养老服务PPP 项目政府监管国外经验及启示

□文/ 陈慧璇 李菊容

（南昌航空大学经济管理学院 江西·南昌）

［提要］ 我国养老服务PPP 的发展实践时间较短，各项经验欠缺，对于PPP 项目的政府监管存在许多不足之处。本文以PPP项目发展较好的国家，如英国、美国、日本等为例，对比我国与其他国家在养老服务公私合作项目政府监管模式的表现，提出可供我国政府参考的建议。包括建立健全相关法律法规、设立第三方监管机构和完善公众参与机制，以期养老服务PPP 项目得到更为持续、健康、科学的发展。

一、引言

国际上通常把65 岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家和地区进入老龄化的标准。达到14%，为深度老龄化；超过21%，则进入超老龄化社会。根据国家统计局公布的人口年龄结构数据，我国在2000年65 周岁以上老年人占总人口比重就已达到7%，随着老龄化的不断加深，截止到2018年底，我国65 周岁以上老年人1.66 亿，约占总人口的11.9%。据《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》分析，2030年之后中国将迎来人口老龄化最严峻的时期，需要赡养的老年人口将占人口总数的40%～50%。随着老龄人口的不断增加，养老服务的需求必将随之增加。图1 为我国65 岁及以上人口比重，数据来源于国家统计局。（图1）

图1 1990～2018年我国65 岁及以上人口比重情况图

中国传统观念是以居家养老为主，但如今的家庭结构模式大多数为“4-2-1”家庭，夫妻双方需要赡养四个老人，子女赡养压力大，且由于工作等原因也无法给老人提供足够的和专业的照顾，居家养老模式难以为继，需更多借助于社区服务和专业化养老服务机构。随着经济的发展和外来文化的影响，我国老年人的消费习惯也发生了变化，他们在基本的饮食、医疗之外也愿意为提升自己的生活质量而消费。结合以上情况可以说明，中国目前对养老服务的需求是十分迫切的，而养老服务建设时间长、资金需求巨大，政府难以负担如此高额的成本，于是政府就开始大量采取PPP 模式，来吸引社会资本参与到养老服务项目中来。PPP（Public-Private Partnership）模式，即政府部门和私人部门合作模式，是指政府为缓解财政压力，增强和提高公共产品和服务的供给能力与供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与私人部门建立一种长期合作关系，实行风险分担和利益共享。图2 来源于PPP 项目管理库发布数据，截止到2020年4月养老服务PPP 项目共104 个，占所有行业项目的1.1%。（图2）

图2 截止到2020年4月管理库累计项目数行业分布图

然而，在实践上，我国在养老服务领域PPP 的发展时间较短，养老服务PPP 项目政府监管经验欠缺，导致养老PPP 项目的运行基本上处于“零监管”和“无规制”状态，养老服务PPP 项目提供的服务质量良莠不齐。在此背景下，一方面养老服务需求增加；另一方面PPP 模式受到国家的大力支持。养老服务PPP 项目如何保持活力并持续健康、合理、科学地发展，很大程度上取决于政府监管的效果。因此，本文下面分别从监管法律、监管主体和监管内容三个方面，梳理国内外PPP 监管现状，并在此基础上对我国政府提出相关建议。

二、我国养老服务PPP 项目政府监管现状

目前，我国的政府管理框架基本上已经初步建立，政府监管现状主要反映在以下三个方面：

（一）陆续出台系列专门政策和法规。现阶段，调整PPP 模式的相关立法规定多是国务院财政部、发改委等部门发布的行政规章和政策性文件，以及部分地方层级的法规和少数高位阶的法律。近些年，中央层面和地方政府都相继采取了一系列措施，多次发布文件通知用以鼓励社会资本方参与养老服务领域建设，初步具备了政府监管的法规政策依据。（表1）

