英美国家生物安全战略比较分析

孙卓名，毛欣娟，梁 桁

（中国人民公安大学 国家安全学院 公安管理学院， 北京 100038）

随着基因工程等现代生物技术的兴起和迅速发展以及经济贸易的全球化进程，生物安全问题逐渐成为全球社会普遍关注的热点。21世纪以来，世界各国高度关注生物安全形势变化，陆续出台了一系列国家层面的战略、法律和计划，将生物安全上升至国家安全的高度。其中美国启动了“生物盾牌计划”，与欧盟等发达国家和地区把生物安全与核安全、网络安全并列，称为“三大安全”问题。新冠肺炎疫情的发生不仅给我国生物安全治理体系和治理能力现代化提出了新挑战，也使生物安全问题进入到全球视野。生物安全已成为全世界、全人类面临的重大生存和发展威胁之一[1]。全球生物安全格局的新变化表明，作为新兴非传统安全威胁的生物安全，已经对国家安全提出了全新挑战，需要以全球视野、全局观念、全维视角来梳理分析近年来国际生物安全的发展动态。2018年，英美政府分别发布了《英国生物安全战略》和《国家生物防御战略》。这两个战略是英美两国政府生物安全的纲领性指导文件，充分体现了英、美政府抢抓生物安全战略优势、谋求生物安全战略主动的生物安全立场，对国际生物安全的发展具有里程碑意义，标志着国际生物安全战略形势已经走向新阶段。2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出，要把生物安全纳入国家安全体系[2]，全面提高国家生物安全治理能力，将维护生物安全上升到了保障国家安全的高度，同时也意味着生物安全成为我国国家安全体系中的全新领域。本文旨在通过比较分析英美两国国家生物安全战略，进而对我国生物安全防御能力建设提供启示和思考。

一、英美两国国家生物安全战略的框架和内容

（一）英国《英国生物安全战略》

2018年7月，英国环境食品和农村事务部、卫生和社会福利部及内政部联合发布《英国生物安全战略》，强调英国政府将全力保护英国及其利益免受重大生物风险破坏[3]。这是英国的首份国家生物安全战略，首次将英国政府各部门的生物安全相关工作进行了协调整合，系统性概述了未来英国生物安全体系建设工作的方向和重点，提出要充分了解生物风险存在的原因，及时监测并构建快速处置的能力，实施有效预防，以保护英国的国家安全及其利益。

1.战略背景。《英国生物安全战略》第一部分描述了生物风险的特性和面临的机遇，并探讨这一场景将如何继续发展演变。该战略预测了2020年及以后的场景：一是旅行和移民使全世界的联系越来越多，从而增加了自然发生的健康安全和人为蓄意的威胁。这种情况既带来挑战，也会提供更多的机遇，对此，要加强全球监测和早期响应。二是医学技术、基因工程和生物技术的进步将为英国的繁荣和发展提供巨大潜力，但同时也容易被获取和滥用，从而危及生物安全。

2.概念定义。在该战略中，英国政府对生物安全采取的定义是：为了保护英国和英国的利益免受生物风险影响（特别是重大疾病爆发）的各种行动措施，无论这些生物风险是自然发生的，还是实验室设施意外释放有害生物材料的低概率事件，或是蓄意的人为生物攻击。这些风险可能影响人类、动物或植物。

3.基本原则。该战略指出，英国应对生物安全基于两项基本原则：一是采取全风险（“全谱风险”）应对方法，把应对自然、意外和蓄意发生的人类、动物和植物健康风险的所有行动整合到单一的方针下，确保更有效的响应。二是开展海外行动以减少生物风险源头。该战略认为，在全球化时代，海外事件会迅速发展升级，对英国利益构成直接威胁，所以要通过帮助海外国家建设卫生系统的能力，从源头上解决问题，减少生物危险扩散到英国的风险。

4.应对措施。该战略中提出英国生物安全应对举措应建立四大支柱：一是识别风险，具体要加强对各类情报信息的收集、分析和预判，评估和预测现存的及未来潜在的生物安全风险。二是防范风险，具体要加强政府间的协调、学术界和企业合作，以及强化边境管理和控制等方面工作，进而防范影响国家利益及安全的生物安全风险。三是检测、描述和报告风险，具体要进一步完善关于生物安全风险的环境性监控系统、建立新的相关数据库及分析挖掘工具等，在发生生物风险时，能够尽可能及时可靠地发现和报告。四是应对风险，要针对已经危及英国及其利益的生物风险迅速响应，减轻其影响并促进恢复[4]。

