浅谈社区治理改革与创新——以浙江省为例

姚汉鑫

（中共浙江省委党校，浙江杭州 311121）

0 引言

城市在现代经济社会中占据的重要地位，决定了城市治理已经成为现代国家治理的重点所在，城市治理水平则成为一个国家或地区治理水平的集中体现。浙江省作为沿海发达地区，近年来围绕着四大都市区建设和国家战略“长三角一体化”的深入推进，已经进入城市化的中后期。伴随着浙江省城市化进程的迅速推进，城市规模急剧膨胀，伴生的城市问题与城市风险日益突出，昭示着城市化进程迫切面临着从量的扩张向质的提升的转变，城市的有效治理已经成为城市化进程中的战略定点。而城市基层社区，作为与家庭、单位等紧密镶嵌，和人民生产、生活休戚相关的微型组织和行动空间，承载着城市基层群众对美好生活的追求与向往，亦是基层治理现代化的重要载体和重点领域。

1 浙江省城市社区发展概况

2018年，浙江省城镇人口占总人口的比重（即城镇化率）为68.9%，与2017年相比，上升0.9个百分点。其中，杭州、宁波、温州城镇化率越过70%，超全省平均水平（数据来源：2018年浙江省人口数据公报）。浙江全省的政府组织和相应的行政资源，分布于11个地级市，89个县级行政区，1 378个乡镇（街道）。而基层的27 458个村民委员会、3 581个社区居委会在党委政府指导下依法自治（《透过浙江看中国的社会治理》，第7页）。浙江的各个社区居委会将提升管理与优化服务融为一体，始终围绕民生的保障与改善，建立健全城市治理的民主参与、民主协商机制，坚持以民主促民主，不断完善开放式决策体系，逐渐走出了一条以党建为引领，数字技术为工具，广泛的民主参与和有效的协同治理为手段，共同提高社区自治水平和提升社区人民生活水平的路径。

2 浙江城市社区治理的主要做法

2.1 党建引领的治理体系创新

一是“基层社区共治共享共同体建构”实践。宁波市鄞州区十分注重基层党组织建设，近年来鄞州区主动适应“共同体”不断形成的需要，以中心社区（村）为单位设立党组织，不仅强调将区域内不同类型、不同系统、不同属性的组织和个人统一纳入大党建范畴，同时以中心社区（村）整体覆盖的方式实现党组织对基层群众和各种利益、兴趣、空间等“共同体”的有效覆盖，实现党组织对基层社会的无缝连接。临海市鹿城社区从党员管理入手，着力提升社区服务质量。从党员出发，从强调服从的组织本位向回应需求的党员本位转变，从自上而下的命令式、灌输式向倾听、沟通的管理模式转变，尊重党员主体地位，继而凝聚基层党员群众，改善社区服务。

二是“服务型党组织整合基层社会治理服务资源”实践。温州的五马街道聚力加强基层党建和优化社区服务，形成了一套独具特色的党建引领的治理体系。为使党建资源配置最优化、组织效能发挥最大化，街道打破传统辖区归属，将区域相近的八仙楼、百里坊、城西街、朔门、墨池等5个社区各类资源进行整合，打造一个集中宣传古坊新颜、联合开展党员教育、联动处置民生问题的街坊党建联盟。

近年来，浙江省聚焦基层党建突出问题，大力推进党的基层组织建设，解决基层服务“最后一公里”问题，切实增强群众幸福感。

2.2 社会协同的社区治理体制

绍兴市越城区以“互联、互助、共建、共享”为宗旨，通过发展社区公益组织，发挥社会工作者专业优势，促进多元主体参与社区治理与服务，破解邻里关系日趋淡漠、社区负担日趋沉重、自治功能日趋弱化等社区治理与服务难题，实现政府减负、社区增能、服务提效。

金华开发区创新社区管理模式，引进第三方测评单位，对辖区小区物管公司物业服务情况进行打分公示。金华开发区范围内有小区（包括独立的宿舍楼）四百余个，其中有物业公司提供物业服务的小区近百个。第三方单位每周随机抽取一定数量的小区进行测评，每两周基本覆盖所有小区一次。通过评分公示，促使民营企业主动作为，改变物业公司服务工作失管状态。开发区进一步将完善测评标准体系，并推出“红黑榜”，推动社区服务管理升级。

