私法在乡村治理法治化中的独特功能

王宏军 赵银红

党的十九大报告明确提出“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。 在乡村治理体系建构中,法治作为重要的保障性手段,受到社会各界的高度重视。然而,有必要指出的是,“法治”中的“法”并非只有公法,比如《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)等,尚包括重要组成部分的私法(本文中特指且限于国家立法机关制订的民事法律制度),典型者如《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国物权法》,以及2020 年颁行的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)。 就后者而论,私法在乡村治理法治化进程中,究竟能否发挥某些独特的功能,值得进行深入的理论探究。 本文的核心观点是:尽管公法、私法存在重大差异,但二者并非不可彼此影响,至少是在相通的法治意识的层面,作为国家治理体系现代化的基础性制度保障[1],上述私法可以为构建理想中的乡村治理体系,提供一个“三治融合”的可借鉴制度,尤其是可为村民基本法治意识的培养,提供丰富的实践基础和意识启蒙。

一、公私法兼顾:对乡村治理法治化的完整理解

近年来,围绕着乡村治理体系构建,以及乡村治理法治化转型,针对“自治、法治、德治”三者,尤其是“自治、法治”二者之间的复杂关系,学界提出了较为丰富的理论观点,概括而言可分为以下三种:一是“有限自治说”。 其核心观点是村民在各级党组织领导下,有“自我管理”的权利,乡村治理的制度手段主要是乡规民约、风俗习惯等,法律不应对村庄内部事务进行过多干涉等[2];二是“法律介入说”。 该说认为村民自治权在权利性质上,属于一种“社会公权力”,由于存在被滥用的可能,有必要接受法律权威性的监督和救济等[3];三是“协调和互动说”。 其核心观点是乡村治理中的自治和法治,分别为内部和外部约束,二者各有利弊且可实现互补,应充分发挥二者的协同规制功能等[4]。

针对以上三种代表性观点,有学者从反思法的理论视角提出了批评。 首先,“有限自治说”实为一种“自治中心主义”;“法律介入说”则是一种“法治中心主义”。 鉴于自治与法治皆不可偏废,如果固守某种主义,必然会使乡村治理走向极端,尤其是这两种观点在一定程度上,皆存与现实脱节之嫌。 其次,“方向正确”的“协调和互动说”,也存在难以把握自治和法治互动的“度”,且可能会产生法治压制自治的弊端。 最后,以上三种观点的共性是,都在强调某种“积极的构建方式”,并未深入反思其可能产生的负面效果,尤其是可能造成的结构性破坏等[5]。

针对乡村治理体系构建,尤其是法治的功能定位,虽然既有研究存在上述理论争鸣及其深化,然而基于更完整理论视角,或仍存在如下总体性不足:一是既有研究在探讨乡村治理法治化时,大多限于围绕公法问题,比如《村组法》的弊端及其改善展开,并未将作为法治重要组成部分的私法包括进来。 事实上,所谓乡村治理法治化,既需由公法奠定乡村的“政治”秩序,亦需由私法确立乡村的“经济”秩序,二者亟需密切配合、互为援手。 二是受此视角局限影响,虽然学界大多强调自治、法治、德治的结合和互动,且反思了“积极的构建方式”的不足,但根本上还是不免强调了三者的异质性,从而不及详查私法治理方式的可借鉴之处,即固然自治、法治、德治有所侧重,但三者大体上是“你中有我、我中有你”。 三是在乡村治理体系的三种方式中,相对而言,村民自治具有更明显的感召力,被普遍视为建构的根本或核心,即村民自治实为实现村民当家作主的民主制度,就其所凭借的法治手段而言,当前主要是《村组法》等公法,然而考虑到公法的“命令”色彩,村民委员会的行政化色彩较强等,与自治的本质,实存某种内在的价值不和谐,尤其是相对而言,与村民更为关注物质生活改善,亦存某种利益关注上的错位。四是从乡村基本的现实来看,虽然每一位村民都离不开乡村政治以及公法所涉事项,但也并非全部村民都会积极参与其中,尤其是当如实考虑如下情形,即每一位村民不论是生老病死、婚丧嫁娶,抑或是吃穿住行、买卖继承,显然皆离不开私法的庇护,在此意义上,所谓乡村治理法治化,实际上也离不开私法法治化这一应有内涵。