5.科技与工业支撑。在《英国生物安全战略》第二部分“我们的回应”中，除了以上提到的以四大支柱为体系的应对措施外，还包括另外两个独立章节，分别是“一个雄厚的科学基础”和“工业和学术界在生物安全中的作用”。战略提出，生物安全战略的成功必须得到高质量的科学支持，科技必须应用在政府应对重大生物安全风险的各个环节当中。要提高政府的科学能力，更紧密地与工业和学术界合作。同时，在利用生物技术时，也需要考虑其潜在风险，特别是生物企业、研究机构必须将因控制不当和生物安全性差而产生的风险降到最低限度，并为科学研究提供良好的治理基础。

6.主责机构。该战略建议成立全新的跨政府部门的治理委员会。该治理委员会将通过安全大臣向国家安全委员会报告。英国政府首席科学顾问负责对战略实施结果进行监督。全新的跨政府部门治理委员会由内政部、外交部、国防部、卫生和社会福利部、环境食品和农村事务部、商业能源和工业战略部、国际发展部、国际贸易部、公共卫生局、动植物健康局、卫生与安全执行局、政府科学办公室、内阁办公室、生命科学办公室、农产品和生物科学研究所、国防科技实验室，以及苏格兰、威尔士等地方自治政府部门的相关人员组成。

（二）美国2018年《国家生物防御战略》

2018年 9月，美国政府发布《国家生物防御战略》[5]。这是美国近年来涵盖生物威胁范围最广的国家层面的生物安全纲领性、系统性文件，代表了美国生物安全战略的新方向[6]。

1.战略宗旨。该战略由美国国防部、卫生与公众服务部、国土安全部和农业部共同起草，在该战略中，美国政府系统阐述了生物安全总体形势，并明确指出，在当今的全球化世界，生物事件可能使数千名美国人丧生，造成严重的民众焦虑，并极大地影响旅行和贸易。因此，生物威胁是美国面临的最为严重的威胁，管理生物事件风险是美国的一项重大利益。该战略提出，要通过从源头检测和遏制生物威胁、支持和推动生物医药创新以及提高应急响应水平，以保护“美国人民、国土安全和美国生活方式”，促进美国繁荣。

2.生物威胁及治理原则。该战略认为，生物威胁包括自然发生的、人为蓄意的和意外的生物威胁，该战略针对的生物威胁范围是美国迄今为止最全面、最广泛的，是美国政府第一次将所有类型的生物威胁作为一个整体考虑[7]。该战略认为，不断变化的生物威胁形势需要全面的方法，并就生物防御建设提出了六点原则：一是生物威胁具有持续性，特别是随着全球化进程的加快、旅行贸易的增加以及生命科学的进步，生物威胁风险会愈加严重；二是生物威胁来自自然、蓄意及意外等两大领域的多种途径，因此必须整合、协调、利用生物防御资源；三是传染病在全球范围内快速传播，已不受国界限制，需要在国际范围内应对生物威胁；四是包括政府、非政府组织、私营部门的多部门合作是有效预防及应对生物威胁的关键性举措；五是跨学科的方法对于疾病预防，特别是对传染病的早期检测十分有利；六是科学和技术将实现全球化推进，要确保技术的开发使用不会加剧生物威胁风险。

3.工作机制及责任机构。鉴于生物威胁的来源多样，该战略提出在美国卫生和公众服务部，建立专门的生物防御工作机制，并设立联邦政府级生物防御指导委员会，以协调联邦生物防御活动并评估国家生物防御战略的目标及有效性。作为生物防御的政策协调和审查的牵头机构，该委员会直接受美国总统领导。在人员构成上，该委员会由卫生和公众服务部部长担任主席，由国务院、国防部、司法部、农业部、退伍军人事务部、国土安全部、环境保护部等机构负责人为成员。

4.生物防御目标和路径。基于生物事件应对时间轴，该战略确立了美国国家生物安全防御的五大目标：一是认知生物安全风险的能力，包括收集和评估生物安全情报、监测预警、风险评估等信息；二是提高生物安全事件的防范能力，包括自然发生传染病防控、全球卫生防疫、生物武器及相关材料和递送工具作防范、生物安全相关项目监督等；三是确保做好应急准备，包括生物防御科技创新、医疗措施强化、生物事件预防、生物事件事后恢复、及时公共沟通与安抚、生物事件污染消除、境内和国际合作等；四是提升快速反应能力，包括共享信息、协调各级政府机构的反应行动、调查和追责、及时准确通告；五是提高快速恢复能力，包括关键设施恢复、尽快摆脱生物事件危害效应、减轻生物事件长期影响、减少生物事件国际连锁反应等。