城市社区探索社会协同的治理体制不外乎两个原因。一是城市社区传统的社区治理模式存在纰漏，或遭遇到了瓶颈，亟需营造跨界合作的有效载体，从而增强多元治理主体间广泛的面对面地沟通对话，进而弥补城市治理单纯政府主导的缺陷。二是人民群众对美好生活的向往对于区域间、人群间的协调发展的提出了更高要求。当今社会环境已经发生深刻变化，基层社会的小矛盾和邻里纠纷问题已经逐渐演变为影响治安和谐、环境卫生的复杂问题，需要发挥社会组织、第三方企业发挥民间性、自治性的特点，进而弥补市场与政府在公共服务提供和公共事务处置中的不足。

2.3 居民参与的社区自治机制

社区自治最重要的主体就是居民，没有居民参与就没有社区自治。为进一步发挥社区居民在社区公共事务中的主体作用，社区创建更加注重社区自治载体和公共空间的建设，引导社区居民自我管理与自我服务，构建共建共治共享的社区治理格局。

杭州市江干区以社区公约为切入点，推进协商民主。利用社区公约，发现并收集存在社区中的显著问题，及时地修订、执行、宣传社区公约，发挥公约的监督功能，使居民充分投入到社区事宜中，激发自治活力，推进社区有序发展。

宁波宁海县自2017年起，出台社区“宁事您商”五步工作法试办法，在跃龙街道、桃源街道24个城市社区中试点，在设立“社区议事厅”的基础上，结合“老何说和”、业委会之家等议事平台，探索形成多元共商共治模式，建立收集协商议题、制定协商方案、开展民主协商、确定协商成果、评价协商成果的“宁事您商”五步工作法，全力打造自治、法治、德治“三治”融合的宁海样本（数据引自政府内部材料）。

长期以来，社区建设大量依靠外部资源的持续注入，却没有挖掘出社区内部的资源，就导致了社区内部发展并没有长效性机制[1]。在定位好资源问题、实质利益问题的基础上，通过以核心价值和观念的引领，创新居民参与的方式方法，激发居民的主体性意识，从而促进其社区参与行为，共同解决基层治理难题，逐步由政府治理向“居民自治”转变。

2.4 数字集成的社区智治平台

数字治理是现代城市治理的新形态。浙江省利用高效物联网实现社区数据化、运营管理智能化，并接入全省统一搭建的智慧化运营管理平台，联动云端城市大脑、社区平台中脑和居民终端小脑，实现社区管理、社区公共服务和居民生活服务的无缝对接。

以数据为基础的服务大平台的搭建。近年来，衢州市加快了政府的数字化转型，建设了数据大脑2.0，正为建设“掌上办事，无证明办事”的城市给予智慧社区力量。在总结“龙游通+基层网格”基层治理模式的基础上，借助“互联网+”优势，积极探索“互联网+社区”治理机制。湖州德清建设工业大数据平台，助力政府规划引导产业发展，优化产业配置。

以数字技术服务解决现实问题，满足群众需要。在杭州萧山，针对“城市交通治堵”问题，萧山区政府开创城市数据大脑之“交通小脑”，以大数据、大计算、人工智能等前沿技术为支撑，构建出安全可靠、开放共享、实时联动的城市交通治理生态系统，为解决城市交通资源配置和使用问题提供了方案与路径。

在嘉兴港区，将“智安”小区项目列入十大民生工程，积极探索“互联网+社会治理”新模式，现有的安置小区和商品房小区已经全部完成智慧工程建设，并接入综治平台和公安一体化应用平台，实现了监控全覆盖、智慧全联网、成果全共享，港区人民群众安全感、满意度和幸福指数明显提升。

3 浙江城市社区治理的经验：以服务为中心的基层治理创新

浙江省城市社区的治理创新实践，始终贯穿着服务为先的指导思想，寓管理于服务之中，最大限度地满足居民多样化的服务需求，提升居民生活在城市中的幸福感。通过上述四条做法，有效地解决了城市基层治理难题。

一是透过党组织向基层的不断延伸、社区智慧化、“最多跑一次”改革等，采集民情民意，第一时间了解群众诉求，基层管理理念从政府重管理轻服务向注重服务转变。二是把各种社会组织引入到基层治理中来，支持、引导非政府组织，改善政府对社区治理资源的分配，理顺了基层政府与其他治理主体之间的关系，形成集约、高效的协同治理体系。三是城市居民通过社区组织和民间组织，参与到自身利益密切相关的民生问题和其他的公共事务中来，并逐渐形成风气；居民通过各种民间组织参与到城市治理创新的具体项目之中，新型居民参政议政形式的出现，逐步解决了居民参政方式单一、受众群体单一等问题，居民参与的社区自治机制日益完善。最后，“机制+技术”融合，“网络与网格”融合，打破传统落后的治理方式，以治理机制的信息化、网络化，重塑城市治理的流程，全面提升政府回应公共事务的迅捷性，全面增强政府处理公共事务的能力。