（二）形成多主体共同监管格局。目前，我国对养老服务PPP 项目的监管形成了中央监管部门、地方政府、地方政府行政主管部门多主体共同监管的格局。中央层面主要的监管部门分别是发改委、财政部和老龄工作委员办公室。在地方层面养老服务PPP 项目的监管还可能涉及其他相关领域的监管部门，例如监管相关的立法、执法由市政管理委员会负责；项目招投标和工程建设情况由发改委根据相关规定进行监管；会计核算所反映业务项目的合法性、内容的真实完整性以及管理上的合理性等问题由财政部门进行监督管理。

（三）初步规范政府监管的内容。养老服务PPP 项目的监管主要分两个阶段：一是项目的选择和审核时期的准入监管；二是项目建设运营时期的绩效监管。准入监管最核心的内容是考察PPP 模式及特许经营者能否实现物有所值（Value for Money，VfM），即是否可实现比传统模式更为优化的成本效益。财政部于2014年发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》明确要求从定性和定量两个方面开展物有所值评价工作，在此基础上更进一步发布了《PPP 物有所值评价指引（试行）》。

三、我国养老服务PPP 项目政府监管中存在的问题

（一）立法层级低。纵观当前与PPP 监管法律相关的文件规范，大多是由国务院财政部、发改委等部委以位阶较低的“通知”、“意见”等形式制定发布的规章或政策性文件，还有一些地方性的法规条款。虽然也有一部分出现在《招投标法》《政府采购法》和《预算法》等高位阶法律中的条款对PPP 进行调整规范，也仅限于一些城市基础设施PPP 项目。客观地说，关于养老服务PPP 领域的立法政策指引尚未健全。

（二）权力分散。我国在养老服务PPP 项目监管上形成了多个主管部门并行交叉监管的局面。由于没有统一的监管标准，使得某些问题被各个部门重复监管，而有些问题被遗漏监管，各部门之间权责界定不清、互相推诿，导致PPP 模式的监管出现混乱的局面。同时，目前暂未设立专门的第三方监管机关，而这些主要参与监管的部门多是属于政府内设机构，在政府公共部门的领导下开展工作，缺乏独立性，在实践中就会出现明显的限制。

（三）公众参与机制不完善。目前，我国PPP 综合信息平台入库项目公开的都是项目基本信息，并未公开详细监管信息，公众缺乏参与监管的平台。所以，在大多数情况下，作为接受服务的公众却无法在项目监管细节处起到讨论、约束的作用，例如对养老服务的定价及服务质量评价与反馈。

四、养老服务PPP 项目政府监管国际经验介绍

（一）英国。英国政府实行三级管理机构共同负责PPP 项目的运作和规范。在中央层面，英国设立IPA（基础设施建设与项目管理局）主要负责大型的项目规划、监督及保障事务。除了IPA，主管养老领域的部门卫生部也设置有PPP 机构来审核和确定养老PPP 项目监管指标。在地方层面，政府还设立了财政部牵头的公私伙伴关系计划合作署（The Public Private Partnership Program）负责协助财政部等相关政策制定部门共同推进地方PPP 项目监管政策咨询工作。最后，英国在财政部门外成立一个第三方PPP 中心——英国伙伴关系组织（Partnerships UK，简称PUK），由私人占有公司51%股权（其余的49%中，英国财政部持有44.6%，苏格兰持有4.4%），向各级政府提供付费咨询。

（二）美国。由于美国是联邦制国家，所以在对PPP 项目的监管上采取的是联邦与各州分层独立的监管模式。联邦政府的监管部门负责制定宏观层面的方针政策，并监管跨州及大型的跨国PPP 项目。各州的监管机构主要负责制定规章、制定行业标准、行政审批以及司法纠纷裁决。各州不仅拥有独立的监管机构，还在各行业根据需要单独设立了行业标准委员会。这些监管机构组成人员通常由行业内的专家组成，都具备相关的专业知识，成员们职务的任命和解除具有严格的法律限制，轻易不能被解除职务。在公众参与机制方面，《美国信息公开法》中详细规定了政府应当公开哪些种类的内容以及公布的程度，这在很大程度上推进了政府工作信息的公开，使得公众可以通过公开且便利的渠道获取到所需要的养老服务PPP 项目的信息。且美国政府建立了第三方异议和诉讼机制，与项目有利害关系的第三方可以通过游说、集会等方式，非正式地表达对项目的反对意见，政府将根据对一些主要反对意见的考量做出改进的决策；如果第三方利益因项目受到直接损失时，通过将直接受害人列为原告的方式进行诉讼，以期法院判定临时或永久禁令以及金钱损害赔偿等救济。

