社区党组织的功能定位与作用发挥

赵维良，肖风竹

（辽宁师范大学政府管理学院，大连 116029）

随着经济社会不断发展，居民生活水平日益提高，对社区治理提出了新的要求。社区党组织是联系国家与基层社会的桥梁，是实现基层治理现代化的领导主体。党的十九大报告明确提出，要把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。把党的领导落实到国家治理的各各环节，需要充分发挥社区党组织的领导核心功能和服务群众功能，协调和带动社区治理主体的积极性和创造性，巩固党在基层的执政基础。?

社区治理的内涵不断丰富：一是社区治理主体多元化。社区治理主体不仅包含了党组织、基层政府，还包括自治组织、社区居民和企业等；二是治理结构复杂化。社区治理不是简单地听从上级政府安排，而是各主体之间的沟通、协商以及共同参与；三是治理内容扩大化。要实现社区公共事务的良好治理，需要社区党组织最大限度地整合社区内外资源，完善社区治理体系，调动社区居民和社会组织积极参与，形成良好的社区事务治理环境。

一、社区党组织的发展过程

随着城市现代化程度不断加深，社会结构发生了深刻变革，城市社区治理环境也在不断发生变化，给社区党组织的发展带来了巨大的机遇和挑战。新中国成立初期，城市形成了以单位制为核心的基层管理体制，单位内部的党组织通过动员本单位的职工和党员来进行社会生产和参与社会管理。改革开放后，市场经济迅速发展，单位居民的精神文化、福利保障等需求不断提升，需要新的社会基本单元来承载居民的多元需求，因此原先的单位制被社区制取代，社区成为单元内居民生活的共同体，适应了社会转型的需要。〔1〕2000年以来，社区党组织建设在城市社区治理进程中迅速推进，党组织的领导核心作用不断得到强化，社区已经成为社区党组织的新治理空间。

我国社区发展主要经历了三个阶段：第一个阶段是以强化社区服务功能为核心的社区建设时期，通过构建社区公共服务平台，延伸政府对群众提供公共服务的范围，将政府的一部分公共服务职能通过购买的方式转移给专业的社会组织或企业，由社会组织和企业向社区居民提供专业化服务；第二个阶段是以构建和谐社区为目标的社区党建时期，构建和谐社区，需要增强社区的自我调适能力，充分协调和均衡社区的各种利益关系，建立多种利益主体共同参与社区治理的治理结构；第三个阶段是社区治理能力的现代化，构建“一核多元”的社区治理新模式〔2〕。社区党组织是社区治理的核心，为社区发展制定目标和方向，负责宣传和落实党中央的方针政策，引导社区组织开展工作，协调社区各个社会组织和居民的利益关系，与人民群众保持密切的联系。

二、社区党组织与社区治理主体的关系

加强社区党组织的全面领导，就要把党的领导渗透到社区治理的各个方面，加强党与社区的深度联结，推动社区治理现代化进程。厘清社区党组织与社区治理主体的关系有助于构建以社区党组织领导为核心，以基层政府为主导，以社区居委会、社会组织、社区居民为主体的“一核多元”的社区治理新模式。

（一）社区党组织与基层社区的关系

社区党组织与基层社区的关系非常密切，扮演着领导者、保障者和监督者的角色〔3〕。领导者讲的是党领导一切，社区党组织要把党的意志贯穿到基层社区工作的各个环节，领导基层社区在党的大政方针下进行工作，建立完善的“以党领政”体制机制；保障者的角色要求社区党组织要做到不缺位、不越位，保障基层社区能够正常履行职能；监督者的角色要求社区党组织要监督社区依法工作，做好服务。

（二）社区党组织与社区居委会的关系

社区党组织与社区居委会是领导者与被领导者的关系。社区居委会是基层自治组织，在党组织的领导下积极维护居民的合法权益，开展丰富多彩的精神文明建设活动，并自觉接受党组织和社区居民的监督。社区党组织领导居委会开展自治工作，并给予支持和帮助。保证党的路线、方针、政策在社区居委会的工作中得到贯彻执行，监督社区居委会为社区居民提供优质的服务，保障社区居民的民主权利得到充分发挥。

（三）社区党组织与社区居民的关系

服务社区居民是社区党组织的重要工作，社区党组织要不断提升队伍质量以满足社区发展需要，抓住社区居民最关心最直接最现实的利益问题，尽心尽力为居民办实事、办好事。社区的党员干部要做好模范带头作用，积极参与社区治理，引导居民树立共治意识，形成社会良好新风尚。社区居民也要支持社区党组织工作，跟随党组织的脚步积极履行作为社区居民应尽的义务，这样由上到下服务，再由下往上响应，形成一个和谐美好的社区治理环境。

