监管介入上市公司治理问题研究

艾博

(1.西北政法大学经济法学院，陕西 西安 710063；2.深圳证券交易所法律事务部，广东 深圳 518038)

一、引言

上市公司是公众公司，不同于其他普通公司，其治理运作不仅是公司的内部问题，更涉及广大投资者权益等公众利益。近年来，部分上市公司因治理失效、管控失灵、运作失序等引发资金占用、违规担保、财务造假、操纵并购等严重问题，凸显上市公司治理不科学、不平衡的情况仍然存在，反映出控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员等“关键少数”法定职责落实不到位、上市公司决策管理不科学、责任追究机制不完善等深层次问题。1加强对上市公司的治理监管，通过监管介入来解决上市公司治理问题，进而更好地保护中小投资者的合法权益，已势在必行。

2020年10月5日，国务院出台《关于进一步提高上市公司质量的意见》2，强化公司治理和内部控制的底线要求，加强对上市公司治理的监管。12月10日，证监会发布《关于开展上市公司治理专项行动的公告》3，开展上市公司治理专项行动推动提高上市公司治理水平。证监会为此还提出上市公司监管实施信息披露与公司治理监管“双轮驱动”，标志着我国上市公司治理正在步入新阶段。4监管部门已经意识到上市公司治理问题的重要性，但监管究竟如何介入上市公司治理，仍是摆在理论界和实务界面前亟待解决的重大课题。

二、我国上市公司治理的本土问题与信息披露规制的失灵

我国目前面临的上市公司治理问题与传统问题不同，实践中信息披露的规制方式也有可能失去其应有作用。为解决因上市公司治理失序而引发的问题，需要监管予以介入。

(一)我国上市公司治理的本土问题

传统的上市公司治理问题主要表现为股权分散模式下的代理成本，即公司所有权与管理权“两权分离”而引发的控制权之争。公司所有者与公司管理层的控制权争夺是引发公司内部激烈冲突的主要缘由，也是传统上困扰公司治理的主要问题。与传统上市公司治理问题不同，我国虽然也存在“两权分离”的代理成本问题，但在股权高度集中的情形下，所有权与经营权无法彻底分离，经营者实际上仍受命于或受制于控股股东或实际控制人。5控股股东与少数股东之间存在着事实上的不平等，控股股东对公司事务有着决定支配权，少数股东往往为控制股东所征服。6公司内部处于支配地位的控股股东或实际控制人通过对董事会的控制而使自身利益最大化，将大股东利益与公司利益捆绑在一起，减少了代理成本，但资本多数决使得中小股东或其他利益相关者实质上难以有效参与公司治理。因此，与大多数发达国家的公司治理问题主要源于“所有权和控制权分离”不同，我国的公司治理问题主要由控股股东滥权所引发。7近年来，上市公司治理中的矛盾主要是控股股东或实际控制人控制权的滥用和大股东之间控制权的争夺。

1.控股股东或实际控制人控制权的滥用

实践中，股东大会、董事会、监事会“三会”运作的失效更加导致控股股东对公司形成“绝对掌控”。公司治理中的最高权力名义上归属于股东大会，实际上却属于控股股东。在股权控制的情况下，控股股东拥有的表决权足以选举产生公司的多数董事甚至全部董事。董事会根本不可能独立，它不过是控股股东的附庸，多数董事都是控股股东的代言人或者代理人。监事会的产生途径和机制与董事会完全相同。受制于控股股东的监事会监督经理等业务管理机构尚有可能，但要求其对控股股东的行为实施监督，则近乎空想。8

实践中，控股股东或实际控制人滥用控制权损害公司利益、中小股东利益的现象突出。最为典型的行为包括：操纵公司进行财务造假，在公司收购中为了维护自身控制权而实施不公平的反收购措施，通过资金占用、违规担保等方式“掏空”上市公司等，如辅仁药业案9、天翔环境案。10上述违法行为主要源于上市公司治理失序，控股股东、实际控制人的控制权缺乏有效监督，为资金占用、违规担保等行为提供了可乘之机。上市公司治理需要为防范控股股东、实际控制人权利滥用提供可行的法律途径，对股东权利、公司自治予以必要的约束和管控。