表1 养老服务PPP 项目相关政策汇总表

（三）日本。PFI（Private Finance Initiative）是PPP 的一种类型，与传统的PPP 项目不同，PFI 强调社会资本方的主动参与，而且政府部门参与度低，不介入项目的建设和运营过程，只购买最终的公共服务。日本政府颁布的《民间融资社会资本整备（PFI）法》，主要明确了以下内容：一是PPP 的目标、对象、基本方针、社会资本的定义和评估程序等；二是PPP 项目推进的具体流程；三是物有所值评估（Value for Money，VFM）、风险分担等指引；四是招投标过程、项目实施过程、项目评估过程等的信息披露要求、评估方法等。日本政府通过立法手段推动公共服务向社会开放，不仅为PPP 的推进建立了健全完善的法律制度环境，还广泛吸收了优秀的私营企业参与到养老服务项目中来，利用私营企业的资金、经营能力及专业技术能力，为公众提供优质且优惠的养老服务。

五、启示

通过对英国、美国、日本等国家的养老服务PPP 模式的发展历程以及PPP 政府监管体系的梳理，可以发现我国有很多可以去学习和借鉴的地方。综合来看，我国的养老服务PPP 政府监管模式，还可以从以下方面进行改进：

（一）顶层的针对性法律法规。日本结合本国的历史背景和经济特点，形成其独有的PFI 框架体系，成为亚洲首个用法律推动PPP 发展的国家。因此，我国在立法层面可以借鉴日本经验，强调国家主导，以立法促进PPP 模式发展。针对PPP 业务的特殊性明确具体政策，尽快制定一部高位阶的PPP 法，超越目前财政部和发改委的部门政策，从根本上为PPP 模式正名和统一思想，提高PPP 项目政府监管的权威性，以此来规范养老服务PPP 政府监管工作的开展。并由主导部门牵头出台相关法规政策，就横向地方监管部门在PPP 项目全生命周期中各阶段的职责进行明确规范，建立跨部门协调运行机制，减少项目资源的争夺以及职责的推诿。

（二）独立的第三方监管机构。发改委和财政部虽然目前负责PPP 项目的入库审批以及后续监管工作，但是发改委和财政部毕竟不是专门针对于PPP 项目而设立的，他们还有更多的其他职能要去完成。另外，政府方在实际的PPP 项目运营中，既要与社会投资方签署合同，又要以监管者的身份贯穿始终，这就导致养老服务PPP 项目缺乏专业且独立的监管机构。我国可借鉴英国引入第三方监管机构（PUK）的经验，既不受社会资本的利益干扰，还不受政府公共部门权力的领导，具有独立自主行使养老服务PPP 项目监管的职能。第三方监管机构具有丰富的从业经验，包含行业各方面专业人才，在进行养老服务PPP项目的监管时更专业、快捷，能够高效完成任务；另外，第三方监管机构独立于政府和社会资本的地位更容易为各方接受，监管的结果往往也更具说服力。

（三）畅通的公众参与渠道。PPP 模式的推广，其根本目的是向社会提供更优质的公共产品与服务，作为接受服务的社会公众也应该有参与到PPP 项目的管理和监督中的权利。所以，完善公共参与渠道可通过公开项目信息来充分发挥舆论监督和群众监督的作用。例如，政府部门可提供一定的互联网信息平台，将PPP 项目相关的法规政策、优质示范案例和参与养老服务PPP 项目的社会资本方的信息资料进行公开并及时更新，公众在互联网平台上的留言、质疑、建议投诉应及时回应，涉及商业秘密、国家秘密确实无法回应的，应说明理由、妥善告知、不得拖延或反复无常。对公众的检举揭发等应及时调查，针对内容严重性的不同选择是否成立专门的内部调查组，在调查结果向公众公开之前应当及时与公众沟通，消除公众的疑虑。