观工作回路流程，即完成一个建议件的流转周期，主要包含接收—办理—督办三个环节，部分地区实践中将对建议人的引导和鼓励等激励机制也纳入其中。

1.人民建议接收。人民群众的意见建议件，通过邮寄或网络渠道进入职能部门工作流程，首先就是职能部门对建议件的接收。从来源分类看，建议件大致分为社会公众网络渠道建议件、市级人大或信访和政府职能部门移送的群众书信和走访建议件、县市区各对应职能部门提交的群众建议类事项。从内容上看，建议件大致可分为常规建议件和特定专项议题征集建议件。接收人民建议，是人民建议微观工作回路流程的起点环节，通常在建议征集议题发布之后，接收工作就随之开启。

2.人民建议办理。人民建议通过接收环节进入工作人员工作流程之后，就开始了办理流程。按照难易程度，人民建议办理工作包含：(1)自办。对于指向不具体或仅为意见沟通或信息反馈类来件，人民建议征集部门直接处理，或与建议人进一步沟通进行深入了解、完善，或将信息提取汇总。(2)转送。对目标指向清晰、问题归属明确的建议件，尽快转送到对口部门进行处理。此类建议件多会在第一时间转送，承办单位会在协商约定的时间期限内给予答复。(3)交办。交办件在意见建议的内容上，较之自办和转送要重要得多，需要相关部门进一步听取建议人建议，进行相关研究论证。人民建议征集机关交办后，承办机关要在协定时间内答复建议人，并向交办机关报告。(4)摘报。摘报是针对具有涉及政策广、倾向性明确、有一定普遍性和代表性的建议件而采取的办理方式。人民建议征集部门会将普遍性、政策性信息提取出来，形成报告，报送党委政府部门领导作为决策参考。(5)专报。专报是人民建议征集工作成效的直接体现。工作人员把一个时期内的人民建议加以梳理，筛选出群众反映集中或突出的问题，提出对策建议，报送党委政府。目前来看，我国各地人民建议征集多采取上述五种办理形式。

3.人民建议督办。督办属于人民建议征集工作的深度流程，它只面向党委政府领导在提交上去的摘报专报上作出意见批示的建议件。此类建议件连同领导批示一起函发相关单位或地区，人民建议征集部门跟踪落实办理情况和效果，承办单位应在约定时间内报告办理结果，并书面反馈建议人。

(三)完善制度保障以构建闭环治理系统

人民建议经过接收、办理、督办之后，一个完整的周期就宣告完结。对于人民建议征集制度而言，这意味着一项建议件所需的具体工作流程的结束，却也是一个制度完善程序的新起点。从实质上讲，人民建议征集是党委政府与社会公众进行信息公开、沟通协商和意见建议反馈的过程。在实践过程中，政府与民众之间的对话，主动权始终掌握在政府手中(23)许敏：《基于协商民主的网络群体性事件治理研究》，上海：上海交通大学出版社，2015年版，第170页。。人民建议征集制度的实践和探索，旨在通过提高民意在党委政府职能工作中的体现程度，通过民智的汇集，达到推进治国理政进程科学化现代化的目的，达到推进我国社会主义建设制度化法治化的目标。

1.完善人民建议征集信息公开机制。十九届四中全会《决定》指出，要“优化政府职责体系”，“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”(24)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年版，第16—17页。。人民建议征集具有以信息公开机制推动行政职责体系优化的功能。人民建议征集信息公开机制，涉及信息公开主体部门、信息公开时间选择、信息公开对象范围、信息公开内容构成以及建言献策主体范围的确定等基本要素。这些要素的确定，取决于公开信息的性质和专业领域、涉及利益相关方的范围等。有关行政职责机构要根据这些内容，确定人民建议征集对谁公开、公开什么内容、谁可以参与建言等。开展人民建议征集，建立健全人民建议征集信息公开机制，优化行政职责体系，三者互相影响、彼此推进，共同发展于我国治理体系和治理能力现代化进程中。

2.完善人民建议征集协商机制。人民建议征集是在我国人民代表大会制度和多党合作制度基础上，对社会主义协商治理机制的补充。人民建议征集，初期确定征集主题和选择征集信息发布时机、确定建议征集主题发布对象，中期进行建议件的接收、处理、督办，后期对建议人的办理结果信息反馈和向办理部门反馈建议人满意度等，从而构成一个协商体系。此协商体系内每个环节中，责任方之间都存在交叉信息互动，彼此之间相辅相成，构成人民建议征集协商机制。人民建议征集协商机制的建立完善，有效化解了在人民代表和党派代表之外社会公众长期关注的问题和积压的情绪，为民意表达提供了新的补充渠道和窗口，弥补了我国现行协商制度存在的缺憾。行政职能部门要保障自身和拥有公民权利的人民群众能够具备“避免被排除在公共生活之外且避免他们的看法长期得不到重视的能力”(25)[美]詹姆斯·博曼：《公共协商：多元主义、复杂性与民主》，黄相怀译，北京：中央编译出版社，2006年版，第95页。，人民建议征集协商机制作用巨大，其使社会公众与党委政府的沟通协商贯穿于建议办理全流程和全过程，从而极大地锻炼了人民群众的此项能力。

3.完善人民建议征集工作评估机制。人民建议征集工作的进展状态，在经历一段时间的实践检验之后需要进行评估，以对各环节工作实效进行判断，对未来工作重点难点进行指导。评估机制需要确定评估主体、评估规则、评估依据和评估内容等要素。通过评估，判断人民建议征集是否有效地实现了社会沟通，是否有效地进行了治理协商，是否有效地办理了人民建议，是否适应并促进了经济、政治、社会、文化和生态发展，是否有效地促进了社会利益和观点整合。

四、结语

亚里士多德说，一切技术、一切规划以及一切实践和抉择，都以某种善为目标。人民建议征集程序系统以信息发布为基础起点，以高效办理为关键重点，以制度保障为中间纽带；再以制度为新的起点，通过信息发布和建议办理的环节，推进一个新的制度完善过程，最终达到构建起“信息发布—建议办理—制度保障—新的信息发布—建议办理—制度完善”的闭环治理系统，从而最终实现中国共产党“立党为公、执政为民”，“把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿党治国理政全部工作之中”(26)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年版，第8页。的善政目标。人民建议征集制度是新时代中国共产党追求善政的集中体现，同时也是中国共产党实现善政的有效途径。