2.大股东之间控制权的争夺

我国上市治理失序的另一个表现为势均力敌的大股东之间的控制权争夺，为夺取上市公司控制权或者阻碍控制权变更而致上市公司治理失效。上市公司的收购与反收购本来是资本市场正常的资本运作行为，但我国实践中上市公司大股东之间为争夺上市公司控制权，不惜违反法律规定，僭越上市公司治理机制，损害公司或者其他股东利益。如上海新梅案11，两大股东为争夺上市公司控制权而违反法律规定。

在大股东双方股权争夺之中，收购双方形成“双头董事会”，致使上市公司治理内耗，公司无法形成内部决议导致治理陷入僵局，如九龙山案。12实践中，大股东为自身利益采取多种方式不合理限制股东提名权、提案权、股东大会召集权等股东权利。13鉴于现行《公司法》未对大股东之间控制权争夺造成的治理失序提供监管法律依据，证监会不得不以信息披露违规实施行政处罚，但该等处罚并未针对其治理违规，也未真正挽救公司的治理失序。

(二)信息披露规制的失灵

长期以来，证券监管部门对上市公司监管主要以信息披露规制为主，并建立了以《证券法》《上市公司信息披露管理办法》以及交易所自律规则为基础的制度体系。面对一般的上市公司治理问题，证券监管部门尚可采取信息披露的规制方式，但针对我国上市公司治理的本土问题，信息披露规制则不能完全发挥其应有作用。

首先，通过信息披露规制公司治理的前提为上市公司治理本身是有效的，一旦控制权滥用或者争夺而导致上市公司治理失序、“三会”运作失灵，信息披露将失去应有的价值，监管部门通过信息披露规制上市公司治理的意愿必然落空。即便采用“遵守或者解释规则”14的治理监管模式，亦难起到作用。监管实践中，上市公司大股东之间争夺控制权引发信息披露“罗生门”情况屡见不鲜，如顺利办控制权之争15；甚或违规夺取公司对外信息披露的权利，如皖通科技控制权之争。16

其次，信息披露规制是一种相对标准化的监管手段，《证券法》规定了需要披露的重大事项，监管部门据此明确定量的披露安排以及具体要求。但公司治理没有完全统一的标准，监管部门无法针对上市公司治理提供一套标准化的治理范式来要求所有上市公司遵照执行。当没有统一的公司治理标准时，信息披露就无法反映公司治理情况及存在的问题，监管部门也就没有明确的监管依据。

最后，以信息披露规制方式对上市公司治理问题进行处罚并未实际解决上市公司治理问题。如前所述，监管实践中对于控股股东、实际控制人资金占用等滥用控制权行为通过信息披露违法予以处罚，既没有实际解决上市公司资金占用问题，也没有解决控股股东、实际控制人控制权滥用问题。针对我国的本土问题，监管需要直接介入，进而对上市公司及其控股股东、实际控制人提出切实可行的整改要求，并采取相应监管手段。信息披露规制无法实现这一效果。

三、监管介入的法治困境与突破

面对我国上市公司治理乱象，在“法无授权不可为”的原则下，监管无法介入是上市公司治理监管的主要法治困境。《公司法》和《证券法》是资本市场的基础性法律，对于上市公司而言，《证券法》主要是对上市公司信息披露行为予以规范，而《公司法》是构建公司治理结构和运行机制的法律规范17，主要解决所有权与管理权相分离的代理成本问题。因此，需要明确监管介入上市公司治理的法律依据，并加强对控股股东、实际控制人控制权的管控，但现行立法对此并未予以明确规定，亟待修改完善。

(一)明确监管介入上市公司治理的法律依据

现行《公司法》并未赋予证监会对上市公司治理的监管权限，在“法律责任”一章中也没有相应罚则，导致证监会介入上市公司治理缺少上位法依据。面对上市公司的治理失序，证监会无法采取行政处罚等手段对治理违规实施有效监管。