5.生物威胁的治理方法。该战略强调整合力量，提出建立一个以“发现、预防、准备、应对和恢复”为内容的五层风险管理方法，以实现“全领域”“全维度”[8]“全链条”治理生物威胁。同时，该战略重视国内、国际各种力量的协调，提出要广泛协调政府部门和非政府部门、军队和地方力量，以建立具有全球影响力的强大生物防御体系。

二、英美两国国家生物安全战略的异同比较

我们将英美两国的国家生物安全战略进行比较，可以发现既有近似之处也有差异之点。

（一）近似之处

2018年英美两国发布的两份生物安全战略，都对正当前愈加复杂的生物威胁形势进行了判断，同时也体现了英美两国对于生物风险防范原则的共识。具体而言：一是两国都强调国家利益至上，两份战略的根本目的都是维护本国的安全和利益，保护本国人民免受生物威胁；二是两国对生物威胁的特点分析基本类似，都认为生物威胁不是单一的、局部的，其具有传播的无国界性、来源的广泛性、影响的全球性、威胁的持久性，并强调生物威胁极易造成民众恐慌；三是两国对生物威胁范围的界定大体相似，均认为生物威胁包括自然发生的（偶然的）、意外的以及蓄意的三类生物威胁；四是两国都强调“全谱”防御生物威胁，两份战略对生物威胁的判断都认为人、动物、植物和环境的健康相互关联，而由于生物威胁来源的多样，防御生物威胁需要多部门的合作，并运用多学科的方法；五是两国都重视情报信息在预警决策中的地位，不论是英国国家生物安全战略中的四大支柱，还是美国国家生物安全防御战略中的五大目标，排在第一位的都是加强风险识别意识，通过加强情报信息搜集、监测和分析，强化生物风险评估的准确度，提高对生物事件的预测能力，为生物防御决策提供支持[9]；六是两国都高度重视科学技术在应对生物威胁上的重要作用，提出要加强生物技术的创新以应对不断变化的生物安全风险；七是两国都对生物安全的全球合作高度重视，由于生物安全威胁传播的无国界性，随着世界全球化进程的不断加深，两国都提出加强与他国的合作，以帮助减少对本国内外利益的风险。

（二）差异之点

差异之点包括：一是两国对于生物安全概念的表述有差异。在两国战略中，英国政府对生物安全概念采用了生物安全的一般表述，而美国政府对于生物安全概念采用了生物防御的特定表述。美国政府的这种表述体现了一种更为积极的防御应对理念。二是两国对应承担的国际责任承诺有差异。在《英国生物安全战略》中，英国政府表示将致力于促进全球健康安全，积极参与致力于加强世界各地生物安全的国际论坛和组织，并认为在全球化背景下，要通过帮助海外国家建设卫生系统的能力，特别是要协同薄弱地区生物安全防控，从源头上解决问题，以减少生物危险扩散到英国的风险。而美国《国家生物安全防御战略》提出，要通过与伙伴国家的合作，加强美国在全球生物安全领域的话语权，并多次强调将在必要时采取单方面行动应对生物威胁，另外，在国际合作上未对生物技术落后国家予以关注。三是两国生物安全的具体实现路径有差异。在战略目标上，英美两国的总体框架大体相似，但在具体实现路径上，两国则各有侧重。其中，《英国生物安全战略》强调生物威胁检测，认为“成功的检测是实现生物安全战略的防范和应对两大支柱的关键因素”，并将检测工作细化为对综合症状、抗生素耐药性、实验室、动物、植物、传染病和媒介的检测；美国在《国家生物防御战略》的附件中，对五大目标的具体实施计划进行了详细的分解，除常规工作外，还对公共卫生和兽医基础设施、社区防控、阻止生物武器发展、追查罪犯、恢复关键基础设施等方面做了强调。四是两国确立的生物安全主责机构有差异。《英国生物安全战略》由环境食品和农村事务部、卫生和社会福利部及内政部联合发布，要求该战略的实施要融入现有的政府机制，同时要建立一个跨部门的委员会，通过安全大臣向国家安全委员会报告。美国《国家生物防御战略》由国防部、卫生和公众服务部、国土安全部、农业部共同起草，要求建立一个新的专门工作机制，明确在卫生和公众服务部设立生物防御指导委员会，负责政策协调、评估战略实施效果。

