“十四五”时期南疆兵团城镇化建设的思考

【关键字】“十四五”；南疆兵团；城镇化建设

党的十九届五中全会和第三次中央新疆工作座谈会均指出“推进以人为核心的新型城镇化”，新疆兵团七届七次和七届八次全委会也进一步明确了将贯彻党中央的决策部署“坚持以人为本，不断提升城市建设和管理水平，突出规划引领、突出文化指导、突出功能完善，不断厚植产业基础、壮大城市经济、强化发展支撑”，特别是南疆兵团城镇化建设在“十四五”时期将重点推进。

一、南疆兵团城镇化建设成就显著

（一）南疆兵团城镇体系日趋完善

党的十八大以来，为加强新疆稳定及加速兵团城镇化建设，兵团加快推进设市建镇的步伐，截至2020年5月，兵团管理的城镇由2012年的5座城市、1个建制镇增加到10座城市、44个建制镇、170多个团场小城镇，初步形成了以中心城市为主导、一般城市为支点、城镇群为重点、团场城镇为节点和地方城镇功能互补、具有兵团特色的城镇体系，其中南疆兵团四个师已实现了一师一市的目标，分别是一师阿拉尔市、二师铁门关市、三师图木舒克市和十四师昆玉市。南疆团场设市建镇工作加快推进，现有建制镇30个，占全兵团建制镇总数的2/3以上，一师阿拉尔市下辖9个建制镇，二师铁门关市下辖9个建制镇，三师图木舒克市下辖8个建制镇，十四师昆玉市下辖4个建制镇，南疆兵团与地方城镇嵌入式的城镇格局和体系架构已基本形成。

（二）南疆兵团城镇管理模式逐步理顺

南疆兵团为了能够理顺体制机制，更好地发挥行政职能，兵团对新建城市实行“师市合一”、新建城镇实行“团镇合一”管理模式，并对“师市合一”“团镇合一”模式进行了积极探索和创新，南疆师市率先推进师域和市域合一，一师阿拉尔市和十四师昆玉市已基本实现市域覆盖全师域，2020年随着二师7个建制镇挂牌成立，二师也向“师市合一”管理模式迈出了一大步。“师市合一”“团镇合一”的管理模式在南疆师团逐步理顺，政府性职能进一步完善，城镇行政管理效率有明显改善。

（三）南疆兵团城镇规模稳步壮大

城镇规模是从人口规模和经济规模的角度来衡量，人口规模方面：自2017年新疆兵团大力聚集人口政策实施以来，兵团各师市总人口连续三年稳步上升，截至2019年末，全兵团总人口324.84万人，较2017年初增长41.43万人，其中城镇人口140.31万人，较2017年增长13.33万人，特别是南疆师团人口增长迅速，2019年各师统计公报数据显示，南疆四个师总人口约97万人，较2017年增长47.35万人，几乎翻了一倍，其中城市及镇区人口约占南疆师市总人口的1/4。经济规模方面：截至2019年末，南疆兵团4座城市，23个建制镇（暂未包括2020年二师新挂牌的7个建制镇），实现地区生产总值约690亿元，较2017年增长约112亿元。城镇在南疆各师发展中发挥了重要作用，不仅是集聚人口的重要载体，更是南疆产业集聚的平台，为南疆兵团发挥维稳戍边职责使命提供了重要物质基础。

二、南疆兵团城镇化建设存在的问题

（一）城镇基础设施尚需完善

南疆城市普遍建市时间短，2004年阿拉尔市和图木舒克市挂牌成立，2012年铁门关市挂牌成立，2016年昆玉市挂牌成立，短短几年或十几年的时间，城市水、电、暖、路、气、网等市政基础设施根据城市规划重新建设，但因新建城市税源尚未培育成熟，财政收入较少，投入能力有限，一些路、网等投入大、周期较长的项目会出现延迟竣工而影响使用的情况。南疆团场建制镇的基础设施多数是在团场场部原有框架下进行的改扩建，如“三供一业”相关基础设施服务能力仅能满足存量需求，随着产业及人口的集聚，基础设施的承载能力已经超出负荷。城镇的医疗、教育、养老等公共服务基础设施也难以满足增量需求，如一师阿拉尔市现有公办幼儿园对新增落户幼儿的吸纳能力已经出现不足。城镇信息网络等基础设施在“十三五”期间虽已基本实现全覆盖，但仍处于较低水平，服务能力十分有限，智慧城市建设基础薄弱。特色小城镇建设方面，城镇特色不突出，城镇规划在文化的传承创新和城市个性塑造上还存在不足，距离新型城镇化高质量发展还有很大差距。

（二）城镇产业集聚质量有待提升

南疆兵团城镇因历史原因，多存在地理区位不佳或资源有限等问题，这是限制产业布局的重要影响因素之一。目前，南疆师团城镇化呈强力推进之势，城镇化率提高很快，但二三产业发展后劲不足，城镇发展动力有限，产业同质化特征明显。产业集聚未能有效形成上下游产业链，农副产品加工、矿产资源加工等仍处于初级产品加工阶段，产品附加值较低。产城融合发展效果不明显，以产聚人、以产兴城的成效有限，这在二师铁门关市、十四师昆玉市表现较为突出，建市以来城市人口主要来源于行政办公和团场转移人员，产业集聚的人口流动性大、稳定性差。