为排除前述障碍，首先需在《公司法》中明确证监会对上市公司治理的监管权限，上市公司违反治理要求时证监会有权实施监管，严重违反时应当予以行政处罚。目前，全国人大常委会已经明确将《公司法》修改列入立法计划18，未来修法中应当考虑在《公司法》中增加监管介入上市公司治理的法律依据。

另一个需要突破的就是制定《上市公司监督管理条例》。19这部行政法规的制定工作已经历时多年，在注册制改革、提高上市公司质量的大背景下应该尽快出台。《公司法》作为基础性法律不会就上市公司治理具体监管问题予以规范，而《上市公司监督管理条例》作为行政法规则应当重点关注上市公司治理监管的具体问题，特别是要明确监管的基本原则、监管程序和主要监管措施，并为此预留充分的法律空间。

(二)加强对控股股东、实际控制人等的监管

针对我国上市公司治理的本土问题，还需在法律层面加强对控股股东、实际控制人的监管。控股股东、实际控制人目前尚未进入《公司法》等法律法规的视野，因此，有必要明确监管要求，约束其在上市公司治理中的不当行为。此外，针对控制权之争，《公司法》还需明确公司章程的自治范围，防止随意修改公司章程，超越《公司法》规定实施不公平的反收购措施。有鉴于此，《公司法》修改宜对控股股东、实际控制人施加信义义务20，明确其职责界限和法律责任，以遏制其滥用权利的行为。同时，《公司法》中还应明确规定不得通过公司章程、股东大会或者董事会决议剥夺或者限制股东法定权利。

四、监管介入上市公司治理的路径探索

突破监管介入上市公司治理的法治困境后，下一项难题则是监管究竟如何介入，路径如何选择，机制如何建立，进而达到提高上市公司质量的预期效果。

(一)监管介入上市公司治理的模式选择：基于上市公司治理的特殊性

上市公司不同于一般公司。普通的公司治理属于私法领域规范的内容，通常情况下公法本不应有所冒犯；但上市公司影响公众利益，需要公法介入以克服私法自治的缺陷，避免公司自治失灵导致公众利益受损。然而，良好的公司治理是“因公司而异”的，介入过度与介入不足均会产生问题，仅凭政府的命令和强制无法塑造美好的上市公司治理图景。21从公司角度而言，公司治理与特定上市公司的本身情景密切相关，很难确立一种普适性的公司治理最佳实践清单。22即便是看似良善的公司治理手段，如果不分情境地适用于所有上市公司，也可能造成既不能提高上市公司质量，又增加合规成本的不效率后果。23此外，利用强制性手段对公司治理进行过严管制可能会抑制资本市场的创新活力，导致上市公司为迎合监管要求而丧失公司治理的弹性。此外，政府在监管中起主导作用也会导致监管成本过高等问题。24

基于此，上市公司治理监管应当是由各种规则和具有规范效果的市场力量相互作用的结果25，监管者既不应对上市公司治理采取消极的不干预政策，也不应“一刀切”地进行强制性管制，而是应保持上市公司治理的必要弹性，有针对性地实施监管，在政府管制和公司自治之间实现适当平衡。

(二)监管介入上市公司治理的理论基础：回应性监管理论

如果说内部自治与外部强制性管制是两种主要的监管路径，那么，以社会性监管兴起为背景，强调监管社会适应性的回应性监管理论则是内外融合的“第三条道路”，其能够充分发挥公权力管制和自治的优势，已经成为监管领域的趋势共识和代表性标签26，可作为上市公司治理监管的理论选择。

20世纪六七十年代西方国家社会性监管大幅增加，但同时也出现了政府监管过度的现象。27在此背景下，政府监管和非政府干预手段相结合的回应性监管模式应运而生。监管回应性的内涵就是根据监管对象的具体情况选择有针对性的、恰当的监管策略或手段，综合使用政府和非政府监管手段建立与监管对象的紧密关系，塑造监管对象的主体意识，达到最佳监管效果。本文从回应性监管理论的精髓出发，分析其为什么可成为监管介入上市公司治理的理论基础。