总之,就乡村治理法治化而论,至少包括以下三层含义:首先,从理想的角度来看,乡村治理既非传统的简约治理、集体时代的全能治理,甚至也不是目前的威权治理,而应以突破国家、社会二元对立,切实尊重、发挥村民的主体地位,强调正式、非正式制度建构的乡村弹性化治理[6]。 其次,就其中关键的正式制度而论,由于乡村治理既涉及维护乡村公共秩序等公共利益,也必须顾及村民十分关注甚至是更为关注的人身、财产利益维护,因此须一并运用公法和私法的制度工具。 最后,从当前的主要问题看,鉴于《村组法》实施多年,尽管存在村民委员会行政化色彩较强等不足,但乡村民主政治已基本得以确立,当务之急是如何充分发挥私法的应有制度功能,以期切实维护村民主体地位以及村民合法民事权利;公共权力机关则要严格保护,甚至要致力于提升私权水准。 如此才能为乡村治理奠定坚实的民生基础,尤其是提供完善的法治化根据。

二、村民法治意识:乡村治理法治化的重要基础

在既有研究中,针对乡村治理法治化的主要问题,学界存在着不同的理论观点,大致可分为两种情形:一是认为主要集中在整体性的“规则”的缺失。 比如有学者认为,自改革开放以来,乡村治理法治化的突出问题是“现代法缺失”,具体表现为流动性的社区治理受到制度性束缚,政经分离趋势下的治理规则混搭,“共建共治共享”格局的治理规则缺失,以及集体产权改革中的村民权益保障困难等[7]。 二是认为主要集中在作为治理主体的“人”的缺失。 比如有学者认为,宏观层面上是因为社会转型的加剧,使得原有乡村治理体系严重滞后,中观层面上是因为乡村基层组织难以有效运转,消解了乡村社会治理的积极效果,但最根本的原因在于微观层面的人力资源的因素,即由于乡村精英人才大量外出,留守人员无愿且无力参与乡村治理所致[8]。

从乡村治理的规则构成上看,除了相关国家政策、乡规民约、道德习俗等之外,《村组法》仍旧是当前最受重视的法律根据。 然而由于其存在明显的滞后性,条文的模糊性,规范的可操作性差等问题[9],以至于在一定程度上,确实存在所谓“无法可依”的问题。 尽管如此,但相比较而言,由于乡村精英人才大量流失,致使乡村治理欠缺有实力的参与者,才是更为值得关注的问题。 因为再好的规则,也需要由“人”去落实。 不仅如此,假设乡村精英人才能返回乡村,也能积极参与各种法治化实践,但其中大多数人却欠缺基本的法治意识,那么,这些规则的实施后果也令人生疑。 而更深层的疑问是:如果考虑到以下现实问题,那么主要依靠以《村组法》为核心的公法,在培养村民的基本法治意识方面,是否存在一定的不足?

首先,在目前乡村治理的各类实践中,所涉各方的法治意识均较为薄弱,法治化纠纷解决模式运用有限,行政权力依然是决定性的影响因素。 虽然在若干情形下,尤其是当面对极端事件,确实有利于防止负面后果扩大,但由于存在不同程度的“黑箱运作”成分,以及村民委员会行政化色彩较强的明显特征,即更倾向于要对上级政府负责,以至于较难获得公平的社会评价[10]。 其次,如前文所述,即便是在同等重视法治的“协调和互动说”,十分重视法治的“法律介入说”中,也都在强调某种“积极的构建方式”,这很容易出现法律对村民自治的不当干预,主要是因为相比较法律的所谓“逻辑严密”“理性规则”等,乡村自治组织及乡规民约等“乡土机制”往往落于下风。 最后,乡村治理的核心在于村民自治,村民自治实现的障碍,一方面是来自于村干部的滥用权力、地方政府的不当干预、下乡资本的无限牟利等,另一方面,则是村民没有具备基本的法治意识,没有经过真正的、充分的、“自治”的法律历练。 虽然自1987 年实施的《村组法(试行)》已逾30 年,然而从现实来看,大多村民的基本法治意识仍较为薄弱,即便是那些返乡的精英人才,大体情况也仅是略有改善。

