陕西省交通运输PPP 项目发展研究

□文/ 汪 浩 蔺汶淇 贺骁俊

（长安大学 陕西·西安）

［提要］ PPP 模式率先在国外基础设施建设工程兴起，我国紧跟国际潮流，积极推动PPP 模式在我国各领域建设工程的发展。由于交通运输PPP 项目工期长、资金需求大、未来收益不稳定等特点，社会资本进入该领域有更多顾虑。为此，我国颁布一系列政策，以推动交通运输PPP 模式的发展，引导社会资本积极涉猎该领域，降低其投资风险。本文通过研究国内外交通运输PPP 项目与政策，分析两者之间的关系。

一、陕西省PPP 模式建设历程

自《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》的发布起，陕西省政府便将PPP 模式的发展提上日程。当时，陕西省基础设施建设已出现财政压力大、工程效率低等问题，PPP 模式虽能解决上述问题，但省内PPP 制度体系尚不完善，交通运输PPP模式更是处于探索时期。

2015年7月《交通运输部关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见》发布，各地政府开始逐步完善交通运输发展“政府主导、分级负责、多元筹资、规范高效”的投融资管理体制，融资模式的多样化、规范化也为PPP 模式提供了更多的可能；政府补贴和社会化债券的多样性也为交通运输PPP 项目吸引了更多的社会资本，PPP 模式逐渐走入大众视野。随着社会资本投标者的不断增加，如何筛选优秀合适的社会资本逐渐成为PPP 模式发展必须面对的问题。

2016年2月《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》发布，将部分交通运输公共服务项目中政府的身份从“提供者”转变为“购买者”，即购买服务者，这促进了政府职能的改变，激发了社会资本的活力。2017年1月《关于进一步做好收费公路政府和社会资本合作项目前期工作通知》下发，明确了审批报建的程序和内容，收费公路PPP 模式管理运行体系得到进一步完善。此后，国家与各地方政府接连颁布了一系列政策，积极努力完善PPP 运行管理体制。

根据发改委公布的数据，在2019年1月到8月这段时间内，陕西省政府积极投入资金，批复交通运输类项目总投资280 亿元。在相关政策的推动下，陕西省政府积极寻求具有丰富PPP 融资运作经验的机构、企业进行合作，做到了PPP 项目建设的专业化、规范化。此外，陕西省搭建了政府与社会资本合作网络平台，内设PPP 项目建设相关法规，PPP 项目库与典型案例等，积极拓宽民营投资渠道；也颁布了众多政策热情，以推动PPP 发展，激发企业投资热情。

二、政策对陕西省交通运输PPP 项目发展的影响

我国正处于高速发展时期，交通基础设施建设更是经济发展必不可少的一环，若仅仅依靠政府的力量，则难以满足我国发展需求。PPP模式使得政府与社会资本各扬其长，不仅提高了公共交通建设效率，还实现了双方的互利共惠。近些年来，国家根据社会实情，结合实践中发现的问题与他国的经验，逐步完善适合中国国情的PPP 运行管理体制。本文对我国的政策总结如下：

（一）金融政策。国家在政府主导的融资建设方面存在短板，据调查显示，2013年许多地区政府的债务率超过或临界100%，各级地方政府负有偿还责任的债务余额3 万亿元，其中融资平台公司产生的债务占政府债务比例的39%。为解决此问题，政府选择合适的项目，在资本市场发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等，扩宽项目的融资模式，充分调动社会资本积极性，同时降低政府债务率。由于交通基础建设投资大、收益低、回本慢的特点，社会资本的介入让政府资金分配能够更加灵活，资金运用也逐步从“补建设”向“补运营”转变，这在一定程度上缓解了合作前期融资困难，资金低于预期的矛盾。

（二）评估政策。评估结果的合理性、可靠性、准确性是双方关注的重点。PPP 项目施行过程中积极引入第三方评估机构，在保证公平性的同时，从建设必要性、合规性、规划衔接性、财政可承受能力、价格合理性等方面，对项目进行综合评估与联合评审。这也体现出PPP 项目运行中的公平透明、积极稳妥的原则。合理的评估机制也使得公共设施产品的产出品质更好，实用性更强。

图1 1949～2016年陕西铁路、公路通车和营运里程图

（三）权责分配政策。职能分配方面，社会资本负责项目投资、建设和维修养护投入，政府负责政策支持、框架构建、平台建立。双方各司其职的模式极大地提高了项目运行效率，发挥了社会资本和政府双方的优势。风险承担方面，社会资本承担项目实施过程中的商业风险；政府承担法律、政策调整和最低需求风险；自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。合理风险的承担可以有效督促双方，确保任务的完成，使PPP 项目更具生命力，创造出更大的经济效益。

三、陕西省交通运输PPP 发展建议

《陕西省推进政府和社会资本合作（PPP）三年行动计划（2017－2019年）》中提出，重点围绕“十三五”规划的交通运输项目，实施112个PPP 项目，估算总投资3，238.77 亿元。由图1 可知，自新中国成立以来，陕西省公路、铁路通车和营业里程整体一直保持上升趋势，交通基础设施也一直是陕西省的重点建设方向。然而，交通基础设施的建设需要大量资金的投入，社会资本的介入将极大缓解政府资金压力，实现政府、社会方与市民三方共赢的局面。（图1）

相比其他项目，交通运输项目工期长、投入高，风险大，这阻碍了社会资本的介入。因此，为推动PPP 模式在陕西省内的发展，省政府还需在项目评估全面化、补贴机制科学化、法律权威化等方面努力，引导PPP 模式健康发展。