第一，回应性监管理论首先强调“回应”，其内涵是对监管对象实现差别对待，选择有针对性的策略和手段。“好的治理是因公司而异的”，回应性监管理论对监管对象个体的关注实质上契合了上市公司治理的复杂性，与公司治理具体情境的弹性相吻合。针对不同上市公司治理实际情况，实施分类监管或采取差异化监管手段，由此证成了监管介入上市公司治理路径的可行性。

第二，回应性监管理论以“塑造”为价值内核，旨在塑造主体意识和能力，除了发挥监管主体作用外，更加重视激发监管对象自我监管的主体意识，使其积极主动履行相应责任。上市公司治理专项行动中，证监会明确指出要强化上市公司治理的内生动力28，与回应性监管理论的内涵极为契合。上市公司治理的第一责任方应当是上市公司自身，只有上市公司最了解适合自己的治理机制和模式。在明确治理底线要求的基础上，再给予必要的外部监管介入，引导上市公司不断完善治理结构，提升治理的内生动力。

第三，回应性监管理论以“协同”为手段，重视协商对话，协调不同的监管策略，建立不同监管主体间的合作关系。回应性监管理论并不是反对强制性监管，而是注重发挥不同监管主体以及监管策略的作用，以达到相应的监管目标。对于上市公司治理，证监会可以采取多层次的监管手段，与证券交易所的自律监管职能协同发挥作用，形成监管合力。

第四，回应性监管理论以“关系性”为基石，强调监管者与被监管者的紧密互动。回应性需要建立与监管对象的紧密互动关系，而这种关系通过混合发挥政府和非政府监管力量的作用而生成。29监管介入时，不但可以动用公权力强制干预，还可以通过平行调动政府之外的监管主体，减缓监管关系之间的对立，充分发挥各自禀赋，使监管对象能够积极主动履行责任进行自治。结合上市公司治理，强调关系性有利于重塑监管者与上市公司的关系，通过互动发现公司治理症结所在，以更低成本、更准确信息优化上市公司治理。

综上，对于上市公司治理而言，完全依靠内部自治与外部强制性管制并非最优监管路径，应考虑综合发挥前述两种路径的优势，基于回应性监管理论构建自治与管制相互融合的监管介入模式。

(三)监管介入上市公司治理需要解决的主要问题

1.上市公司治理行政监管措施体系的构建问题

从规范现状看，证监会已经对上市公司治理提出了相应的规范要求(如表1所示)，实践中也会对公司治理违规行为采取相应监管手段。但目前对上市公司治理的监管手段比较零散，尚需构建一套清晰、完善的监管措施体系。

表1 上市公司治理的主要监管制度

随着资本市场法治建设的发展，《证券法》《证券期货市场监督管理措施实施办法(试行)》等法律规范不断完善，行政处罚、行政监管措施等监管工具已较为丰富(如表2所示)。但既有措施主要是对上市公司信息披露以及证券公司等机构监管的规制手段，尚缺乏适用于上市公司治理的专门监管措施。

表2 我国证券期货市场主要监管措施

2.上市公司治理监管的科学化和精细化问题

与信息披露不同，上市公司治理问题更加复杂，很多问题并无绝对的是非之分。基于此，对上市公司治理的介入更要体现监管艺术。目前我国上市公司治理的科学化、精细化的监管水平还有待提高，主要表现为：(1)监管层次较为单一。监管介入并非是要对公司治理违规予以处罚，而是要采取适当的监管手段督促公司履行治理责任，激励其完善内部治理；当上市公司治理陷入失序或严重侵犯投资者利益时，行政处罚等严厉监管措施才予以介入。建立监管层次不但符合手段和目的相匹配的比例原则，且有利于塑造上市公司自治能力。另外，还可以充分发挥交易所在治理监管中的重要作用，建立更为丰富的监管层次。(2)监管过程有待明确。治理监管措施的多层次必然要求实施过程性监管，强调与上市公司的监管互动，需要实施从轻到重的监管过程，这种过程也更加体现了对上市公司治理内生机制的构建与完善。(3)未适用分类的监管方法。上市公司的监管资源总体有限，特别是在注册制改革持续推进、上市公司扩容的背景下，实施过程性的治理监管必然导致监管压力增加，因而在监管方法上宜选择分类监管。分类监管体现了差别性待遇，对于治理运作规范的公司给予正面激励，将监管注意力优先投射到风险较高的领域，既保证必要的监管效果，又防止对公司治理施加过度的监管负担，实现“精准、适度”的动态科学监管。