如果说《村组法》的多年实施,在培养健全的村民法治意识上,或存在一定的偏颇,尤其是并未使村民接受“自治”的法律历练,那么,可以从何处“补充”类似的意识和经验? 联系前文所述,如果能拓展既有的公法视角,同等关注村民的私法实践,那么就不难发现,村民“终其一生”都无法脱离私法,尤其是私法所构建的制度环境。 更关键的是,由于私法将“私法自治”奉为根本原则,全面认可了法定范围内的人身自由、婚姻自由、契约自由、所有权行使自由,以及遗嘱订立自由等多项基本自由,以致一向被喻为“市民生活的百科全书”[11]。 可见,私法不但将古今中外的私法自治经验,通过体系化的民事法律规范予以浓缩,尤其是通过民事主体的亲身实践和感悟,从长远的角度看,则可将根本性的私法自治意识实现内化。 正是在此意义上,如果相比较前述公法视角,即将《村组法》视为村民自治的制度保障,那么基于私法视角,私法与其说也要保障自治,毋宁说其首先关注的是,如何培养村民“自治”的主体意识,更大范围的私权法治意识,以及如何防止私权滥用的道德底线意识。 如此的私法自治及其道德意识的培养,也必然会使广大村民与地方政府、村民委员会等组织之间,实质性提升双方博弈的法治化水平,从而使得目前主流的公法意识,与亟待“补课”的上述私法意识,一并嵌入并有力支撑日益复杂的乡村治理实践。 以下针对私法所涉及的三个基本法治意识予以进一步阐述,以期收获管中窥豹之效。

三、私法有助于提升村民“私法自治”的主体意识

村民自治在理论上一般被解释为,是指广大村民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,实现自我管理、自我教育、自我服务、自我提高的过程,是实现村民当家作主的民主制度[12]。 然而上述村民自治所存诸多积弊,已经表明理论和现实间尚存偌大距离。 相比较而言,在我国的主要私法制度中,不论是1986 年的《民法通则》,抑或2020 年的《民法典》等,作为最重要的私法原则,即私法自治原则,却得到了立法者、司法者一贯的高度认可,尤其是当村民作为民事主体,参加过一定的订约或民事诉讼后,则不难如实体会到,在很大程度上,其确为私法自治的最终决策者,进而可不断启蒙并强化其主体意识。

从民事法律规范的类型来看,尽管《民法典》中存在少量的强行性规定,以期命令民事主体应该做什么,或是禁止民事主体不得做什么,但其中占据关键地位的,却是大量的任意性规范。这类规范从法条形式上看,大都会采用如下表述方式,即“当事人另有约定的除外”。 例如《民法典》第七百一十二条规定:“出租人应当履行租赁物的维修义务,但是当事人另有约定的除外。”再比如,第八百九十条规定:“保管合同自保管物交付时成立,但是当事人另有约定的除外。”这类任意性规范的司法适用准则是,固然立法者针对某种交易,提供了其认为适当的行为准则,但是为了贯彻私法自治原则,如果民事主体间达成了与之不同的约定,则在效力上后者的约定,要优先于立法者的考量。