（三）城镇建设融资偿还有压力

根据人口密度测算，城镇每增加1万人，就需要建设1平方公里城镇面积，基础设施建设将投入1.97亿元，到2020年底南疆人口计划增加30万人，理论上最少需投资59.1亿元。目前，南疆城镇建设资金主要依靠中央财政转移支付来支撑。随着兵团全面深化改革的深入推进，职能已经得到全面落实，城镇发展投融资将完全按照政府投融资方式规范运作，目前城镇建设融资途径除财政项目资金外，主要依靠发行地方政府债券，债务偿还的资金来源是税收，对南疆兵团新建的城镇而言，产业培育还处于起步阶段，很多企业是季节性生产，税源稳定性无法保证，政府债务存在较大偿还压力，以二师铁门关市为例，2019年全年全师的税收收入不足4亿元，来源于建筑企业的税金为1.83亿元，除师市本级自留外，还需要根据各团场的规模将税收划转至团场，能够用于城镇建设及偿还政府债务的资金十分有限，2019年铁门关市全年固定资产投资51.34亿元，其中民间投资31.82亿元，约占总投资的62%，剩余投资主要依靠财政转移资金和项目专项资金，同样的情况在十四师昆玉市表现更突出，即便是产业发展基础较好的一师阿拉尔市，2019年全年税收收入为5.32亿元，占全口径财政收入的比例仅为3%。

（四）城镇治理水平还需提高

新疆兵团推进深化改革后，截至2020年自治区向兵团授予行政职能和行政执法权已有3511项，南疆城镇承接各项授权后，人力人才都面临严重不足，城镇系统化和服务化管理尚未成熟，以人为核心的治理能力还需进一步提升。南疆兵团城镇治理理念创新不足，与东部地区城镇治理相比还比较落后，缺乏城镇管理方面的专业人才。

三、“十四五”时期南疆兵团城镇化建设面临的新机遇和新挑战

（一）机遇

1.政策机遇。党的十九届五中全会提出“推进以人为核心的新型城镇化”，特别是提出了“要合理规划布局，提高中心城市和城市群等优势区域的经济承载能力”，这为南疆兵团以城市为中心，加快团场城镇与地方乡镇嵌入融合发展提供了重要政策支持。第三次中央新疆工作座谈会指出“兵团要持续深化改革，加强维稳能力建设，不断增强兵团的组织优势和动员能力，更好发挥特殊作用”，城镇是新时期南疆发挥好“三大功能”“四大作用”的重要载体，兵团设市建镇的快速推进就是组织优势和动员能力的良好体现，会议为南疆兵团加强城镇建设提供了政策支持。西部大开发指导意见指出“到2035年，西部地区基本实现社会主义现代化，基本公共服务、基础设施通达程度、人民生活水平与东部地区大体相当”，这为南疆兵团在城镇建设资金上争取更大的政策支持提供了依据。

2.改革机遇。随着供给侧结构性改革的持续深入，兵团产业结构逐步优化，南疆城镇产业布局将更加科学，产业园区与城镇相互协调发展成为必然趋势。兵团坚定坚决推进全面深化改革，“政”的职能越来越健全，国有企业改革激发市场主体活力，财政税收体制、水利体制、电力体制、园区体制等重点领域的改革将激发城镇发展活力，更有利于南疆兵团城镇治理能力的完善与治理水平的提升，改善南疆兵团城镇的营商环境。

3.发展机遇。在国际国内双循环新发展格局下，要形成国内市场大循环，就要破除阻碍要素自由流动的各方面限制，加快建设统一、开放、有序的国内大市场，随着各类行政限制和非公平竞争的消除，全社会交易成本降低，南疆城镇经济发展迎来新机遇。丝绸之路核心区建设，新疆打造西向交通枢纽和商贸物流、文化科教、医疗服务中心，兵团积极参与其中，特别是南疆兵团城市，既要发挥维稳戍边职责使命，又要根据自身区位特点与地方城镇形成相互补充、相互融合的城镇经济群，其中流通设施建设管理将得到进一步完善，南疆兵团城镇面向对内和对外两个市场，获得新的发展机遇。

（二）挑战

1.新冠肺炎疫情持续影响，宏观经济下行压力加大。自2019年底新冠肺炎疫情暴发以来，国内疫情虽得到良好控制，但全球疫情蔓延仍未出现减弱趋势，反而愈演愈烈，国内始终有疫情输入风险。2020年下半年，新疆出现两次局部疫情，给新疆经济发展造成了较大影响，特别是南疆地区的服务业、旅游业及其上下游产业遭受重创。根据当前全球各国疫情发展的态势，我国“十四五”的开局面临巨大考验，南疆兵团城镇化建设要在加强疫情防控的同时，提高城镇经济社会发展质量，加快城镇产业结构升级，并集聚更多人口，这对基础薄弱的南疆兵团城镇来说是严峻的挑战。

2.周边国家形势不稳，南疆维稳任务艰巨。新疆与周边8个国家接壤，其中南疆地区与5个国家交界，分别是吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦和印度。2020年以来，周边国家的安全形势出现了变化，吉尔吉斯斯坦出现内部政权更迭、政局动荡，中印边界问题出现新情况，阿富汗常年战乱、政局不稳，同时毗邻中亚的亚美尼亚和阿塞拜疆突发武装冲突，未来形势尚不明朗，对我国“一带一路”倡议的推进有不良影响。南疆周边国家形势越不稳定，就越需要南疆兵团发挥好职责使命，而城镇是新时期兵团维稳戍边的载体，要在应对外部环境挑战的同时，稳扎稳打做好与地方城镇的相互嵌入与融合，共同为南疆稳定筑牢防线。

总的来说，“十四五”时期南疆兵团城镇化建设必须要推进以人为核心的新型城镇化，完成从城镇化到新型城镇化的转变，切实以民为本，营造好城镇拴心留人的环境，集聚人口，引进人才，发挥优势，补足短板，贯彻落实好党的十九届五中全会及中央第三次新疆工作座谈会的精神，打造新时期南疆兵团经济发展增长极。