五、监管介入上市公司治理机制的建立

结合我国实际，建议以《上市公司治理准则》为基础，制定部门规章《上市公司治理监督管理办法》，以明确上市公司治理监管措施体系，注重监管互动，“因材施教”实施分类监管。

(一)建立以证监会行政监管、证券交易所自律监管为基础的多层次治理监管措施体系

证监会的行政监管需涵盖警示、柔性、严厉和处罚四种类型的监管措施，形成梯度式监管架构。由此，可以引导、激励上市公司在法律的强制性要求下选择更佳的公司治理实践。从我国证券市场现有监管措施出发，可以适当拓宽适用主体范围至上市公司及其相关人员，具体如表3所示：(1)监管谈话、出具警示函可以归类为警示性质的监管措施，主要用于提示上市公司存在治理风险；(2)责令公开说明、责令定期报告等可以归类为柔性监管措施，主要就治理存在的问题公开对外披露和解释，或就有关治理问题定期向监管部门报告，该类措施没有对实体性权利义务作出处理；(3)责令改正、责令更换董监高等可以归类为严厉监管措施，对治理问题及时进行改正，对有关责任人员予以处理，对有关业务暂停办理，该类措施具有较强的强制性，属于预防风险、纠正违法行为的及时矫正措施；(4)行政处罚(含市场禁入30)则具有较强的直接惩戒性，是作为威慑的后盾。多层次的治理措施体系有利于上市公司提高自治能力，将治理问题整改与治理水平提升有机结合起来，从而不断激发其完善治理的内生动力，形成规范治理的长效机制。

表3 上市公司治理行政监管措施体系

回应性监管理论非常重视非政府主体的监管作用，将监管权力在不同主体间合理分配，使多元主体都有能力发挥作用，增强监管的质效。证券交易所掌握上市公司治理表现的海量数据，直接面对上市公司，在与上市公司互动方面具有无可比拟的优势。实践中交易所通过问询函等多种措施与上市公司进行监管互动，还可以对上市公司治理问题直接采取监管手段。如表4所示，交易所依据《股票上市规则》等自律规则建立了相应的监管梯度：即自律管理措施、纪律处分以及终止上市。31在多层次治理监管体系下，证券交易所可以进一步发挥其在治理监管中的重要作用。

表4 上市公司治理自律监管措施体系

(二)注重发挥上市公司内生动力的过程性监管

证监会带着“温和的大炮”与上市公司对话，力图优先采用警示性和柔性监管措施，及时纠正上市公司的违法行为、防范治理失效风险、督促上市公司改善公司治理。如果上市公司拒不改正或者整改不合格，证监会就可以直接采取较为严厉的监管措施、行政处罚等对上市公司及其相关主体实施惩戒。

以上市公司资金占用违规为例，为了更好地督促其完善内部治理机制，实施监管过程如下：首先，对于资金占用确不知情的上市公司优先采用监管谈话、责令公开说明等监管措施，了解其有关资金占用情况，要求其公开说明有关资金占用事实。其次，证监会查清有关情况后，采取责令改正等监管措施，督促上市公司启动追责程序、限期清偿占用资金。在监管谈话、责令改正过程中，具有守法意愿的上市公司为了防范未来资金占用行为的再次发生从而导致被采取更为严厉的监管措施，将会主动完善其公司内部治理。最后，如果上市公司未在限期内完成整改，或者屡次发生资金占用行为，则提高措施的严厉程度，采取行政处罚、市场禁入等措施。对于控股股东等资金占用方，则应基于其主观恶意以及在上市公司自查过程中的配合程度，采取不同的监管手段。