为了充分展示“私法自治”的深刻内涵,接下来将以合同中“质量”条款约定不明为例,联系较具代表性的《民法典》第五百一十条和五百一十一条,详细讨论如何适用才是真正贯彻了私法“自治”。 依据第五百一十条规定,“合同生效后,当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的,可以协议补充;不能达成补充协议的,按照合同相关条款或者交易习惯确定”。 第五百一十一条规定,“当事人就有关合同内容约定不明确,依据前条规定仍不能确定的,适用下列规定:(一)质量要求不明确的,按照强制性国家标准履行……”。 具体而言,当法官适用上述两个条文时,可以分为五个步骤:一是在合同诉讼中,当出现“质量”条款约定不明的情形,法官并不能直接适用第五百一十一条中的“强制性国家标准”。 尽管该标准在事实上,或至少在法官看来,的确很适用该具体情境;二是法官会鼓励当事人双方,就存在的质量标准问题达成新的补充协议,如果可以达成,那么“强制性国家标准”不能适用;三是如果不愿意,或最终不能达成补充协议,仍然不能适用“强制性国家标准”,则是要看合同的其它相关条款,是否可以隐含得出关于质量标准的双方合意;四是即便上一步骤仍无法解决,是否可以适用“强制性国家标准”呢? 仍然不行,如果一方当事人举证证明,在双方既有的交易历史中,针对类似质量标准问题,曾经有过一些习惯性做法,那么后者仍具有优先适用效力;五是只有穷尽了上述四个步骤,仍无法解决该质量标准问题,才能适用立法者预先安排好的“强制性国家标准”等[13]。

从上述分析不难发现,私法中的“私法自治”原则,不但已具体化为详尽的法律条文,对立法者、司法者的各自职责,对广泛参与民事活动的村民的行为,皆产生了现实、具体、深刻的影响,这必将极大地增强村民的“私法自治”的主体意识。 大力弘扬“私法自治”原则,不仅有利于在乡村大量的民事活动中,不断启蒙和强化村民相应的主体意识,而且对于乡村治理的更多实践,至少会带来如下衍生的积极效应。 比如,经由村民积极、自觉维护自身的人身和财产利益,将利于提升其法定人格的自觉性,并为乡村治理提供更充沛的物质资源;再比如,受村民自己缔结合同、必须遵守合同等实践的影响,将会为村民切实尊重村规民约等自治规则,提供相通的、广义的“信守契约”的法治意识。 尽管在乡村治理的公法问题上,也有学者曾提示过“自治”的必然性,即“乡村治理具有内在的复杂性和不规范性,永远不可能以简单化和批量化的方式获得解决”[14],然而与相对较为成熟的私法自治而言,不能不说在公法的制度建构层面,尤其是在如何落实“村民作为最终主体”的核心问题上,仍需展开一个较为长期的探索过程。 总之,公、私法领域固然存在很大差异,但对乡村治理的公法建构而言,“私法自治”仍具有明显的理论启示价值。

四、私法有助于提升村民“合法私利”的权利意识

长期以来,尽管各级政府为打破城乡二元格局进行了大范围的制度改革,比如取消农业税,增加转移支付,推动集体产权改革,等等,广大农村的各项事业取得了长足发展,但是在乡村治理过程中仍存大量棘手难题,侵犯村民合法权益的事件屡有发生。 例如学者徐勇通过对全国31 个省、3098 户农民进行调查与研究后指出,农民的人身权、财产权、选举权、酬劳权等,均受到不同程度的非法侵犯[15]。 再比如,在新一轮农村集体产权改革中,不论是农村集体建设用地的入市,还是村民相关土地资源的入股,村民相关资产收入与其说是股份收入,毋宁说更像是某种租金收入。

针对这些权益受损问题,村民或是以个体或是以集体,进行了长期的、多种形式的维权行动,但其中占相当比例的双方博弈,不论是作为维权者的村民,抑或是相对方的政府和企业,皆未采用正式的法治化解决方式,反映出双方法治意识亟待提升问题。 例如,在珠三角地区征地维权的典型案例中,农民采取了“挟”“闹”“诉”“谋”等行动策略,地方政府则运用了“开口子”“给票子”“定调子”“补漏子”等应对策略[16]。