（四）社区党组织与社区社会组织的关系

社区社会组织作为社区治理的重要主体之一，要协助社区党组织实现社区善治的目标。完善社区社会组织参与社区治理的结构体系，为社会组织发展提供必要的资源支持和良好的发展环境〔4〕。社区社会组织要加强自身建设，积极参与社区治理，保证社区的公共服务供给，扩展公共服务的范围和层次；加强与社区居民之间的沟通，搭建互动交流平台，贴合社区居民的真实需求，有方向有目的地拓展业务，更好地满足社区居民的诉求。

三、社区党组织的功能定位

清晰定位社区党组织具备的政治领导、思想引领、社会服务、社会保障和资源整合等功能，有助于协调和带动社区治理主体的积极性和创造性。

（一）政治领导功能

社区党组织的政治领导功能主要表现在党组织对社区发展方向的引领和社区重要事务的决策。社区党组织是社区的的领导核心，需要为社区的发展制定目标和方向，宣传和执行党中央、上级组织制定的政策、方针，保证社区事务沿着正确的政治方向和路线开展。社区党组织拥有社区公共事务的最终决策权，在做决策之前要多做调查研究，不偏离上级决议、充分了解民意。在涉及公共性事务时要坚持集体决策，充分吸纳各方建议，做到集思广益、科学决策。

（二）思想引领功能

社区党组织扎根城市基层，拥有众多党支部，聚集了大量的基层党员，是团结动员人民群众的重要载体，也是教育管理基层党员的重要平台，承担了党在基层的思想引领工作，对推进全面从严治党向基层延伸有着重要意义。社区党组织要正确引导舆论，开展政治文化教育活动，引领社区自治组织和居民在思想上与党中央的意志保持一致。

（三）社会服务功能

党能够在多大范围服务群众，就能够在多大范围内影响群众。社区党组织要坚持以人为本，树立牢固的服务意识，结合社区的现实情况，制定符合社区民情的民生政策，深入了解社区各组织和不同人群需求，合理分配资源。面对一些棘手问题时，社区党组织要改进服务方式，变被动为主动，主动汲取社区居民的意见和建议，拓宽居民反映渠道，及时解决社区居民的服务诉求，破除服务社区居民的最后一层壁垒。

（四）社会保障功能

中国共产党十九届四中全会提出，坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要。一方面，社区党组织要坚持问题导向，优先解决与老百姓生活密切相关的民生问题，满足社区居民在吃穿住行、养老就医、子女教育等方面的基本生活需求；另一方面，社区党组织要关注社区居民的民主权利问题，为社区居民自治提供政治保障，坚持民主协商制度，广泛汲取社区居民的意见和建议，并以此形成党组织科学决策的依据。

（五）资源整合功能

社区党组织可以发挥自身的组织优势和制度优势来推动社区内部资源的有效整合和链接社区外部资源，以提升社区的资源丰富程度，强化社区公共服务水平和质量，提高居民生活幸福感和满意度。社区党组织运用多种手段调节社区多个治理主体之间的矛盾，理顺各主体之间的关系，引导各个治理主体共同维护社区公共利益，增强社区治理主体之间的协同能力，优化社区资源利用方式，促进社区公共资源的合理利用，提升社区内部资源的利用效率和公共服务的有效提供，形成社区各治理主体协同参与、共建共享的局面。

四、社区党组织的调适性困境

社区治理是一个复杂的过程，居民的多样化需求对社区治理提出了新的要求，社区党组织还存在一些调试性困境。

（一）队伍建设困境

数量庞大的党员分布在各个社区中，构成了社区治理格局中的坚实力量。但是各个社区存在着老龄化严重、党员模范效果不佳等问题。一方面，参与社区活动的党员以退休人员为主，党员队伍老龄化，缺乏活力。社区党组织领导班子年龄偏大，难免会造成思想老旧等问题，不利于社区治理现代化发展〔5〕。另一方面，社区党务工作者工作积极性较高，但是工作能力和文化水平参差不齐，社区内的普通在职党员以及机关党员的组织关系在其工作单位，这些党员在社区的表现与工作绩效无关，因此积极性较低，模范效果不佳〔6〕。

（二）社区自治困境

社区党组织是社区治理的核心，但由于现实情况的复杂性，在实际操作中，社区党组织在社区治理中既是行动者也是评判者，如何把握好自身权责范围成了一个难点，也是重点。如果社区党组织过度干预社区自治组织的工作，就会出现主体定位不清，社区自治失序的问题。如果社区党组织行动不足，不能给到社区自治组织很好的引领，就会出现社区自治方向模糊、服务不到位等问题。因此，社区党组织要把握好自身定位，维护好社区自治组织的自治空间。

（三）行政化困境

社区行政化在一定程度上推动了社区治理进程，但在社区运行过程中过于浓厚的行政化色彩，妨碍了社区自治体制的正常运行。一方面，由于社会事务的下沉，社区行政性事务大大增多，社区工作人员按照行政命令来进行公共事务管理和提供公共服务，时常忽略了社区居民的实际需求与建议，导致社区居民满意度降低〔7〕。另一方面，在需求多元化发展的时代，政府无法满足人民多种多样的需求，需要借助于社会组织和企业，但社区社会组织和企业在提供公共服务时会受到政府行政化要求的限制，缺乏自主性和创造性。