同样，证券交易所也可以实施自律监管措施、纪律处分直至终止上市的过程性监管，与证监会的行政监管相互配合，共同对上市公司治理问题实施监管。

资料来源：参考《深圳证券交易所自律监管措施和纪律处分实施办法》等自律规则整理，沪深交易所的监管措施基本类似。

(三)建立正面激励与反面重点关注相结合的分类监管机制

《关于进一步提高上市公司质量的意见》明确指出，上市公司分类监管是提升监管效能的重要方式。证券监管部门可以基于上市公司“三会”运作情况以及资金占用、违规担保等治理运作风险，综合考虑公司所处行业特性、日常监管情况等确定上市公司治理风险分类等级。之后，再根据上市公司治理水平的分类结果对不同类别的上市公司实施区别对待的监管政策。

目前，证监会对证券公司实施分类监管32，沪深证券交易所对上市公司实施风险分类33，均制定了相应管理办法。证监会和证券交易所可以合作建立风险监测平台搜集日常监管信息，按照上市公司风险严重程度和受监管关注程度确定不同的风险等级，实施差异化的监管安排。对于治理运作较好或者治理风险较低的上市公司，可以对其信息披露、并购重组、再融资等事项予以正面激励，给予宽容的监管优待或者提供便捷通道，鼓励其继续规范运作，不断提升公司治理水平；针对治理运作较差或者治理风险较高的上市公司，则应重点配置监管资源并予以重点关注。

六、结语

上市公司治理具有复杂性，我国上市公司治理的本土问题将导致信息披露监管规制失灵，监管有必要介入公司治理。《公司法》层面需明确监管介入上市公司治理的法律依据，规制上市公司控股股东、实际控制人等关键少数破坏公司治理的失范行为。在建构上市公司治理机制方面，则要实施多层次的监管策略和方法，从而保持上市公司治理的必要弹性，以回应性监管理论为指导，建构符合我国实际需要的上市公司治理监管机制。面对注册制下上市公司信息披露监管与公司治理监管“双轮驱动”的新时代，加强上市公司治理监管能够为提高上市公司质量提供一副“对症下药”的精细化和科学化的监管良方。 ■

注释

1. 参见中国证监会. 证监会开展上市公司治理专项行动推动提高上市公司治理水平[EB/OL]. (2020-12-11)[2021-10-14]. http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/zjhxwfb/xwdd/202012/t20201211_387804.html.

2. 详见国发〔2020〕14号。

3. 详见中国证监会公告〔2020〕69号。

4. 参见中国证监会. 中国证监会召开贯彻落实《国务院关于进一步提高上市公司质量的意见》动员部署会[EB/OL]. (2020-11-10)[2021-10-14]. http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/zjhxwfb/xwdd/202011/t20201110_386049.html.

5. 参见赵旭东. 公司治理中的控股股东及其法律规制[J]. 法学研究, 2020, (4): 92-108.

6. 参见冯果, 艾传涛. 论控制股东的诚信义务[C]//王保树. 投资者利益保护. 北京: 社会科学文献出版社, 2003: 338.

7. 参见张开平. 简论中国上市公司治理结构的特征：政府股权、行政权双重控制下的上市公司治理[C]//甘培忠, 楼建波. 公司治理专论. 北京: 北京大学出版社, 2009: 218.

8. 参见赵旭东. 中国公司治理制度的困境与出路[J]. 现代法学,2021, 43(2): 89-105.

9. 详见中国证监会行政处罚决定书(辅仁药业)〔2020〕79号。2015年至2018年，辅仁药业大股东及其关联方长期非经营性占用辅仁药业及子公司资金，期末余额分别为4.1亿元、5.8亿元、4.7亿元和13.4亿元。

10. 详见中国证监会行政处罚决定书(天翔环境)〔2019〕2号。2018年1月至7月，天翔环境实际控制人通过签订虚假采购合同、借款以及民间过桥拆借等方式，非经营性占用天翔环境资金20.9亿元。

11. 详见中国证监会宁波证监局行政处罚决定书(王斌忠)〔2015〕1号。

12. 九龙山案源于股权转让纠纷，上海证监局向九龙山发出整改决定，要求九龙山采取有效监管措施，积极推动相关股东尽快解决双头董事会问题。

13. 据不完全统计，2019年深市上市公司中，有48家公司直接或间接剥夺股东的董事提名权；而在限制股东提名董事权方面，有127家公司提高持股比例要求、109家公司增加持股要求，30家公司限制议案提名人数、59家公司设置交错会董事会制度。数据来源于深交所2019年深市公司治理状况报告。

14. 参见楼秋然. 上市公司治理的监管模式选择——向“遵守或者解释”规则转变[J]. 证券市场导报, 2017, (1): 63-70.