从私法的角度看,私法可谓是一部“权利”法,尤其是以保护全体公民的各种人身权和财产权著称。 前者包括生命权、健康权等人格权,以及荣誉权、婚姻家庭关系中的各种身份权等,后者至少包括物权、债权、知识产权、继承权等财产权。 事实上,上述村民的各种权益受损,除了当事人同时触犯公法,应追究侵权者的行政或刑事责任之外,都可以在私法中找到相应的维权根据,尤其是可对因遭受侵权所致财产损失,进行不同情况的弥补、降低或预防。 比如,在非法强拆事件中,如果某个村民失去了房屋,身体受到了伤害,精神遭受了恐吓,可以依据私法相关规定,要求侵权者恢复房屋原状,担负各种医疗救助费用,赔礼道歉和精神损害赔偿等。 至于在上述农村集体产权改革中,出现的各种权益受损情况,私法也提供了详尽的救济根据。 比如,对于大多数村民而言,土地承包经营权及其自主交易,显然是其最关切的事情。 《民法典》第三百三十九条规定:“土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权”,不但继续认可了土地经营权的可分离性,更重要的是,土地经营权的交易,不论政府和企业如何强势介入,村民自己才是最终的权利主体[17]。 再比如,之所以会出现农民的股权收入像租金,以及珠三角地区的大量征地纠纷等问题,一个重要原因是,在新一轮农村集体产权改革中,组建了新型的农村集体经济产权股份制组织,然而这些组织仅具有现代企业之名,实际的操控人仍然是原来的村干部,董事会、监事会等机构的运作,也多是沿用了原有的村内事务决策模式。 为了改变这种过渡性的组织形式,《民法典》第三章的“法人篇”,以及作为广义私法构成的《中华人民共和国公司法》所规定的股份有限公司和有限责任公司等制度,皆可提供较成熟的私法依据。

更深入来看,私法不但通过全面保障村民民事权利,充分肯定了“合法私利”的法治意识,而且还通过另一个“规范公权”的法价值,间接性地为公权力的行使划定了较清晰的制度边界。因为在现代行政理念下,依法行政是基本原则之一。 固然该原则首先蕴含的法定义务是,行政机关的各种活动都应存在法律根据,但其中显然也包括必须要尊重各种私法规定。 换言之,前述私法所赋予的丰富私权,皆属于行政机关不可侵犯之列,在乡村治理领域情形也是如此。 总之,私法通过全面保障村民民事权利,贯彻了法治所包含的“规范公权、保障私权”的清晰价值,必将成为国家治理体系与治理能力现代化的制度基础[18]。 当然,从现实来看,私法所划定的“合法私利”边界,尤其是如何予以保障和提升,绝非是一蹴而就的,相反却是需要广大村民、基层政府、村民委员会、乡村社会组织、乡村经济组织等多元主体,既通过订立入股、买卖合同等合法行为,亦通过民事诉讼等纠纷解决程序,予以不断的确认、检讨和维护,从而体现为一个较为漫长的法治博弈过程。

五、私法有助于提升村民“德法融合”的道德意识

如前文所述,在乡村治理体系中,自治、法治、德治属不同的治理方式,具有各自的优点和缺点。 总体来看,“自治是核心,法治是保障,德治是基础”。 为了使这三种方式的优点得以发挥,避免或减小缺点,学界对其结合模式进行了一些讨论,但迄今尚未形成某种通说[19]。 虽然这些比较分析和结合模式皆具有一定理论和实践价值,然而就私法领域而论,早已超越了类似的“名象之争”阶段,在私法的基本原则和具体制度中,这三种治理方式已实现了较完美的融合[20]。 鉴于前文已分析了私法中的自治与法治的结合,接下来将重点讨论德治与法治的结合,以期完整阐明私法所内含的“三治融合”的法治意识。 概括而言,在私法中,德治首先体现为某些基本原则,进而展现为由其所衍生出的相应制度。

在基本原则层面,德治主要涉及诚信原则和善良风俗原则,其依次体现在《民法典》的第七条“民事主体从事民事活动,应当遵循诚信原则,秉持诚实,恪守承诺”,以及第八条“民事主体从事民事活动,不得违反法律,不得违背公序良俗”。 其中的“公序良俗”中的“良俗”,在民法理论上被称为“善良风俗”原则。 两项基本原则的共性是,在尊重私法自治的前提下,对于民事主体的行为自由,施以最低程度的道德约束,提供不得违背的道德底线。 二者的区别主要是,诚信原则的适用范围较为狭窄,大致适用于具体交易的当事人之间,尤其是由其所派生的制度,大多是要求民事主体在民事活动中,应积极实现特定的道德要求。 “善良风俗”原则的适用范围则较为宽泛,几乎可以涉及一切民事领域,但其并不强制民事主体积极实现特定的道德要求,而是消极地设定了民事主体不得逾越的道德底线。