本文基于故障树法，通过分析以下几个经典案例：陕西西临高速收费权转让、北京地铁四号线、福建泉州刺桐大桥、杭州湾跨海大桥、延安东路隧道，发掘上述项目运营过程中产生的问题，探索问题出现的原因，并结合政府发布的资料及交通发展趋势，从以下角度对陕西省交通运输PPP 发展提出建议：

（一）项目运营方面。通过对上述案例的分析，项目运营失败的原因可分为以下几个方面：评估全面性不足、补贴机制科学性不够、法律权威性不足。

1、风险评估。全面的风险评估应做到以下三点：

（1）定性、定量地分析政府实力。定性对政府级别、评比排名、规范性等因素进行分析。其中，规范性包括行政规范与财产规范。定量对政府综合财力、历史履约情况进行评估。政府的债务率、逾期债务率、财政自给率等指标将全面且真实反映政府的资金实力；履约历史即重点关注政府性债务的履约情况，政府工程垫资施工的比例、有无拖欠大额工程款等。以上信息均可作为评估政府方在未来项目运营过程中是否会有违规可能的标准。

（2）分析社会资本方的实力。通过对公司的专业能力、资金实力、项目经验等指标来评判该公司在未来工程中能否按时交付、运营初期能否渡过困难期、运营后期能否稳定等。

（3）考虑周围地区的同质项目建设情况，这将对项目未来市场需求产生巨大影响。若附近地区无或有少量的同质项目，会出现市场需求过高的情况，这将使得国有资产面临流失非议；若有大量已存的或即将建设的同质项目，会造成项目市场需求过低，这将导致社会资本实际收益低于预期，造成经济损失，不利于PPP 模式推广。因此，周围的同质项目建设也是PPP 项目需关注的一大风险要素。

2、补贴机制。交通基础设施建设的主要目的是满足人们出行的交通需求，由于它属于公共产品的特性，价格通常由政府决定。然而，在运营过程中，收入一般难以满足巨额的成本支出，故交通运输PPP 项目需要政府给予社会资本政策支持及一定的财政补贴。如北京地铁四号线，在票价改革前，政府每年需支付7 亿元的补贴，这不仅没有减轻财政负担，还违背了PPP 模式的发展初衷。因此，建立科学补贴机制十分必要。

由于运营过程中收益的不确定性，补贴机制应在动态模型估算的基础上建立。在模型中对项目收益设置上下阈值，且阈值会随时间进行规律性变化。当效益低于下限时，政府方以补贴期权对社会资本方进行风险补贴，保证社会资本经济收益；当效益高于上限时，政府可根据收益期权，获取超额收益，保证国有资源不流失。科学合理的补贴机制，不仅有助于项目的长久运营，更促进了PPP 模式的发展。

3、法律权威。在交通运输PPP 项目较长的运营周期内，国家的政策法律可能变化，这可能会造成双方或一方的经济损失，或激发双方矛盾，给项目运营增添更多阻碍。由于我国PPP 模式发展较晚，在很多方面存在不足，也尚未建立出科学的管理体制与权威的法律，双方撰写的合同无法妥善解决日后可能出现的突发情况，甚至会因为利益而进行违规操作，损害对方利益，影响合作公平性。当一方利益被侵害时，他也难以运用法律武器捍卫权益。以上情况的发生将会对国内PPP模式的推广产生巨大阻力，甚至可能造成亏本双输的结果。因此，相关部门应针对PPP 项目的建设运营编写权威法律，维护双方的合法权益，并对PPP 合同的书写规范做出具体要求。

（二）专业资信与知识普及。根据发改委引发《工程咨询单位资信评价标准》的通知，陕西省内具备PPP 咨询甲级专项资信的企业名单为：陕西华泰工程项目管理有限公司、陕西智信规划设计咨询有限公司。“交通强国”战略的提出，为PPP 发展提供了沃土，然而PPP 的推广离不开专业人才的努力，未来PPP 项目需要更多专业资信公司提供服务，对其做出更加全面的项目评估。

因此，陕西省需要更多高资格公司促进PPP 模式发展。政府可联合甲级专业资信公司，对PPP 人才进行培训，增加人才厚度。PPP 发展也脱离不了群众，省内市民对PPP 模式了解不够。政府可通过政策鼓励成立民间组织，为市民提供PPP 咨询等服务。此类组织也可为PPP退休人员提供再就业的机会，充分发挥其专业优势与价值。

（三）交通运输PPP 未来方向。根据发改委公布的《陕西省推进政府和社会资本合作（PPP）三年行动计划（2017-2019）》项目表，陕西省近几年新增通用机场建设项目较多，然而机场建设需大量融资，而政府方大多为县级政府，财力较为薄弱。项目若采用PPP 模式建设，会因政府竞争优势不明显而融资困难。当前，通航产业尚处于市场培育期，在特许经营期的前几年盈利能力弱，这也导致了目前大部分通用机场PPP 项目公司在融资交割上面临较大困难。随着行业龙头干支相连、支通相连、通航互通的航线网络布局逐步建设完成，通航公司的业务在交通运输、航空旅游、抢险救灾等领域不断拓展，通航产业将迎来发展黄金期。随着通用机场业务量不断增多，对当地经济发展将产生巨大拉动作用。因此，未来陕西省交通运输PPP 模式的侧重点可以向通用机场方向偏移。