三、对我国生物安全防御能力建设的启示与思考

英美两国在 2018年先后出台的生物战略文件，标志着生物安全正迈入一个全新的时代[10]。本文通过对英美国家生物安全战略进行比较，特别是基于英美两国对于生物风险防范原则的共识，以及两国战略背后的理性透视，可以带来以下启示：

一是英美两国的国家生物安全战略具有明显的资本主义色彩。这一点尤其体现在维护国家生物安全的主体选择上，两国战略均强调政府部门、企业（产业）、非政府组织以及学术机构等的作用[11]，但对人民群众的价值没有足够的重视。因此，两国在各自战略中构建的生物安全防御体系，虽然专业但缺乏强大的社会支持和社会动员能力，难以形成全民防控氛围。

二是英美两国国家生物安全战略连续性的差别，缘于各自国家的政体不同。英国政体是议会制君主立宪制，议会是国家权力中心；美国政体为总统共和制，实行三权分立。美国生物安全战略整体的稳定性和连续性较之英国更弱，更易随着政府任期更替做出改变和调整。

三是生物威胁无国界，随着经济贸易和人口流动的全球化趋势，没有一个国家能够独立应对生物安全风险。此外，随着全球生命科学研究的不断深入，如何规范并降低其对生物安全带来的潜在威胁，也必须由各国共同合作[12]。对此，必须强化“人类命运共同体”的理念，就建立全球性的生物安全防御机制达成国际共识，不断强化全球合作治理来促进普遍安全[13]。

四是要将生物风险监测防范摆在首位。要增强全民生物安全理念，提高对生物安全的认知，增强对生物安全风险的快速识别与反应能力。要创新对生物安全认知，摒弃传统生物安全威胁自然源头论，加强对特定威胁的部署和预警速度，实现针对未来生物安全风险的应对战略能力提升[14]。要加强关于生物安全的情报信息收集、共享、评估，提高早期发现能力，建立生物安全监测预警体系[15]，从源头上监测和遏制生物威胁。

五是要广泛发动全社会力量，全力保障生物安全。积极组织不同主体间的协调，特别是要充分发挥人民群众的主体作用，采取多部门协作、各行业参与、跨学科方法应对生物安全威胁，共同开展生物安全保障工作。

六是要不断完善生物安全领域法律保障制度。英美两国均从国家层面上出台针对生物安全的国家级战略，表明生物安全已经成为世界各国制度层面共同关注的重点，通过完善制度建设，用法律保障国家生物安全是当今世界各国的共同认知[16]。因此，我国应重视并加快推进相关生物安全法律制度建设，更好地为我国生物安全建设提供法治保障。

七是要不断提升我国在国际舞台上的生物安全话语权。生物安全是全球性治理重点，需要世界各国携手合作来应对。应积极学习借鉴英美等国家生物安全战略，并总结其在防范本国生物安全中的经验教训，以丰富我国生物安全战略内容。同时，要以此为契机加强与其他国家生物安全方面的信息交流和资源共享，积极倡导建立世界范围内的生物安全全球应对防线，以大国风范参与全球生物安全治理[17]。

四、结 语

近年来，我国先后发布和实施了《生物技术研究开发安全管理办法》《中华人民共和国人类遗传资源管理条例》等法律法规[1]。2020年 10月 17日，全国人大常委会第二十二次会议表决通过了《中华人民共和国生物安全法》，明确自2021年4月15日起施行。该法是我国生物安全领域首部基础性、综合性、系统性法律[18]，首次从法律层面明确了生物安全的重要地位、工作原则、领导体制以及基本制度等内容。特别是在该法中提出了生物技术伦理等多项禁止性条款，对生物技术的研究、开发和应用安全进行了规范，并用单独一章共计十三条明确了相关主体的责任和法律后果，较之英美两国 2018年出台的两份国家生物安全战略，规定得更为全面、具体，具有更强的操作性。

随着《中华人民共和国生物安全法》等相关法律法规的不断健全和完善，我国生物安全治理能力正在逐步提高，将会对全球生物安全领域治理产生深远影响、贡献中国智慧。希望本文的思考分析，能够引发生物安全治理领域的更多思考，对于进一步完善我国国家生物安全的顶层设计带来借鉴和参考。