农村闲置宅基地和闲置房屋盘活利用的路径探索

刘 丰

（陕西省西咸新区秦汉新城农业农村局，陕西 西咸新区 712000）

在不断加快城镇化进程的工作中，农村闲置宅基地和闲置房屋盘活利用工作显得尤为重要，一方面可解决宅基地不足、一方面可解决闲置资源利用着等问题。部分地区在宅基地改革背景下，积极推进了农村闲置宅基地和闲置房屋盘活利用工作，并取得了显著的效果，对农村闲置资源合理的分配、优化利用、资产的市场化运作提供了实践依据。

1.做好这项工作首先要做好现状调查，明确宅基地和房屋归属

1.1 明确宅基地的所有权、资格权、使用权

宅基地是国家对农民的特殊政策，在过去，农民以土地为生，对土地有着非常强的依赖感，宅基地在农民心中的地位非常高。而在现代，农民经济收入的增加，在自身的宅基地上建设住房越来越多，致使农民的宅基地面积超出规定，以及在城镇化发展中，部分农民外出打工，或者是举家搬迁，形成了宅基地空置现象，所以在产权改革中，宅基地的确权具有较大的争议。

第一，以法律为准，依据法律规定的确定宅基地的所有权、资格权、使用权。对于超出标准的、不符合要求的宅基地，不予确权，依法开展工作，提高了确权工作的说服力，符合法律要求的同时，保证宅基地确权工作的公正、严明。第二，从人性关怀的角度出发，尊重宅基地的现实，对农民进行特殊的照顾，也就是农民有多少宅基地，就确权多少宅基地，超出的宅基地也予以承认，还需注意一点，需在土地证书上进行明确，将多出的宅基地面积描述为空闲宅基地，之所以这样描述，是从拆迁的角度进行考虑，如果农民宅基地拆迁，那么多出的宅基地，则不会给予任何补偿。采取这种方式，可以避免宅基地确权时发生矛盾，不利的方面是多出的宅基地本身属于农村集体的而却被分配给个人。

以上两种方法在实际的应用中，各有利弊，第一种过于生硬，容易引起确权矛盾，与和谐农村社会不符。第二种方法具有一定的可行性，但是不利于长远的发展，主要基于以下两点进行分析。第一，我国农村集体所有制实行时间很长，集体资产为村民共同拥有，而集体资产应服务于所有村民，将村民多占用的宅基地进行确权后，如果将来集体经济想要利用这些土地，则会难上加难。第二，将多占用的宅基地分配给村民后，可以发挥出集体资产的价值，也解决了集体资产长期闲置的问题，但是集体经济与个人经济相比，其在发展和收益上更具优势，集体经济组织的地位要高于个人，并且在法律上也强调了集体经济组织的法人地位，从长远的发展角度来看，将集体资产集中化，可增加集体组织经营的砝码。

1.2 确定房屋产权归属

在我国现行的《土地管理法》与《房屋登记办法》中，对农民宅基地进行了规定，以及农民的身份进行了明确，其必须是农村集体中的成员，才可拥有和申请宅基地的权利，非农村集体的成员则无权取得农村房屋产权。在法律层面，其为房屋产权的确权提供了支持，但是在实际的执行过程中，会出现不公平问题，比如，子女共同出资为父母建造住房，后期子女在城镇定居，并将户口迁出，落户到城镇，使其不再是农村集体中的一员，那么其也就无法享有房屋的所有权。从当事人的角度来看，其没有放弃自身所有权的意愿，但是其户口已不在集体之中，在法律界定上，没有明确的描述，这对当事人来说不够公平。所以在房屋产权确权时，应以公平客观的态度，不可随意剥夺当事人的房屋产权，保护实际产权人的合法权益，可针对这一现象，创设例外规定，在依法依规房屋产权归属工作中，需承认既定的事实。

2.构建完善的配套制度

2.1 完善农村宅基地权益保障和取得方式

2.1.1 完善户有所居的宅基地取得制度

在土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围外，仍按照“一户一宅、法定面积”方式分配宅基地；在规模范围内，进一步通过建设城市集中安置小新城、农村新型社区和农民住房改造等方式，保障农民户有所居。

2.1.2 加强规划引领，优化农村土地空间布局

以土地利用总体规划调整完善为契机，进一步扩大村庄规划和村级土地利用规划编制范围，优化空间布局。

2.2 完善宅基地管理制度

2.2.1 完善宅基地审批程序

以高效、便民、规范为导向，规范宅基地审批办法、审批权限，对使用存量农村集体建设用地的，缩短宅基地审批周期，强化基层对土地管理的主体作用。

2.2.2 充分发挥村民自治组织对宅基地的民主管理作用

在坚持依法监管、规划控制的同时，总结完善现有的村民议事会、监事会制度，完善宅基地配置的成员会议或成员代表大会会议、公示制度，进一步完善农民集体对宅基地取得、使用、退出以及抵押、入市等的审核和管理制度。通过村规民约、民主协商等有效形式，强化村民自治，提高宅基地管理的民主化水平。

3.探索盘活利用的路径

3.1 探索宅基地有偿使用和流转制度

3.1.1 进一步完善宅基地有偿使用制度

按照“收少数人、少收费”原则，以“试制度、试成效”为目标，结合实际，深入探索和完善由农村集体经济组织主导、多种不同情形下的宅基地有偿使用制度。

3.1.2 开展农民住房财产权抵押贷款

进一步完善农民住房财产抵押贷款审批方式，简化工作程序，提高审批效率，扩大试点规模，为农业现代化发展提供资金保障。

3.1.3 探索宅基地使用权参与农村集体资产股份权能改革

结合农村集体资产股份权能改革试点，在产权归属明晰的前提下，将宅基地使用权纳入农村集体资产范围内折股量化，探索发展农民股份合作，为明确集体经营性建设用地入市主体和收益奠定基础。

3.2 改革完善宅基地自愿有偿退出机制

3.2.1 统筹运用相关政策，引导农民自愿有偿退出宅基地

进一步完善宅基地自愿有偿退出制度，综合运用“老村提升规范、新村建设转移、整村退出融合”等多种退出方式，充分结合新型城镇化、美丽乡村建设和精准扶贫相关政策，引导农民自愿有偿退出宅基地，为集体经营性建设用地入市提供更多土地资源。

3.3.2 建立完善退出后闲置宅基地统筹利用机制

对农民退出依法取得的符合规划和用途管制要求的宅基地，其中：区条件较好的，探索由农民自主、农村集体经济组织集中实施等方式开展经营性活动，或进行出租经营等，赋予农民更多财产权利，增加财产性收入；其他零星或小连片退出的宅基地，通过实施增减挂钩、土地整治后，转变用途，调整区位，推进土地在一定区域内统筹利用，实现农村宅基地顺畅退出，提高土地利用效率，为经济建设提供用地保障。

结语

农村宅基地三权分置改革、盘活利用农村闲置宅基地和闲置房屋有利于农村闲置资源的有效利用，以促进农村经济的市场化运作，激活农村经济的发展动力。改革、盘活利用事关农民的切身利益，在方式的选择上，需从农民的利益出发，结合宅基地、房产的实际情况，依据现行法律、政策的规定，进行合理、科学的引导。