（四）资源整合困境

社区服务的开展依赖于社区各项资源的有效整合和利用。在实践中，很多社区党组织参与社区治理的意识并不强烈，没有树立开放性思维，在社区服务中主动性较弱，治理核心作用和协同作用没有充分发挥；各个社区的党组织人员配置、财力和物力等各方面的资源存在巨大的差异，资源状况和实际需求之间不匹配；社区党组织和社区社会组织、基层政府之间的沟通协调不到位，与社区党员之间的互动不频繁，社区的人力资源得不到充分的利用。

（五）社会参与困境

社会参与困境的出现主要有两个方面原因：第一，参与渠道的缺失和参与机制不完善。参与渠道单一、参与方式固化、参与程序复杂，在一定程度上打击了社区居民和社会组织的参与积极性；第二，社区居民情感和信任缺失。社区居民流动性比较大，居民对社区情感淡薄，导致居民参与自治的积极性不高。社区居委会在服务工作中忽略社区居民的真实需求，导致社区居民对社区服务工作信任缺失，参与社区自治的欲望降低。

五、社区党组织作用发挥路径

社区党组织利用自身政治、组织优势保障社区自治的运行和发展，有利于加强党与社区的深度联结，形成治理合力，构建社区共建共享新格局。

（一）加强社区党员干部队伍建设，优化党务工作者队伍

社区党组织要发挥好它的作用，一定要有一支优秀的党务工作者队伍。首先，要加强社区党组织领导班子的思想建设、作风建设和能力建设，破除形式主义和官僚作风，做到为居民着想、为居民服务；其次，要提高党务工作者的文化素养和服务意识。在社区工作中做到自我约束、自我发展，不断提升自身的综合素养和各项能力，充分发挥先锋模范作用，向社区居民展示党的优秀精神面貌和能力，以此提升社区居民的信任感和参与度〔8〕；再次，要加强社区党员队伍建设，做好社区党员的教育和管理工作，规范社区党员的组织生活，保持党员的先进性和纯洁性，努力提升社区党员的思想政治水平。

（二）加快去行政化机制建设，理顺治理主体职责

社区“去行政化”的关键在于理顺各治理主体的职责，防止基层政府的过度干预。社区自治是政府主导下的自治，在社区自治的各个环节都能看到政府干预的痕迹。因此，推进社区去行政化建设首先要理顺基层政府对社区公共事务的管理的权责边界，简化社区工作的程序，提升工作效率。政府对社区自治的重要作用应该是把握社区建设的宏观政策建议，并为社区自治提供法律和制度保障，给社区的自制活动提供资金支持和资源支撑，对于社区自治活动的具体内容应交给社区居委会全权负责，把社区自治的人事权和财政权等权力归还给社区居委会，保障社区居委会的自治属性。与此同时，社区居委会要认清自己的身份，保持自治自信，充分发挥社区管理和服务的作用。

（三）鼓励社区社会组织发展，规范服务市场秩序

社区党组织要积极引导社会组织和企业主动加入到社区治理，对进入社区并提供公共服务的社会组织和企业提供支持。政府要进一步开放服务市场，为社区社会组织和企业提供一个公平开放的竞争环境，促进社会服务市场化发展，丰富社会服务的类型，发展多层次的社区服务，提升社区服务的数量和质量。同时也要规范市场秩序，制定合理的服务项目准入规则、评价机制以及居民反馈渠道，加强对提供社会服务的社会组织和企业的监管，对于不符合要求的组织和企业要及时责令更改或清退。

（四）加强社区自治体制建设，坚持社区多元治理

强化社区党组织和社区自治组织之间的紧密联系，形成有效的工作方法和思路。一方面，社区党组织需要强化社区居民的公民意识和政治意识，提高社区居民的热情和参与积极性，让社区居民树立“主人公”意识，增强社区居民的归属感和凝聚力，使社区居民进行自我管理、自我监督、自我发展，形成一个良好的居民自治环境；另一方面，社区党组织要利用自身优势调节社区各个治理主体之间的矛盾与冲突，厘清各治理主体之间的权力关系和利益关系，从而形成社区多元治理主体间利益共享、责任共担的行动共同体。

（五）加强社会参与机制建设，引导居民树立共治理念

社区居民广泛参与社区治理，是发挥治理主体作用的重要基础和条件。一方面，要加强社区文化建设，丰富社区文化活动，并加大宣传力度，引导社区居民参与。培养社区居民的主体意识，引导居民树立共治理念，提升居民对社区的信任感和归属感；另一方面，要拓宽居民参与社区治理的渠道，搭建社区信息交流平台，让社区居民的意见和诉求有所传递，并得到高效处理。把居民满意度纳入社区居委会绩效考核标准，是提升居民委员会工作效率和服务水平的有效办法。