15. 自2020年5月以来，顺利办两大股东通过召开董事会、股东大会等方式争夺控制权，并加之以诉讼方式撤销董事会决议，导致信息披露的“罗生门”。

16. 安徽皖通科技第一大股东南方银谷于2020年5月13日在《深圳商报》刊登临时股东大会通知，拟自行召集股东大会，但该通知未履行信息披露正常程序，未在交易所网站或者证监会规定条件的媒体上发布，故被交易所给予纪律处分。

17. 《公司法》第四章专设一节“上市公司组织机构的特别规定”，明确股东大会特别决议、独立董事、董事会秘书、董事会关联董事回避表决等特殊的治理要求。

18. 《全国人大常委会2021年度立法计划》已于2020年第十三届全国人大常委会原则通过，2021年4月16日第十三届全国人大常委会第91次委员长会议修改。

19. 2021年3月，证监会印发2021年度立法计划，已经明确将《上市公司监督管理条例》列入配合国务院有关部门的立法计划。

20. 关于控股股东、实际控制人信义义务的研究成果较多，公司法理论上早有对控股股东信义义务的研究与争论。近年来，关于实际控制人如何进行法律规制的研究也开始增加，大多也是从信义义务的维度建构规制制度。

21. 参见蒋学跃. 上市公司诚信建设的内生机制——公司治理视野下的软法规范[J]. 证券法苑, 2012, 7(2): 669-681.

22. 同注14。

23. 以董事独立性为例，董事的独立性和客观性固然重要，但上市公司更需要在独立董事和非独立董事之间寻找平衡，确保董事会在专业、知识和多样性方面的恰当性。

24. 参见李东方. 证券监管法律制度研究[M]. 北京: 北京大学出版社, 2002: 87.

25. 参见杨志壮. 营商环境优化的“监管”与“去监管”权衡[J].政法论丛, 2020, (4): 101-113.

26. 参见邓峰. 公司合规的源流及中国的制度局限[J]. 比较法研究, 2020, (1): 34-45.

27. 参见杨炳霖. 监管治理体系建设理论范式与实施路径研究——回应性监管理论的启示[J]. 中国行政管理, 2014, (6): 47-54. 孙娟娟. 政府规制的兴起、改革与规制性治理[J]. 汕头大学学报(人文社会科学版), 2018, 34(4): 70-77+96. 鉴于经济活动中的信息不对称和负外部性等对公共利益所造成的消极后果，政府针对垄断而施行的经济性干预也被强化为社会性监管，监管范围不断扩大。

28. 同注4。

29. 参见杨炳霖. 回应性监管理论述评：精髓与问题[J]. 中国行政管理, 2017, (4): 131-136.

30. 《证券法》第221条规定的证监会监管手段，证监会也同步出台《证券市场禁入规定》，但关于市场禁入的法律性质一直存有争议，本文暂且归类为行政处罚。

31. 根据最新修订的退市标准，交易所将上市公司治理与规范运作情况纳入上市地位考核体系，“信息披露或者规范运作等方面存在重大缺陷”“半数以上董事无法保证年度报告或者半年度报告真实、准确、完整”被纳入退市指标。若上市公司因公司治理严重不达标被实施退市风险警示两个月仍未改正的，上市公司股票将被终止上市。终止上市是对上市资格的剥夺，作为交易所最严厉的自律管理手段，与证监会的行政处罚共同形成立体式追责体系的顶端，倒逼上市公司提升公司治理质量。

32. 详见《证券公司分类监管规定》(中国证监会公告〔2020〕42号)。

33. 详见《深圳证券交易所上市公司风险分类管理办法》(深证上〔2020〕785号)。