强化安全生产制度执行力提升铁路安全治理水平

鲍官勇

(中国铁路上海局集团有限公司，上海 200071)

习近平总书记强调，要强化制度执行力，加强制度的执行监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。实践告诉我们，制度再好，如果缺乏执行力，就形同虚设。强化制度执行力，保证各项安全生产制度执行到位，是深入推进铁路安全治理能力现代化，确保铁路持续安全的关键环节，同时也是铁路面临的长期、紧迫的工作任务。

一、从优化执行安排上强化安全生产制度执行力

执行安排是指安全生产制度执行的目标任务、工作流程、实施重点、责任对象、推进措施等组织领导、指挥协调工作，是制度文本转化为制度行为，体现制度执行力的基础条件。

1.满足操作性要求，保证制度能够执行、可以落地。一项好的安全生产制度必是具有操作性的制度，但这种操作性要通过制度的执行安排来实现。如果国铁集团、集团公司一项安全生产制度出台后，各单位和部门仅仅是层层转发文件，召开会议来落实制度，而忽视操作性的执行安排、缺乏结合实际的可行性措施，那执行力必然大打折扣，甚至产生负面效应。分析铁路安全生产发生的严重问题、险情甚至事故，其中制度安排原因之一就是操作性不强。比如，在铁路公共安全上，铁路沿线防护设施养护、移动设备消防、客货运安检查危等问题发生，有的就与相对应的办法规定不符合现场实际、操作性不强有直接关系。因此，要从目标、流程、措施等项点上明晰如何操作，让制度变成具体的安全生产行为标准。同时，要确保执行者能够操作，让制度要求的安全生产行为能够完成。

2.体现稳定性特征，保证制度发挥作用、实现目的。任何一项安全生产制度的订立实施，都有一个认识、掌握、执行的过程，都要通过实践来验证优劣。如果安全生产制度没有相对稳定性，朝令夕改，就会降低对制度的预期、造成无序甚至混乱，就很难实现其目的和功能。要全面考虑社会、经济、政治、法律、文化等内外要求，以及铁路安全生产人防、物防、技防变化发展，实现安全生产制度供给与需求有效平衡，从而更好地增强制度的稳定性。要认识到任何一项好的安全生产制度都有可能因为认知差异、利益调整、环境条件等因素，在实施过程中遇到这样那样的阻力、困难甚至风险，但不能因此退缩、气馁、停步，必须坚定不移地推进执行。但有些单位部门，安全生产制度废立过于频繁，往往是一项制度还未落实到基层，又有新的制度取而代之，其结果是大大影响了制度执行力。

3.保持开放性状态，保证制度创新变迁、供需均衡。一项好的安全生产制度，必然是一种开放性的制度。这种开放表现在其自身，就是制度内容文本能够根据形势的变化不断调整适应，否则就会导致制度不能满足铁路安全生产的实际需求，产生制度性风险隐患。比如，普速铁路推广、升级CTC模式，安全效益更有保证，但安全生产规章制度和作业标准必须做相应的修改。要在基本制度层面及治理体系不变的背景下，坚持不懈地推进制度的改进创新，对某些不适应的具体制度以渐进的、程序化方式进行革新，为安全生产提供更高的效率和保障。比如，相对于普速铁路，高速铁路的设施设备养护、行车调度指挥、客运组织、修程修制等专业管理都发生了革命性变化，必须及时建立新的相适应的制度管理体系，坚决防止高速铁路安全管理普速化、落入管理“陷阱”。

二、从激发内在动力上强化安全生产制度执行力

长期的安全生产制度实践和现代行为科学研究都充分表明，发挥思想感召、组织引领、权益驱动的导向作用，是提升安全生产制度执行力的重要动力。

1.着力增强制度宣传的影响力，发挥思想感召的动力作用。抓好制度宣传，是增强制度意识，形成执行共识，发挥思想感召作用的先导性工作。一直以来，铁路各级组织大力加强制度宣传，极大推动了各项安全生产制度的落实。但要看到，此项工作还不同程度存在组织不力、质量不高、效果不佳等问题。必须坚持守正创新，不断增强制度宣传的影响力。要坚持以人为本，紧扣干部职工权益实现、维护、发展来抓好制度宣传教育，把制度要求转化为具体实在的政治、经济、法律、道德等看得见、能感受的权益，引导干部职工增强遵守制度的敬畏感、执行制度的责任感。要坚持问题导向，紧密围绕推进解决安全生产具体问题来抓好制度宣传教育、讲清形势任务、明确岗位责任、查找存在问题，引导干部职工增强维护制度、执行制度的危机感、紧迫感，履职尽责，群策群力，推进落实安全风险管控和隐患排查整治。要坚持齐抓共管，充分发挥各级组织各方力量的优势来抓好制度宣传教育，要克服此项工作是宣传部门或是安全管理部门分内事的错误观点，形成党政纪工团各级组织共同负责、合力共为的工作机制。

2.着力增强制度执行的领导力，发挥组织引领的动力作用。安全生产制度执行力从本质上来讲是领导干部领导力的表现。这种领导力，一方面表现为权力影响力，即领导干部通过权力作用对组织成员执行安全生产制度的组织领导，实现制度执行流程、意愿、技能、保障等要素的优化整合，达到制度的目的、功能。另一方面表现为非权力影响力，即通过领导干部模范执行制度的表率行为和公信力，强化组织凝聚力，带动干部职工自觉执行各项安全生产制度。各级领导干部要坚持以身作则，带头执行制度，为全体员工做出榜样。如果领导干部把自己置于制度之上，不能维护制度的严肃性和权威性，那么制度执行力将消于无形。要增强工作本领，在制度执行中识人用人、有效指导、激励人心。要增强斗争精神，克服好人主义，对违反安全生产制度的人和事，硬起手腕、敢于较真、真管严管，对破解安全生产制度执行过程中的风险难题敢于担当、主动作为。当然，也要善于斗争，既体现制度的刚性，也体现制度的温度，努力争取最好的结果。