在具体制度层面,诚信原则和善良风俗原则,在《民法典》中皆有所体现。 以其中所涉合同制度为例。 比如依据诚信原则,不论是在合同订立之前、订立之中,还是合同履行之中、履行之后,双方当事人皆应根据合同的性质、目的和交易习惯等,承担广泛的保护、照顾、通知、协助、保密等合同附随义务。 而依据善良风俗原则,诸如违反性道德的合同、借腹生子合同、赌债偿还合同,以及贬损人格尊严的合同,或是限制人身自由的合同等,皆不能任其生效与履行,否则必然会与我国民众的基本道德发生冲突,同时也会严重危害我国社会的公共秩序等[21]。

由上述分析可见,私法中德治与法治的融合,既为民事主体设置了应积极追求的道德目标,同时也为其设置了不得逾越的道德底线。 村民经由广泛参与民事活动,有望逐步养成“德法融合”的道德意识,进而也会对异常复杂的乡村治理实践,产生超过私法领域的前置观念影响。 比如,经由发挥社会主义核心价值观,以及乡村社会蕴含的道德规范的引领作用,可增强乡村自治和法治的道德底蕴,为自治和法治赢得情感支持、社会认同,从而使乡村治理可收获事半功倍之效[22]。 再比如,尽管村民自治的核心在于“村民当家作主”,然而不论是前述“四个民主”,抑或“四个自我”,都并非是绝对的,而是要接受基层党委和政府的合法、合理监督,否则有可能导致乡村无政府主义的危险。 又比如,鉴于乡村治理广涉公、私法上的多元主体,现实中各种公、私法法律关系密切交织,复杂的权利义务边界难以划分清楚,而不论是《村组法》抑或是《民法典》,都是作为成文法的立法例,即便在实施中不断与时俱进进行修订,也必然会出现不同程度的滞后性,从而需要经由自治,尤其是德治予以补充。

目前,在乡村治理体系建构中,因各种复杂原因“三治融合”尚未成为常规性的实践,在学界也仍处于理论争鸣中,以至于村民虽积极参与相关活动,却实难真切体察“三治融合”。 然而,每个村民“终其一生”都将生活在私法的制度环境中,更准确地说,是生活在“三治融合”的私法制度环境中,如果让其参加几次合同订立,或是经历几次民事诉讼,那么“三治融合”的法治意识有望逐渐养成。 在某种意义上,甚至可以说,即便是乡村治理的决策者或是研究者,如果想亲身体察何为“三治融合”,那么相比较《村组法》,《民法典》可谓是一更佳教材!

结 语

毋庸置疑,乡村治理体系的建构,一方面目标宏远、意义重大,另一方面问题繁杂、难点颇多,其中既涉及制度建构难题,也涉及理论研究尚需深入,或许另涉及是否可“借他山之石以攻玉”。本文初步探讨了私法所积聚的“私法自治”“合法私利”以及“德法融合”等基本法治意识,尽管按照一般理解,这些悉为私法法治意识,但显然会对乡村治理体系的未来建构,产生较丰富的理论启示,尤其是通过培养村民的基本法治意识,进而可间接服务于在乡村治理实践中,对相通的、根本性的村民“三治融合”等法治意识的培养。 当然,如果从本文所定义的乡村治理法治化的视角来看,这些私法意识在乡村治理体系建构中,不仅不能被认为是外在的,相反应是目前及今后一段时期,亟需予以特别关注和不断强化的,尤其应与当前主流和主导的公法意识,实现最大程度的有机融合。 如此经由充分发挥公、私法的各自制度优势,才有望使在乡村治理中所涉及的公共利益和私人利益得到维护,并最终得到较为理想的落实。 如果进一步拓展理论视野,本文的定位和追求并非十分突兀,因为就像有学者曾经指出,公、私法相互渗透是社会发展过程中的必然现象,21 世纪以来这一现象越来越普遍、越来越深刻[23]。