3.着力增强制度激励的落实力，发挥权益驱动的动力作用。制度激励包括正向激励、负向激励，在安全生产中表现为执行制度的奖惩行为，也是员工的重要权益。依据国家法律法规、行业实际，铁路企业普遍建立实施了安全生产制度的激励措施，有力推动了安全生产制度执行。但也应看到，与一些先进的民营、合资、外资企业相比，安全生产制度激励在一些铁路单位还存在功能残缺，甚至失效问题。比如，有的企业管理者在实施安全惩处办法时，怕引起不稳定，不敢硬起手腕；主观故意、严重违纪职工很难被岗位淘汰，更难被开除、辞退；安全考核奖在实际操作中存有平均分配的“大锅饭”倾向，等等。革除弊端，要从制度激励设计上打破体制机制的籓篱，深入推进干部人事、劳动用工、收入分配改革。特别是从顶层设计上优化劳动用工制度，灵活用工、双向选择、能进能出，让喊了几十年的改革要求进一步落地落实。要防止负向激励实施过程中的“破窗效应”，坚持公开、公平、公正，对于违章违纪行为，依规依法，严肃追责问责，确保安全生产惩处措施办法执行到位。要防止正向激励过程中的平均主义“大锅饭”，在生产一线、关键岗位探索推进安全生产星级评定、积分奖励机制，增强安全制度激励的操作性、和谐度。

三、从用好执行监督上强化安全生产制度执行力

执行监督，是指对各项安全生产制度安排和制度执行所实行的检查、审核、督导和防患促进。坚持问题导向，抓好监督内容管理、方式优化、结果运用，是保证监督质量、促进有效监督、强化制度执行力的重要保障。

1.在执行监督的内容落实上，要有效依托安全双重预防机制运作管理。安全双重预防机制，将安全生产的关口从隐患排查治理前移到安全风险管控，是对安全管理理论的重大创新。近年来，铁路行业已经全面实施运作安全双重预防机制，切实提升了铁路安全管理水平。但有些单位和部门还存在认识模糊、落实不力的问题，有的在原有的安全生产制度安排之外，又重复劳动、另起炉灶，设计、安排了一套庞杂的双重预防机制格式文本，与原有的制度安排割裂开来，形成两张皮，导致双重预防机制处于“空转”或“不转”状态。解决这一问题，要充分认识双重预防机制的核心是基于风险管理的思想和要求，是一种方法论，没有固定的格式规定。企业现有的安全生产标准化体系、安全管理规定办法本身就是控制风险、预防事故的有效管理制度，就是双重预防机制的一部分。要将铁路现有的安全生产制度纳入安全双重预防机制，对其操作性、稳定性、开放性进行甄别筛选，对可能构成安全风险隐患的制度，及时废、止、改、立。要突出安全风险典库、安全隐患项点，分类分层督促相关单位、人员落实管控治理责任。要重视抓好安全双重预防机制运作评价工作，强化机制执行监督，促进适新应变、丰富发展。

2.在执行监督的方式优化上，要充分发挥先进科技信息手段的优势作用。必须坚持因时因事因人，整合优化相关监督资源，选择合适的监督方式手段，破解监督难题，减少监督成本，提升监督质量效率。从现状看，互联网、大数据、智能化、信息化“新基建”快速发展，铁路信息科技现代化建设加速推进，比如“物联网+”消防安全监控系统、乘务员操作智能评价系统、调车作业信息视频监控系统、列车进路防排错系统等，都为做好这项工作打下了良好基础。要进一步认清广泛采用信息科技监控手段是推进铁路管理现代化、增强现场安全生产保障度、提升安全监督管理水平的必然要求，克服少数职工中存在的受监控、无隐私、犯人权的错误想法，防止信息监控设备、数据被人为毁损、停用、伪造、泄密等错误行为，增强遵章守纪的安全自律。要坚持先进成熟、实用高效，突出高铁和旅客列车、劳动安全等关键场所监控，推进信息科技手段能级提升，提高人防、技防、物防一体化监督的便利性，减少处置矛盾。要充分挖掘和利用现有的音视频、数据等信息资源，特别是实时数据信息运用，提升制度执行监督效率效益。

3.在执行监督的结果运用上，要高质量推进制度安排和执行的责任落实。执行监督的结果运用，是整个制度执行监督能否取得成效的核心环节。铁路行业安全生产制度监督成果运用，尤其是相关监督信息的及时有效处置，已经形成了一套较为成熟的运作流程。但在一些单位部门包括安全监察人员中，对执行监督发现问题信息的处置，有的存在好人主义、不敢动真碰硬，有的认为家丑不外扬、不按规定上报，有的怕受到连带考核、故意隐瞒等，导致信息梳理归纳、原因分析、及时传递、依规处置等工作失范、缺位、失效。必须重视解决这些问题，坚持系统观念，从制度安排和制度执行的各个方面，高质量推进监督成果运用。要及时为领导提供有效决策依据，对重点信息、专项信息、敏感信息当即“吹哨”、整理分析、依规快报。要发挥预警、警示作用，坚持监督信息依法公开，通过会议传达、专项通报、预警书和“键对键”“面对面”“记名传达”等方式，增强监督信息辐射效应，督促举一反三、吸取教训。要加强整改督办工作，明确整改时间、整改措施，跟踪督办、形成闭环。要落实问责考核规定，坚持责任单位、监管部门、责任人问责的统一，依规依纪，追责惩罚，充分发挥安全生产制度的约束、惩戒、震慑作用。